“八五”财政形势分析及“九五”财政政策的若干建议，本文主要内容关键词为：财政政策论文,八五论文,形势分析论文,财政论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国财政为改革开放和经济发展作出了重大贡献，财政体制的改革也取得了很大进展。但是，在经济体制转轨的过程中，财政问题日益突出，已成为制约“九五”及今后经济健康发展的主要因素之一。当前我国的财政状况，既不能支撑经济的发展，也难以支持政府职能的实现。财政危机之所以没有公开化，一是靠了银行对政府经济职能的支撑，二是靠了国家预算之外的各种收费对政府行政职能的支撑，三是通过国债的大量发行将近期的财政收支矛盾不断向后推移。在“九五”计划的重大思路中，必须将财政体制改革放在足够重要的地位，进一步理顺财政与经济的关系，为二十一世纪中国经济的发展创造一个相对宽松的环境。
一、对当前财政形势的基本判断
1.财政收入增长滞后于经济增长，“八五”计划执行中情况尤为严重。1980-1995年，GDP增长了10.86倍，年均增长17.9%；而财政收入只增长了4.46倍，年均增长11.98%。财政收入对GDP的弹性系数为0.67；财政收入占GDP的比重，由1980年的23.3%下降到1995年的10.7%。 财政收入滞后于经济增长的问题在“八五”计划的执行中更为突出。“六五”和“七五”期间，财政收入占GDP的比重下降后还能稳定一段时间，“八五”期间这一比重则是连年下降。“六五”期间，财政收入对 GDP的弹性系数为0.82，其中1981年和1982年财政收入占GDP 的比重分别下降2和1.2个百分点，1983-1985 年财政收入占 GDP 的比重基本稳定在1982年的水平上，并略有提高。“七五”期间，财政收入对GDP 的弹性系数为0.67，其中，1986年财政收入占GDP的比重较上年提高1.1个百分点，1987年和1988年这一比重分别下降2.4和2.8个百分点，1989-1990年基本稳定在1988年的水平上。1981-1990年，财政收入对GDP 的弹性系数有6年是等于或略大于1的，只有4 年出现财政收入增长落后于经济增长的情况。“八五”期间这种情况更为严重一些，财政收入对GDP 的弹性系数为0.58，财政收入占GDP的比重每年都有所下降， 特别是新体制运行下的1994年和1995年，这一比重仍以每年降1 个百分点的速度下滑。
2.财政连年赤字，赤字增长速度超常。1980-1995年，按财政收入与支出均不包含债务的新口径计算的财政赤字从68.9亿元上升到 666.8亿元，增长了8.68倍，年均增长16.34%， 远远快于财政收入的增长速度。1980年，财政赤字为财政支出的6.2%，在1995年财政预算中， 这一比重上升到了10.5%。更为严重的是，财政赤字增长速度越来越快，且日益难以控制。“六五”期间，国家预算是基本平衡的，财政赤字控制在较低的水平上，其中，1981年和1985年还略有结余。1981-1985年，财政赤字累计为60.01亿元，不到同期财政支出累计额的1%。“七五”期间，财政连年有赤字，赤字经常化，但赤字的上升比较平稳。其中，1987年赤字相对少一些，为同年财政支出的2.78%，1989年财政赤字相对多一些，为同年财政收入的6%。1986-1990年，财政赤字累计为585.08亿元，为同期财政收入的4.76%。“八五”期间， 财政赤字迅速上升，且居高不下。1991-1995年，财政赤字累计为2030.64亿元， 为“六五”的33.84倍，“七五”的3.47倍。 特别是体制进行全面改革后的1994年，中央财政赤字突破了600亿元，比上年增长1倍以上；1995年采取了从严的财政政策后，财政赤字仍然居于较高水平。
3.在财政平衡越来越困难的情况下，债务还本付息的负担越来越重。由于财政赤字经常化，债务本息一般要靠发新债偿还。这样，债务的不断积累就形成了周期性的偿债高峰， 而且新的周期起点高， 增幅猛。1980-1995年，财政国内外借款还本付息额增长了29.1倍，年均增长25.48%。1980年，债务还本付息为同期含债务财政支出的2.57%；1995年，这一比重上升到了13.53%。“八五”是上一个周期的高峰，也是下一个周期的开始。国内债务从1986年开始偿还，1992年达到第一个还本付息高峰。1986-1992年，内外债务还本付息从50.16亿元上升到438.57亿元，增长7.74倍，年均增长43.5%。1993年是另一个偿债周期的开始，但是起点远远高于第一个周期，还本付息额为1986年的6.7倍。 而且，从1994年和1995年两年情况来看，这一周期增幅更猛。1994年债务还本付息额比1993年增长48.5%，1995年债务还本付息额比1994年又增长72.25%。
4.财政已经难以支撑经济的发展，甚至难以支撑政府职能的实现。（1）财政职能收缩很快，财政支出的增长大大慢于GDP的增长。1980-1995年，不含债务支出的财政支出年均增长12.3%，财政支出对GDP 的弹性系数为了0.69，财政支出占同期GDP的比重从24.86%下降到了12%。大多数发展中国家这一比重在30%以上，是我国的2倍多。 财政支出的增长过多地滞后于经济的增长，表明财政不仅主动收缩了一部分职能，而且在很大程度上还被动地收缩了一些职能。前者是适应改革，放权让利的主动选择，后者则是由于财力不足，不得已而为之。目前的国家财政已经不能充分保证重点投入和政府部门经费的必要增长，不仅中央财政难以发挥应有的宏观调控作用，而且有的地区连工资都不能按时发放，影响了政府职能的正常履行。（2）尽管财政职能有了很大的收缩，但“八五”期间财政对债务的依存度提高很快，国债能否顺利发行对政府职能实现的决定作用越来越大。债务依存度是表示当年债务收入与当年财政支出比例关系的指标，即当年财政支出中多大份额是依靠债务收入来满足的。这里的财政支出包含了债务支出，其中，有些年份财政赤字是通过向银行透支来弥补的，为了进行连续性的分析，我们都将其视为债务收入。1990—1995年，国内外债务收入总额从483.42亿元上升到1537.42亿元，增长3.18倍，年均增长26%。整个“八五”期间， 债务收入占GDP的比重都在国际公认的警戒线左右波动。 全国财政支出对债务的依存度从1990年的14%上升到1995年的21.3%。中央财政情况更为严重，1990年对债务的依存度为35%，1995年上升到53%。国际上一般认为，财政支出对债务的依存度在20%以内是正常的，我国的债务依存度已经突破了这一标准。（3）国家预算之外的各种收费和基金越来越多。“八五”期间，各级政府和有关部门批准的各种基金和行政性收入增长很快，一些地方和部门的乱收费现象也很严重。据统计，仅经过批准的各种基金和收费，1994年总额就在2000亿元以上，相当于当年GDP的5%左右，占当年财政收入的40%以上。如何评价这些收费？一方面，这些收费对财政收入的增长产生一定影响，同时增加了企业的负担；另一方面，这些收费也弥补了财政收入的不足，满足了很大一部分政府职能的需要。而且，从本质上说，这些收费是财政无力支撑各级政府职能的一种不得已的选择。（4）政府职能的实现在很大程度上依靠银行部门。仅从基建领域来看，信用资金财政化的现象是相当严重的。财政资金为政府所有，多少用于基建，投向什么领域，都是政府说了算，而且也是政府进行结构调整的重要手段。银行资金则不同，它是社会资金在银行部门的“集中”，其运用的好坏直接影响银行的资信，对它的运用应由银行自主决策。我国政府实际上已经在把银行当财政使用，国家不仅每年规定了银行资金用于国有单位基本建设投资的规模，而且还为资金的使用指定了具体的项目。之所以发生这种情况，主要是财政功能过度萎缩，满足不了国家建设职能的需要。1990—1994年，国有单位基建投资额从1703.8亿元增长到6287.2亿元，年均增长38.6%；但是，来自国家预算内的投资资金仅仅从363.6亿元增长到414.5亿元，平均每年增长3.33%，基本上没有增长，如果考虑物价因素，实际是在缩小。政府越来越多地通过银行来满足其职能的需要。1990—1994年，国内贷款用于国有单位的基建投资资金从378.6亿元上升到了1505.5亿元， 年均增长41.2%。1990年，国有单位基建投资额中来自财政的资金和来自银行的资金相差无几，1994年来自银行的资金则差不多为来自财政的资金的4倍。
二、“九五”财政面临的主要问题
1.“八五”转移过来的大量债务在“九五”期间将自行扩张。如果“九五”期间财政能够自求平衡，不需发新债来弥补赤字，只通过发新债来将原有债务负担向后转移，债务负担在“九五”期间的自我积累也是惊人的。“八五”期末，我国内债余额为3000多亿元，基本上要在“九五”期间偿还，偿还的方式只能是借新还旧。按照“八五”的内债结构与发行条件，并假定到期债务按三年期向后转移，向下世纪转移的余额将比“八五”末的余额增长71.5%。这种增长完全是通过债务的自我积累形成的。
2.财政收入慢于经济增长的不良机制由“放权让利型”转换成“体制型”，如果不采取得力措施，财政收入占GDP的比重将下降到8%以下。财政收入慢于经济的增长，其原因错综复杂。一般来说有以下几方面：一是政府主动放权让利，如扩大企业财权、增加企业留利、提高企业职工工资以及“税前还贷”等等；二是财政收入结构与经济结构不相适应，如财政收入与所有制、产业结构等的不一致；三是征管不力导致的收入流失，既有征管不严的问题，也有经济活动日益复杂，税收管理手段跟不上的问题；四是税制设计不合理，大部分税种不具有累进性，有些税种还具有累退性；五是企业经济效益下降。在全面财税体制改革之前，放权让利是财政收入慢于经济增长的主要原因。1994年，财政税收体制进行了全面的改革，对“放权让利”机制进行了全面的反思，将国家与企业的关系基本上确定在了规范的税收关系之上，并从严控制新的财政税收优惠政策的出台。但是，改革之后，财政收入占GDP 的比重下降速度根本没有减缓，这也使我们认识到，财政收入赶不上经济增长的主要矛盾已经转移了。我们认为，放权让利已经不是当前影响财政收入增长的主要原因了，“九五”期间，只要政府下决心，也不会成为“九五”财政的主要矛盾。其它几方面的原因则比较复杂，一是政府在其中相对被动一些，如征管工作中往往是上有政策，下有对策；二是政策调整影响面大，要较大地触动已经固定的利益格局。因此，它们仍将促使“九五”财政占GDP的比重继续下滑。在这些因素的影响下，1994年和 1995年财政收入占GDP的比重仍在下降，1993—1995年财政收入对GDP的弹性系数为0.6，这种趋势如果不阻止住，在“九五”期末GDP的比重将下降到7.8%。
3.财政收支矛盾进一步突出，通过压支出来平衡财政的作法难以为继。“九五”时期，财政支出压力很大。如果财政收入以“八五”后三年的速度下降（弹性系数为0.6），财政支出职能不进一步压缩， 仍然维持在“八五”的水平，也就是说，财政支出占GDP的比重保持在 1995年12%的水平上，2000年财政当年赤字占财政支出的比重将达35%，当年债务发行量占当年GDP的比重将超过8%，远远超过3 %的国际公认警戒线。
4.经济体制改革中出现的一些问题，财政已经不能回避。经济发展中出现的有关问题，财政不是挺一挺就可以过去的。（1）国有企业改革中的债务问题。我国国有企业现在的负债率在80%左右，债务包袱已经是困绕企业改革的一个重大问题。目前财政采取的措施之一是将原来的“拨改贷”资金转作企业资本金，这只在一定程度上解决了部分问题，国有企业资产负债率过高的问题远远没有解决。现在一种具有代表性的观点是将国有企业债务资本化，即将企业的一部分负债转为银行的投资，一部分转为资本金，使企业和银行之间的债权债务关系转为财政投资、银行控股，以及财政与银行之间的债权债务关系。如果要财政来为国有企业承担一部分债务，在财政非常困难的情况下，财政能有多大的承受能力？如果财政不为国有企业承担债务，国有企业债务又该怎么解决？“九五”财政不能回避这个问题，必须提出一定的对策。（2）社会保障问题。向市场经济过渡是否顺利，与社会保障问题的解决关系相当密切。现在中国的企业承担了大量的社会负担，由于企业的发展阶段不同，企业之间社会负担大不一样，一些企业已无法正常运转了。解决社会保障问题需要财政筹集大量的资金，财政不能以困难为由绕开这个问题。如何筹集这一笔资金，财政也必须主动想办法。（3）经济发展的外贸依存度不断提高。一方面，它表明我国的经济实力在加强，另一方面，它给财政特别是中央财政带来大量的出口退税要求。在对外开放与财政对出口退税的承受能力之间必须找出一个合理的平衡点。（4）地区间发展不平衡的加剧。目前，我国东、中、西部差距有进一步扩大的趋势，“九五”期间能否阻止这种趋势的继续扩大，财政有一定的压力。而且，我国还有大量的贫困人口，主要分布在中、西部地区，反贫困也是财政面临的重大挑战。（5）收入分配差距越来越大。 随着改革和经济的发展，国民收入分配格局的变化很大，社会各阶层的收入差距越来越大。收入差距太大，不利于社会的稳定，但没有一定的差距，又会影响效率的提高。在效率与公平之间必须进行平衡，这个任务是政府财政的一项重大职能。财政实现这一职能就要靠税收、社会救济等，这样一来又会在收支两方面影响财政。（6）经济结构的变化及社会收入分配格局的改变对财政的影响。一是所有制结构的改变。国有经济的发展赶不上其它经济成份的发展，其它经济成份的发展基本上是以市场为导向的，如果发展不当，将形成不合理的产业结构，财政必须有相应的政策来引导非国有经济的发展，使之符合我国的产业政策。二是收入分配格局改变后，社会资金分布状况越来越不明确，以传统的财政观念看，很多资金已经处于失控的状态。仅仅从国有单位投资资金来源看，1994年国有单位投资额中，国家能控制的财政预算内、国内贷款占30%，控制差一点的利用外资占10%多一点，而控制状态极差、说不清楚的“自筹投资”和“其它投资”已近60%。“九五”经济格局将进一步复杂化，国家控制之外的投资资金将进一步增加，财政必须想办法来引导这些资金的流向，否则，对通货膨胀的影响将是十分惊人的。
三、“九五”财政政策的基本取向
1.辩证地看待财政收入与财政支出之间的关系，合理确定财政收入与支出的增长目标。（1）从稳定财政职能出发，确定财政支出水平。根据经济、社会发展及改革进程对政府财政的基本要求来确定财政职能的大小，而不是被动地考虑能收多少钱就办多少事。“量入为出”的原则固然要坚持，但是要辩证地坚持。即要根据经济改革与发展所要求的基本财力保证来确定取得收入的规模，然后才能“量入为出”。“九五”要将财政支出维持在一定的水平上，保证政府财政职能不进一步萎缩。（2）从逐步实现财政平衡的要求出发，确定财政收入水平。财政职能确定下来后，平衡财政的关键就在于提高财政收入占GDP的比重了。 前面分析过，“九五”期间影响财政收入占GDP 比重的主要原因已经不再是“放权让利”了，而是体制上的原因，因此进一步完善财政体制是有希望提高财政收入占GDP比重的。提高财政收入占GDP的比重也要考虑经济的承受能力，“九五”时期提高财政收入占GDP 的比重目标原则上应当定在2000年基本实现财政平衡上。 财政收入与GDP的弹性系数要逐步提高到1以上。
2.完善税收制度改革，加强税收征管，取消大部分政策性减免，适时提高税率和开征新的税种，提高财政收入占GDP的比重。（1）对省级政府减免税和少数行业的以税还贷等过渡措施，按照规定到1995年年底终止，并考虑提高企业经济效益，减少亏损，加强个人所得税等征收管理，减少擅自减免税。（2）清理进口环节税收优惠政策， 扩大关税税基，降低关税税率。目前，三资企业、特区企业享受着许多税收优惠政策，使得企业之间、地区之间税收负担不公平，也带来了收入分配上的差距和地区间发展的不平衡，它既不利于国有经济的发展，也制约了财政收入的增长。“九五”期间，要逐步清理调整税收优惠政策，平衡不同所有制企业和不同地区的税负，促进公平竞争。对各类外资企业实施国民待遇原则，在进口税收方面实行与内资企业一致的税收制度。对经济特区的税收优惠政策，到期一律恢复征税。统一内外资企业所得税法。扩大关税税基，降低名义税率。我国关税应税额占进口额的比重目前只有15%左右，关税名义税率高，实际税负低。“九五”期间要在降低关税税率的同时，将应税额提高到适度的水平。采取上述措施是我国财政政策走向统一、规范的重要一步，虽然它涉及到利益格局的调整，但这种调整将走向公平，走向合理，因此不仅有利于财政收入的提高，而且有利于我国经济的发展。（3）改革个人所得税制度， 强化税收征管，充分发挥个人所得税的收入调节作用，与此同时，也发挥其集中财政收入的作用。我国的个人所得税自开征以来一直在低水平上运行，1994年增长较快，也只占GDP的0.17%，占工商税收的比重为1.6%。国外个人所得税水平比我国高得多。据国际货币基金组织的“国际财政统计”，1986—1992年个人所得税占税收总收入的比重，亚洲国家平均为12.7%，非洲国家平均为1 1.4%，中东国家平均为8.1%。欧美的水平就更高了。1989—1992年，个人所得税占GDP的比重，发达国家都很高， 如澳大利亚在11%以上，英国近10%。一些发展中国家也远远高于我国的水平，如泰国近2%，印度和印尼都是近1%。我国向市场经济过渡以来，个人收入增长很快，目前其增长既高于劳动生产率的提高，也大大高于GDP 的增长速度。如果说计划经济条件下，企业职工是低工资，国家对职工不断欠帐的话，那么市场经济条件下，国家、企业、个人三者进行分配时，国家早已经不再对职工欠帐了。在个人收入大幅度增长的情况下，国家有可能从个人手中拿回一部分收入，也有必要用个人所得税来调整收入分配的不公平。要达到上述目标，“九五”期间我们要修订完善个人所得税法，逐步建立起覆盖个人全部收入的自行申报的综合所得税制度、个人申报与代扣代缴相结合的征管制度，并对居民储蓄实行存款实名制。开征利息所得税，由银行代征。完善和开征财产税、遗产和赠予税。我国的人口多，经济发展不平衡，推行综合个人所得税制难度较大，在改革个人所得税制的过程中，财政、税务、银行部门要加强合作。税务部门要建立起个人所得信息收集和交叉稽核系统，银行部门要建立起个人收支结算体系，并加强对现金的管理。（4） 完善流转税制度，扩大增值税征收范围，并适时调整税率，增加财政收入。第一，适时提高流转税率。1994年税制改革后，流转税实际税负是下降的。据国家税务局对1.2 万户内资企业的调查，新税制实施后，流转税实际税负为5.59%，比老税制下的实际税负下降1.15个百分点。零售环节的税负也是下降的。建议在“九五”期间适当提高增值税率，适当调整消费税的税目与税率。根据资源使用情况和环境保护的要求，逐步扩大资源税征收范围并调整税率。第二，扩大增值税的增收范围。在适当的时机，先将与物质生产直接相关的交通运输业、邮电通信业纳入增值税范围，然后再考虑将建筑业、娱乐业、服务业纳入增值税征收范围。第三，规范各种土地税费，加强对土地收入的管理。对土地市场统一征收土地出让金、耕地占用税、土地使用税、土地增值税，将现行的土地使用税、场地使用费和其它一些地方性土地收费合并成新的土地使用税，并调整税率。（5）通过征管体制的科学化，减少财政收入的流失。 目前的税收征收管理体制十分落后，在经济结构和收入分配格局日益复杂的情况下，显得极不适应。税法制定下来后，收税不是按法律的规定将该收的都尽量收上来，而是按财政税收部门制定的“计划”来征收。征税有“任务”，完成所谓的任务后，还有奖励，否则税收工作者就没有积极性。这从本质上来说，是一种原始、落后的“包税”制度。它一方面导致税务人员与纳税人之间进行谈判，在完成任务的情况下，将该征的税在个人之间进行私分，坑了国家，肥了自己；另一方面，又使一些地方征了过头税。椐有关部门估算，因征管不力导致的税收流失目前已在1000亿元以上，占国内生产总值的比重近2%。“九五” 期间如能通过改进征管，使流失的比重降低， 相应也就增加了财政收入。
3.保证支出总水平不再提高，必须严格控制支出总规模，并着重调整支出结构。（1）严格控制财政支出规模。在“九五”计划中，致力于经费的节约和合理化，特别是压缩一般财政支出（国债费用以外的支出）的增加额，以严格控制总体支出的规模。财政支出计划制定后，原则上要停止追加新的支出。全国上下、中央地方要统一思想，有过紧日子的打算。要认识到国家的综合财力是有限的，政府集中的财力也是有限的，要把好钢用在刀刃上。各地区应该本着从紧的原则安排各项支出，能不花的钱坚决不花，能缓办的事坚决缓办。对于工资改革，各地一定要严格执行国务院文件，不能超标准，不能搞搭车工资，工资调整后该冲销的补贴、津贴一定要冲销。加强各级人代会对同级财政支出的监督审查。（2）推进行政改革，减少对支出的压力。第一， 继续进行精减机构的改革，已经撤销的一些部门不得变相复活，并制定新的行政改革计划，采取整顿和合理化的措施，合并和取消一些在市场经济条件下既不利于国家宏观调控，也不利于企业自主经营的管理部门。第二，不再新设部委和增加各部委的职能司局以及特殊法人。第三，关于国家公务员的定员，应制定合理的计划，稳步实施定员裁减。同时，对行政真正需要的新人员，尽量采用调换的方法，从严控制增员，以削减人员总数。与此相关，按行政需要，实施部门间人员配备的调换。（3）有重点和有效地分配财源。为推进财政的健全化，应不受原有制度或惯例的局限，从根本上检查各项措施后，还要切实地适应社会经济形势的变化所带来的财政需要，有重点有效率地进行财源分配。第一，极力节约既定的经费并使之合理化，以便筹措对实施紧要的政策所需的财源。而且，原则上不采取那些将会增加下一年度财政负担的措施。第二，对一般行政经费严加控制，特别是各部门经常性的事务费。在一定的年份内，这一支出保持在与上一年度等额的范围。行政经费中，能够推向市场的，应推向市场。如高等教育、一些应用科学领域的科研院、所，以及社科领域的经研中心、研究室等。第三，对补贴等应进一步加以整顿，积极废除和减少，使之合理化。过去，我国每年财政支出科目中，都有一笔为数不小的财政补贴款，经过这几年的努力，补贴款中已基本上是政策性亏损了。完全取消补贴是不合适的，如国家对农业的补贴就是必要的，但要防止其再度扩大。第四，对于与公共事业有关的费用，要充实作为国民生活基础的社会资本，有重点地进行调整分配，在数量上要与上一年度总额相同。另外，不改定长期计划。第五，严格控制那些导致地方公共部门负担增加或职员增加的规划。
4.加强债务管理。（1）“九五”债务规模将进一步扩大，对此要有正确的认识。我国的国债发行已经是经常性、长期性的，不应再用过去那种债务越少越好甚至要消灭债务的观念进行债务管理。（2）在财政当年赤字消除以后，增加的收入不能全部安排一般支出，要按国际通行的做法，将债务的付息支出逐步转入财政经常性支出。（3）适当发行五年期和十年期的中长期国债，以缓解偿债高峰周期过短的压力。（4）国债的发行要与中央银行的公开市场业务进行衔接。目前，我国国债从总量上来说已经不少了，但国债的结构不合理，中央银行没法利用国债进行公开市场操作。“九五”期间的国债发行要与银行做好衔接工作。（5）国债的利率要适度。国债应是一种固定利息债券， 并起到稳定金融市场的作用，国债利率要成为市场利率的导向。“九五”期间，不应再发行保值债，利率也不要定得太高。在通货膨胀得到一定的控制并对利息征税后，国债利率要低于同期银行存款利率。
5.完善分税制，进一步理顺中央与地方的财政分配关系。（1）进一步明确划分中央政府和地方政府的事权。完善的分税制，首先要进行合理的事权划分，在此基础上再据以划分财权，并使两者统一起来。而政府间事权划分清楚的前提条件，又是政府职能的清晰。1994年的分税制改革，政府职能并没有重新界定，中央政府和地方政府的事权划分也依旧如故。由于政府职能不清，中央政府和地方政府的事权的划分也并不清楚，难免存在在一些事务上的互相推诿现象。“九五”期间，要在公共事务和经济建设两方面，力争使两级政府职能的划分有所改进。在中央政府和地方政府之间划分公共事务，主要以两级政权建设及行政管理职能的分工来划分，这一点较容易做到。关键是在政府经济建设方面的事权划分，难度较大。总的来说，中央政府应侧重于全国性的交通、邮电、农田水利设施、能源、原材料工业建设的任务；以高科技为基础的重大新兴产业的建设；全国重大基础科研事业以及全国性重要资源和环境保护设施建设。地方政府则侧重于承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和公共设施建设等。（2）改进收入划分办法。1994 年分税制确定的财政收入划分办法，有些地方是不合理的。一是对企业所得税的划分仍按企业隶属关系来决定归哪级财政，极不现范，不利于处理企业与政府之间的关系；二是政府间税种的划分以财源的大小来确定，对一些主体税种划归中央并没有确切的依据；三是中央地方在一些税种的分享表明分税也不彻底；四是地方税收体系还没有建立起来。“九五”期间要继续进行改革，首先可将目前按行政隶属关系划分所得税的办法改为中央与地方分率征收；将国有土地税费改为中央与地方共享税。（3）逐步建立合理的转移支付制度。转移支付制度要遵循以下基本原则：不论所在地方社会经济条件如何，该地方政府应当有基本的行政能力，各地方政府行政能力应大体一致。转移支付制度要多考虑自然、社会、经济的因素对各地方财政需要的影响，确保各地政府行政能力有必要的财力保证。合理的转移支付制度还必须具有灵活性、规范性的特点。灵活性是指不将中央对地方政府的转移支出搞成定额或定率以及定额递增等办法，而是一年一定，从而避免固化中央政府的支出结构，增强中央政府的调控能力和中央财政的灵活性。规范性，是在确定中央政府对各地方政府的转移支付数额时，要以计算较为科学的公式为拨款的依据，提高转移支付的透明度和规范性，排除中央政府在转移支付过程中的随意性和重现讨价还价的情况。“九五”前期，中央财政根据财力情况，每年从“两税”收入中多安排一些资金，给少数民族和贫困地区增加一些补助，并适当调整中央对地方的专项补助。“九五”末期，要改革税收返还办法，按因素法确定地方收支基数，并确定税收返还数，完善转移支付制度。
6.处理好财政与经济改革和发展的关系。（1）经济改革与发展中出现的收入分配不公、地区间发展不平衡、农业的滞后等等，财政要在税制改革、转移支付制度的建设，以及财政支出的安排中进行充分的考虑。（2）关于企业负债率过高的问题， 财政要从加强对国有企业的管理入手来解决。国有企业负债率过高的主要原因并不是财政注入资金减少了，财政减少对国有企业的投入是与财政对国有企业的让利措施同步进行的，如果国有企业能够自觉地进行积累，是不会走入进退两难的境地的。改革开放以来，国有企业的资金循环逐渐形成了一个“怪圈”。传统计划经济体制下，企业利润基本上全部上交财政，企业再生产所需资金也基本上由财政再投入。改革以后，国家从企业拿得少了，企业留利逐步增加，并达到满足其再生产运行的水平，但企业一方面通过多发工资和奖金，另一方面通过对留利的不合理分配，使国家留在企业的资金大部分流向了个人。个人收入增长后，将盈余部分存入银行，企业又从银行取得再生产所需资金。由于银行资金成本高，企业当然希望财政再进行资金的投入，但在财政困难的情况下根本难以满足企业的资金需求，结果，企业、个人、银行之间就形成了一个资金不良循环的“怪圈”。如果想通过财政再投入或通过银行债权转股权，都是行不通的。财政和银行的资金注入只能解决一时的问题，如果机制不改变，这一问题几年之后还会出现。况且，这样做还会鼓励企业不讲信誉，一旦企业不讲信誉，建立社会主义市场经济体制也就成为空谈。更何况，财政或银行都承担不了这么严重的债务。解决企业资产负债率过高的关键是打破资金循环的“怪圈”。“怪圈”的“怪”，在于企业能够让职工的收入增长大大快于企业经济效益提高的速度。在经济高速发展时期，企业需要大量的积累，一般是不应当出现这种情况的。“九五”时期，我国经济将依然发展很快，财政要加强对国有企业的财务管理，阻止国有企业分配中向个人过度倾斜现象的蔓延，通过企业自身积累的增加，逐步解决企业资产负债率过高的问题。当然，国有企业资产负债率过高与国家在建立企业时铺摊子过大，对单个企业的投入相对不足也是有关系的。“九五”期间，财政投资一定要找到明确的投资主体，并且将有限的资金相对集中一些，不要再“制造”新的没有资本金或资本金不足的企业。同时，在加强国有资产管理的基础上，通过国有资产的运营，取得一部分收入投入到切实需要加强的国有大中型企业，充实其资本金。（3）开征社会保障税，将社会保障职能逐步集中到国家财政。当前的中国并不是没有社会保障，而是社会保障由企业负担，产生了负担不均的问题。在计划经济体制下，社会保障由企业负担与由国家负担没有什么本质的区别，国家可以在利润分配时对企业之间采取区别对待的政策进行均衡。而市场经济条件下则不再适于由企业负担了。国家与企业之间的关系基本上是由税收关系决定的，税收的规范性决定了国家与企业之间不能进行一对一的谈判，负担不均衡的矛盾也就难以解决。解决社会保障问题是财政的一项重要职能，财政不能回避。财政要通过社会保障税从企业集中一部分收入，同时将企业的社会保障负担分离出来。解决社会保障问题要注意以下两点：第一，不要单纯增加财政负担。社会保障的资金来源还是在企业。社会保障问题集中由财政来解决，主要是解决企业之间负担不均衡的问题，使一些企业能够放下包袱轻装前进。财政职能增加了，其资金来源只能是通过新的社会保障税来集中。第二，财政要建立社会保障预算，对社会保障资金进行专门管理。目前社会保障资金部门征收、使用不当的状况在“九五”期间不能再继续下去了。
7.逐步统一财政。第一，考虑将行政性预算外收入、生产性基金等逐步纳入预算。第二，建立财政参与国有企业利润分配的新机制。第三，统一使用社会保障收入。 如果能够实现财政的统一， 我国财政收入占GDP的比重到2000年将超过15%。
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