日本大学生就业促进政策执行过程研究——基于史密斯模型的分析，本文主要内容关键词为：史密斯论文,日本论文,大学生就业论文,模型论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.2 文献标识码：A 文章编号：1001－4608（2009）06－0029－07 收稿日期：2009－05－22
目前，大学生就业已成为世界各国共同关注的社会问题，也是学术界探求的一个极具应用性、跨学科性的前沿课题。各国政府为破解大学生就业难题，纷纷制定一系列旨在促进大学生就业的公共政策。我国政府更高度重视大学毕业生的就业工作，并制定了相关就业促进政策和具体政策措施。但是，我国大学生就业工作中依然还存在就业环境不够优化、就业机制不够完善、就业政策不够落实等问题。本文从公共政策执行过程的视角出发，运用史密斯模型，深入分析日本大学生就业促进政策的执行过程及其对我国大学生就业政策执行的启示意义。
史密斯模型是美国学者托马斯·B.史密斯在1973年发表的《政策执行过程》（The policy implementation process）[1]197－209一文中提出的描述政策执行过程及影响政策执行因素的过程模型（如图1所示）。
图1 史密斯政策执行过程模型
史密斯认为，在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即：（1）理想化的政策（ideal policy），包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等等；（2）执行机构（implementation agency），包括执行机关的结构和人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和信心等；（3）目标群体（target group），包括目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形等；（4）政策环境（environmental factors），包括先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同。此外，史密斯还用“处理”一词来表示对政策执行背景中各组成部分内部及彼此之间的紧张、压力和冲突的反应。
这就是说，影响公共政策有效执行的因素是多方面的，既有公共政策问题的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策环境方面的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策的执行。所以，研究公共政策的有效执行问题，必须综合分析多种因素对公共政策执行过程的共同作用。
一、日本大学生就业促进政策的法律化和体系化
对于公共政策的执行来讲，首先必须基于政策的制定过程的合法性，即是说，公共政策的制定过程必须要处在法律和公众的有效监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，从而保证政策本身的合法性，提高公共政策的回应能力。其次是要基于政策内容的合法性和公益性。美国公共政策学者史蒂文·凯尔曼（Steven Kelman）在《制定公共政策》一书中指出，评价决策过程的标准是以决策过程参与者的公益精神为基础的，其一，好的决策过程虽然不是十全十美（任何政策都不可能十全十美），但应该生产出好的公共政策；其二，好的决策过程应该增强人的尊严，而且还要对社会成员的人格塑造起到积极的作用[2]215－216。为了解决大学毕业生就业问题，日本政府相关部门积极地制定了一系列促进大学生就业的公共政策，形成了一套富有特色的大学生就业促进政策体系和切实可行的政策措施，并且适时推动相关政策的法律化，规范大学生就业促进行动，从而有效推进各项就业政策的严格执行。
众所周知，日本是一个重视教育和学历的国家。日本政府非常重视教育立法。为了解决大学生就业难题，日本从政策法律化的高度明确大学生就业的权利及政府和社会的义务。在包括大学毕业生就业的劳动领域中，由《日本国宪法》、《教育基本法》、《劳动基准法》、《职业安定法》、《雇佣对策法》、《最低工资法》等法构成了一个相当完整的劳动就业法律体系。例如，宪法第22条规定，无论是谁，只要是与社会公共福利事业不相矛盾，均有居住、搬迁及选择职业的自由。而《雇佣对策法》、《职业安定法》对就业介绍及就业指导等事项均做了详细规定。又如，1986年，日本颁布实施的《男女雇用机会均等法》，对女大学生的就业给予了法律保护。另外，随着经济社会形势发展和就业市场的实际变化，政府及时推动政策调整和政策创新。例如，过去零短工一直是被列为政策消解对象的“非正式从业者”，而1993年《零短工劳动法》颁行，使该就业方式得到承认，为通过职业介绍的失业者提供了更多的择业机会[3]。
与此同时，相关部门积极制定配套政策和行政法规。1990年，劳动省（今厚生劳动省こぅせぃろぅどぅしょぅ、Ministry of Health，Labor and Welfare）颁布了题为“企业主应努力采取的措施”的文告，力图改变女大学生就业难的问题，致力于促进大学生就业公平[4]。为有效遏制日益恶化的就业形势，劳动省还于1994年启动一项“全面就业支持计划（Total Employment- Support Program，TESP）”，期望能创造大约100万个工作岗位。该计划旨在协助企业努力维持就业，鼓励失业工人重新就业并创造新的工作岗位[5]。为了应对大学生就业问题的挑战，文部科学省（もんぶかがくしょさ、Ministry of Education,culture,Sports,Science and Technology=MEXT）积极地制定了一些相关政策，进一步深化高等教育改革。如2000年提出的《大学学生生活的充实方针和政策》，报告中提出了改善学校学生生活的种种方针和政策，并要求各大学应不断改善教育内容和方法，积极培养学生的职业观和勤劳观，对学生实施一对一的就业指导，建立和完善学校内的就业指导体制[6]。并且强调要进一步深化高等教育改革，完善大学内部的就业指导体制，充实职业能力教育，着力培养主动地应对社会变化的能力、独自探求未来的能力，及灵活和综合判断的能力。
二、日本大学生就业促进政策执行机构的多元化和网络化
日本大学生就业过程中实行的是自由就业制度，国家负责宏观就业政策的制定，实行市场就业模式，大学生毕业后进入就业市场，政府和大学都不直接负责安排大学毕业生的就业工作。但是，在实际操作过程中，政府、高校和社会都非常重视大学毕业生的就业指导、就业促进和就业援助工作，从而为大学生就业促进政策的有效执行提供了有力的组织保障。
首先，文部科学省不仅负责制定有关毕业生就业工作的方针政策和规范毕业生就业活动的有关规定，而且还负责政策的落实和执行。文部科学省高等教育局内设有学生课，是毕业生就业管理的具体职能部门，其主要职能中就包括：做好和毕业生就业相关的调查和统计分析（如生源统计，就业希望率，考研希望率，供需比，签约率，就业率等）；促进各大学毕业生就业指导体制的充实和强化，负责国立大学就业指导专门员的配置；指导各大学实施旨在培养学生职业观和自主选择进路能力的职业生涯教育；培训高等学校中就业指导担当者；协调同厚生劳动省及需求方各经济团体的关系；负责代表供方利益的就职问题检讨委员会（由大学关系团体就职问题协议会和就职问题恳谈会两个组织组成）的日常事务性工作（事务局设在学生课），负责同代表需求方利益的日本经济团体联合会（事务局设在国民生活本部）的联络和协调工作。
其次，厚生劳动省在全国各主要城市都设有学生职业中心，作为政府介绍和安排高校毕业生就业的办事机构。劳动省中职业安定局业务指导课是具体的职能管理部门，其具体职能包括：调查统计关于高校毕业生就业状况，从宏观上把握就业动向；根据需要设置、充实、完善毕业生的就业介绍、就业指导、就业服务机构（场所、人员、设备、经费）；向毕业生无偿提供最新的以毕业生为对象的用人信息；在全国各地组织召开不同形式、不同规模的毕业生就业供需见面会；为未落实单位的毕业生开拓就业市场，帮助尽快落实工作单位，提高毕业生的一次就业率；和经济团体配合，推进internship项目（即增加学生就职体验的短期实习活动）① 的实施；对毕业生就业指导事业提供全面的技术支持；和各大学配合，实施大学生职业意识事业的项目。在日本厚生劳动省系统内，对应届大学毕业生就业援助的主要承担者是学生职业综合支援中心。中心负责收集全国大学毕业生的求职信息和各地开办的就业见面会的招聘信息，用信息网络与各地区经济共同体设置的学生职业中心及其他的县级机构设置的学生职业咨询室连接起来，向毕业生无偿提供最新的以毕业生为对象的用人信息[7]。
第三，日本大学内部的就业指导部门是直接负责大学生就业工作的部门。据有关调查显示，日本大学中将就业部门单独作为一个独立部门设立的大学占全部大学的80％。同时，大学一般都设有专职的就业指导人员指导大学生的就业工作。日本大学还从大学的课程内容和指导方法上对大学教育进行全面改革，注重对大学生的职业观及与职业有关的知识、技能的培养，使学生在对自己的个性充分了解的基础上，养成积极主动地选择和决定自己未来发展的态度和能力。为了推动高等教育的改革，提高大学的水平和国际竞争力，大学获得了更多的办学自主权。为突出办学特色，国立大学也实行法人化独立经营。
三、日本大学生就业促进政策目标群体的组织化
日本大学生就业促进政策所涉及的目标群体主要包括高等学校、企业等用人单位，以及大学毕业本人等等政策对象和利益攸关者（policy stakeholders）。日本大学生就业促进政策的有效执行与这些目标群体的贯彻落实和积极参与是密不可分的。
首先，高等学校重视就业指导、就业咨询和就业援助。日本的私立大学几乎都专门设置了就业部或课（处），他们把提供学生就业指导作为对学生培养负责任的标志，并且将其视为大学教育过程的重要环节。目前，日本的大学，尤其是私立大学学生的就业指导已经成为一种工作制度，具有制度化、规范化和信息网络化的特点。学生就业指导中一项重要的工作就是建立用人单位的信息资讯系统，为学生提供就业咨询和就业信息服务。在与许多企业、公司和政府部门建立信息联系的同时，也能及时了解社会对人才培养的要求和毕业生工作后的情况，从而促进学校教学改革和教学质量的提高[8]。近年来，日本的国立大学也日益重视学生的就业指导和就业援助，重视学生职业意识的形成和职场见习活动的导入，并设立就业援助室及学生综合援助中心等相关机构落实大学生就业援助政策[9]。
其次，企业在大学生就业促进政策的执行过程中也发挥了自己的作用。日本企业对大学生录用分三种形式：（1）春季录用：这是最常用最普遍的录用方式，一般录用应届大学毕业生。（2）秋季录用：与前者比不普遍，录用的毕业生毕业时间不一样，如公务员、海外留学人员、春季录用时双方定下之后又违约的毕业生。（3）通年录用：企业急需人才包括“转职者”。企业根据自己的用人需求，加强与高等学校的信息沟通。为了规范企业雇用行为并最大限度减少企业录用对高校正常教学秩序的影响，企业于2002年制定了《关于新毕业学生录用、选考的企业伦理宪章》。该宪章主要包括以下几项内容：对于录用、选考活动的过早开始要严格自律，尤其是对于尚未达到毕业学年的学生进行实质性的选考活动更要慎之又慎；录用活动必须尊重大学的学习日程，努力确保正常的学校教育和学习环境；取消妨碍学生自由就业的各种约束，杜绝违反《男女雇用机会均等法》精神的录用活动等。同时，很多企业还积极支持和参与大学生就业体验政策的实施和落实。
第三，大学生的积极参与。与以往相比，日本大学生在校期间更加重视与职业相关的专业知识的学习，重视就业指导课程，参与就职专题讲座，努力提高自己的课题探究能力和职业胜任能力。同时，日本大学生积极参加就业体验活动（internship），深入社会进行亲身的职业体验，提升自己的职业意识，养成职业观，认识、发现适合自己的职业。此外，日本大学生在职场上各种求职就业活动中也表现得更加积极主动。
四、日本大学生就业促进政策环境的优化
所谓政策环境，就是指影响公共政策形成、存在和发展的一切因素的总和。从生态学的意义来说，任何公共政策系统的形成和运行都离不开一定的环境。公共政策系统与其环境之间进行着物质的、信息的、能量的交换与互动[10]169。在公共政策环境的诸多因素中，以自然资源与人口环境、社会经济状况、体制或制度条件、政治文化背景和国际社会环境等几个因素最为重要[11]23－29。本文无意分析政策环境的所有要素，只是基于史密斯模型分析直接影响日本大学生就业政策执行的就业政策环境，并且认为，良好的政策环境不仅促成正确的政策制定，也有利于公共政策的有效执行。
1.就业体制的转型
20个世纪90年代之前，日本的大学生就业之所以比较顺利，主要应该归功于其所实行的两项制度：“新卒採用制度”（しんそっさぃょぅせぃど）和“终身雇用制度”（しゅぅしんこょぅせぃど，lifelong employment system，長期安定雇用）。“终身雇用制”是人们所熟知的一项日本特色的雇用制度，甚至成为日本式雇用制度的代名词。而所谓“新卒採用制度”，即“应届生采用制度”，是一种以大企业为中心，以长期培养员工为目的，于每年4月对应届大学生进行统一录用的一种制度。这项制度一方面意味着被录用者的生活有了保障；另一方面，对企业来说也有利于长期展开对员工职业能力等方面的培训，培养企业自己的人才[12]。这是日本经济高速增长时期普遍采用的一种制度。
美国当代著名社会学家罗伯特·N·贝拉（Robert N.Bellah,1927—）指出，历史上日本文化体系中的最高价值就是“忠诚”[13]19。这种价值观念表现在当代日本人的就业观念和就业行为中就是企业的终身雇用和员工对企业的“忠诚”。终身雇用体系确立的几十年来，日本人也已经习惯了从一而终、企业大包大揽的就业方式、工作方式和生活方式，并且形成了日本人注重集团主义和“忠诚”的价值取向。
但是，正如矢野真和所认为的，日本式的雇用制度掩盖了教育与劳动市场的关系或者说教育与职业的关系。在新的就业形势下，这种雇佣制度的转变是日本社会发展的必然趋势[14]。1990年代后，伴随着日本经济泡沫的破灭，日本经济进入“失落的十年”。日本传统的“终身雇用制”和“年功序列制”（ねんこぅじょめつせぃ，seniority system）的雇用体制也出现了重大转型。企业由大批统一一次雇用形式转向少数精选、灵活雇用形式转变，雇用过程也越来越务实[15]。这无疑会对日本大学生的就业观念和就业行为产生直接的影响。
2.就业观念的转变
雇佣制度和就业政策的转型，一方面造成社会上出现了大量的失业人员，另一方面使得非正式员工的数量急剧增加。与此同时，雇用体制的变化给日本人的生活、社会的贫富差距以及人们的价值观念带来很大的影响[16]。日本人曾经引以为豪的“一亿国民皆中流”的平等神话也随之破灭[17]3－4。
雇佣制度和就业方式的转变，促成了人们就业观念的转变。其一，日本大学生开始积极面对现实，调整就业期望值，降低就业要求，到社区或者经济较不发达的地区就业，甚至到国外谋求就业岗位。其二，日本社会和企业对于中途雇佣和中途“转职者”采取越来越宽容的态度。其三，面对严峻的经济形势以及企业用人观念的变化，日本大学生主动增强自己的冒险意识和创业精神。其四，非正式员工如“自由打工族”（job- hopping part- time workers）也被广泛接受。如前文所述，1993年《零短工劳动法》的颁行，使得该就业方式从法律上得到了承认。
3.就业岗位的创造和就业信息的提供
作为大学生就业政策的制定者和执行者，文部科学省协调同厚生劳动省及需求方各经济团体的关系，以期为大学毕业生顺利就业创造良好的宏观环境。1999年，日本政府启动《第九个基本就业计划》，其4个核心目标之一就是创造工作和提供稳定就业，以应对经济与产业结构的变化（通过制度改革支持新企业创立，促进新兴与成长型产业的发展）。该计划高度重视工作岗位的创造与就业稳定。就业政策重点已经从传统的提供就业维持转向解决劳动力市场的匹配错位以及创造新的工作岗位。新措施的目标和政策意图就是要通过促进新企业的创立而创造新的工作岗位[18]。2002年，日本政府还编制了一项1844亿日元的预算，根据新办企业的技术含量和雇用员工人数，向企业提供一定数量的“新办企业扶助金”。同时，政府相关部门、高等学校、企业和社会还透过不同途径，运用多种方式，向求职大学生提供就业信息服务，以降低因就业市场中的信息不对称（Asymmetric Information）对大学生就业造成的不利影响，并且通过就业信息网络及时反馈大学生就业促进政策执行的相关信息。
五、结论与启示
综上所述，日本在大学生就业促进政策的执行过程中，基于法律化和体系化的就业政策制定，依靠多元化和网络化的政策执行机关的大力实施和目标群体的积极配合，以及就业政策环境的不断优化，形成了自己的政策执行特色，也取得了预期的政策效果。虽然政策执行过程中存在着种种问题和偏差，如企业在录用毕业生时有指定学校的制度，即只给特定大学的学生考试、面试的机会[17]136－137，因而严重违背了雇用机会均等原则和雇用机会均等政策的执行。但是从总体上说，日本大学生就业促进政策的执行基本上实现了政策目标。通过一系列就业促进政策的有效执行，日本大学生就业率有明显上升的趋势，根据文部科学省的统计，截止到2005年3月，大学生就业率比前一年增加了1.8％，达到95.3％，是10年来的最高纪录。日本内阁府2007年5月“经济月报”报道，随着日本经济逐渐恢复景气，“就业形势虽仍严峻，但已有很大的改善”，因此至少几年内大学毕业生的就业将呈现良好走势[9]。纵观日本大学生就业促进政策执行过程中形成的特色与经验，至少在以下几个方面对我国当前大学生就业促进政策的执行，具有借鉴和启示意义。
1.构建“就业优先”或“以就业为核心”的公共政策体系。早在1995年，联合国就在《社会发展问题世界首脑会议》宣言中指出：要把扩大就业置于国家持续发展战略和经济社会政策的中心，包括促进积极就业的政策。世界各国政府在其政策目标中，都把增加就业和治理失业摆在优先的位置[19]1。日本在优先发展教育的战略背景下，通过教育立法，以及一系列就业促进法律和政策的制定，有效促进了大学生就业。反观我国，目前在就业体制和就业结构上还存在一些问题，使就业矛盾愈发突出，其中“增长优先”的政策目标模式，遮蔽了社会就业问题的紧迫性。本文认为，公共政策制定的政策目标取向应从“增长优先”转变为“就业优先”。各级政府要把创造更多的就业机会和增加就业人口规模作为基本经济社会政策，稳定就业岗位，并在完善生活保障的同时强化就业保障。同时，还应在已经实施的《就业促进法》的基础上，推动相关就业促进政策的法律化，并注意各项公共政策的相互配套性和体系化，如户籍政策、社会保障政策等。此外，还应进一步增强大学生就业促进政策的可执行性。
2.建立政府劳动就业部门、高等学校和企业相互支持和密切配合的大学生就业促进政策执行机关和就业支持服务体系，充分调动社会各方面的力量为大学生就业服务。由上述所论可知，这是日本大学生就业促进政策有效执行的一条重要经验。大学生就业是一项系统工程，需要全社会的支持。大学生就业促进政策的有效执行更需要有关机构对政策意图、政策目标能够准确理解，并且严格执行，明确各自在大学生就业促进政策执行过程中的职能和责任。同时，各政策执行部门须进一步提高认识，更新观念，加强政策宣传，强化政策协调，提高政策执行水平，构建全方位、多元化、结构合理、功能齐全的毕业生就业指导、就业支援和就业服务体系。
3.推动大学生就业促进政策目标群体的积极参与。公共政策研究认为，公共政策目标群体对一项政策的接受程度和认同程度对于该项政策能否有效执行会产生决定性的影响。本文认为，影响我国大学生就业促进政策有效执行的关键在于该政策目标群体对政策的理解和认同，所以，破解当前我国大学生就业难题，不仅要制定并实施大学生就业促进政策，而且是要制定并实施目标群体能够接受和认同的政策。同时，这些政策的有效执行和实施需要目标群体的积极参与。如，在大学内部，要通过教育教学改革，提高人才培养质量，增强大学生的职业胜任能力。还要建立独立的、专门的大学生就业指导部门，完善就业指导管理信息系统，并不断提高大学就业指导人员的素质，切实为大学生就业做好服务工作。在企业、事业单位以及社会其他用人单位要构建大学生就业服务网络平台和大学生就业支持系统，广泛提供就业信息，规范录用程序，消除就业歧视和不公平竞争现象。大学生本人则要不断提高自身素质和能力，积极主动应对就业市场的各种挑战，及时调整就业期望值，务实求职。
4.优化大学生就业政策环境。一是在国家层面上，要改革就业体制，建立国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业的市场就业新机制，并真正实现从政策安置到政策激励的转变，促进大学生择业的自主性和能动性，促成大学生灵活就业，鼓励大学生先就业、后择业。同时，在就业政策中还应体现公平公正的政策价值取向。就业政策和就业公平是目前大学毕业生最为关心的两大话题。其中，毕业生对国家就业政策的需求主要集中在法律保护政策、鼓励创业政策、户籍改革政策以及人才引进政策等相关方面。有学者甚至认为，“解决大学生就业难的治本之策，应当是努力创造并维护整个就业市场的公平竞争环境，其他措施只能算是解决这一问题的治标之策。”[20]二是在社会层面上，要改变舆论导向，优化社会心理环境，改变长期以来形成的“出了学校门，就是国家人”的思维定势，鼓励毕业生到基层就业。三是在高等学校内部，要在教育教学改革过程中着力实施创新创业教育，引导大学生自主创业。四是在个人层面上，要改变就业观念，克服等国家优惠政策支持、靠学校帮扶援助、要家长供养接济的“等、靠、要”思想。“市场就业模式的基本特征是社会竞争，大学生要靠个人的高素质脱颖而出，获得理想的岗位。”[21]新时期大学生就业不仅要有务实观念，更需要有竞争观念、冒险意识和创新精神。
注释：
① 为扩大接受企业的范围、促进接受企业与大学和学生的结合，日本厚生劳动省委托日本经济联合会于2001年12月实施了“就业体验制度接受企业开拓事业”。在此基础上，大力加强与文部科学省、经济产业省的合作，促进了就业体验（internship）政策的有效执行。
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