呼和浩特作为内蒙古自治区首府，全区政治、经济、文化、科教和金融中心，近年来，构建和完善公共服务体系等方面进行了积极探索和实践，并取得一定成效，荣获了全国民族团结进步模范城、全国十大幸福城市、全国城市公共服务满意度排行榜榜首等称号。但是，坚持以民为本，建设完善的呼和浩特市公共服务体系，将是一项长期的重要任务。因此，分析其成效和存在的不足，深化对地方政府公共服务体系的研究，在理论和实践上都具有重要意义。
一、呼和浩特公共服务体系建设的主要做法
近年来，呼和浩特市积极推进公共服务体系建设，主要做法包括：
（一）突出重点，加强基层社区网格化治理
社区既是公共服务最的单元，推进公共服务体系建设，实现社会既充满活力又和谐有序，必须加强社区治理。
网格化治理是一种全新的社区治理模式，通过划分网格责任单元，对网格内居民以及商户实行全方位、全覆盖、精细化的动态管理。2000年，呼和浩特市正式启动社区建设。在市委、政府的高度重视下，社区建设取得明显成效。2012年3月，呼和浩特市实施社区网格化服务管理工作新模式，按照社会服务管理中心前移、下移的总体要求，在街道、社区大格局不变的基础上，将社区内的居民住宅楼、驻区单位、商业网店、公共场所等划分成若干个单元网格，通过搭建五级（市、旗县区、街道、社区、网格）服务管理组织体系，建立四级（市、旗县区、街道、社区）网格化服务管理信息平台，并对应每个网格组建相应的服务管理队伍和党小组，形成“网格服务管理队＋网格党小组”的组织架构，充分发挥网格服务群众、改善民生、掌握民情、安全防范、解决矛盾、维护稳定等作用，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，实现“人到格中去，事在网上办”。经过多年努力，呼和浩特社区治理已经覆盖全市四个区，社区硬件设施建设、服务体系建设、工作队伍建设不断完善和加强，市民关注社区建设、参与社区管理的积极性明显提高，为全面提升呼和浩特市社区建设奠定了良好基础。
（二）提升能力，努力实现公共服务智慧转型
近些年，呼和浩特市信息基础设施建设实现跨越式发展，这为呼和浩特公共服务智慧转型奠定了坚实基础。
2011年，呼和浩特市启动了智能交通系统建设，已经逐步将智能交通技术运用到交通系统中，利用智能交通管理手段对整个交通系统进行管理和组织。已经实现了交通信号控制系统、道路电视监控系统、交通违法监控系统等智能交通管理系统的基础建设与应用，初步构建了以交通指挥控制为核心、交通综合信息管理为基础、交管警务调度为保障的交通管理体系。智能交通系统建设完成后，有望实现高峰期关键路口交通延误降低10%以上，通行能力提高8%以上，道路交通事故下降20%以上。
目前，呼和浩特尚未形成整合统一的市民卡服务应用体系，各类民生服务没有通过市民“一卡通”形成统一的服务窗口，尚未形成涵盖公交车、出租车、自行车租赁服务在内的所有公共交通领域的“一卡通”；尚未建成统一的公共事业缴费平台；没有实现真正的医疗服务领域的“一卡通”等。针对以上情况，呼和浩特市于2014年12月开启了“智慧市民卡”建设工程，预计到2017年结束。在城市对居民提供各项智慧服务应用的过程中，智慧市民卡作为智慧城市对市民的基础服务载体、身份认证标识和便民小额消费工具，连接起了政府公共服务、民生服务、社会保障，商业服务、金融服务等各个智慧城市子模块的应用资源，是市民便捷和安全地享受智慧城市价值的高效服务入口。
（三）转变职能，有效开展行政审批制度改革
近几年，呼和浩特市通过行政审批制度改革，全面提升了公共服务质量。2005年，呼和浩特市积极推动全程办事代理制度等深化行政审批制度的改革工作。2009年，呼和浩特市建立了上下联动、层级清晰、覆盖城乡的三级公共服务体系。2013年，呼和浩特五个服务大厅的服务事项办结率都达到100%。[1] 因此，在2013—2014年度全国城市公共服务满意度排行榜中，呼和浩特市排名榜首。
呼和浩特市公共服务质量的提升，得益于对政府承担的行政许可、非行政许可事项的清理和对行政管理职能中的审批管理职能的剥离。2008年以来，呼和浩特市共经历了四轮行政审批事项清理，行政审批事项从过去的708项精简到现在的92项。同时，针对我市商业开发建设项目和政府投资建设项目，采取多项措施，实现了审批的提速增效。通过改革，在所需材料齐全、各环节无缝对接的前提下，商业开发建设项目审批从立项到施工许可涉及的部门由68个减少到17个，加盖公章数由393个减少到23个，审批时间由449日减少到23个工作日；政府投资建设项目从立项到施工许可涉及的部门由59个减少到23个，加盖公章数由239个减少到33个，审批时间由705日减少到33个工作日。另外，为了提高重大项目审批效率和服务水平，呼和浩特市建立了联审联办“绿色通道”制度。例如，2013年，呼和浩特市政务服务中心协调市工商局在3个工作日内完成办理呼和浩特市城发热力公司股权质押给五矿信贷贷款40亿事宜，为企业节省巨大资金成本。
二、呼和浩特公共服务体系建设存在的问题
经过多年的积极探索和大胆实践，呼和浩特市公共服务体系建设取得了显著的成绩，但仍然存在一些问题。
（一）建设公共服务体系的主体转型不到位
目前，呼和浩特市公共服务体系建设最主要的两类主体是政府和事业单位，而这两类主体尚未形成以公共服务为导向的制度机制，从而对公共服务体系的建设带来了一定的困难。
公共服务体系的基本要求是以人为本、为民服务。但因为存在发展早起管理模式的诟病，导致政府仍将自己放在大家长的位置上，注重管理，而对服务的重要性认识不够深刻。加之中国封建思想的长期影响，官本位思想与政府居高临下的思想根深蒂固，导致在公共服务体系建设主体上还没有完全树立起为民服务的观念。因此，在建设公共服务体系的进程中，呼和浩特市在行为方式上还是经常以方便政府管理为出发点，民本思想还没有得到很好地贯彻和落实。另外，由于政府和事业单位职能转变不到位、定位不清，以致呼和浩特市的公共服务体系虽然已经初步形成，但是作用发挥得还不够理想。例如，呼和浩特市经济社会快速发展，但对某些公共服务领域的资金投入不足，民众对中小学教育、幼儿教育的公共需求还没有得到很好的满足，这些都导致公共服务供给和需求之间的矛盾。
另外，由于建设公共服务体系的主体转型不科学不到位，使得政府的职能转变还没有完全到位。目前，呼和浩特市绝大多数的中介机构及行业组织等非政府组织，或者是由政府职能部门管理，或者是由事业单位代表政府管理。这在一定程度上造成了公共服务体系建设中市场应有的作用不能被完全发挥，形成公平、公正、公开的市场竞争环境难上加难，市场的中介职能被事业单位代替，这些单位反过来又阻碍了政府的自身改革和公共服务体系的建设。
（二）建设公共服务体系的体制机制不健全
目前，虽然呼和浩特市公共服务体系已经初步形成，但由于政府职能转变相对滞后，经济增长与社会发展的关系没有协调好，若想要全面履行公共服务职能，政府依然存在着很多值得商榷的问题。
呼和浩特市在建设公共服务体系过程中，相关体制机制不健全表现有很多方面。一是城乡比例失衡的矛盾在公共服务的体现中非常明显。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如，在城镇化的进程中，原来城中村、城边村的村民虽然成为了城镇居民，但是，他们与原来的城镇居民在享受公共服务方面还是存在差距的，在一些领域还不能享受同样的公共服务。二是不同群体比例失衡的现象依旧普遍存在。如流动人口尚未普遍享受到合理的社会保障，下岗职工的社会保障水平与社会平均水平相比仍然较低。公共服务体系不健全还突出的表现在信息垄断方面，政府缺乏与社会、与公众沟通的意愿和能力。在信息爆炸的时代，信息来源和传播渠道已经越来越多样化，如果政府仍旧习惯于垄断信息，或者信息公开滞后，就容易导致社会公众对事情真相和政府意图的不理解、甚至曲解。
研究发现，公众参与公共服务的兴趣和能力与信息公开的程度和获取信息渠道是密切相关的，当社会信息严重不对称时，行之有效的公共服务方式是不可能存在的。因此，高度重视并施行信息公开，扎实推进政务公开，令广大市民知情，能够通过查询、阅览、抄录、收听、观看等各种方式，使得公众利用公共部门所掌握的信息有法可依，监督公共部门的权力运作有章可循。
（三）建设公共服务体系的方式手段单一
以前，建设和发展公共服务体系主要是依靠政府垄断公共服务的生产和供给。随着经济社会的稳步发展，社会公众对公共服务的需求持续增强且呈多样化发展趋势。所以，政府垄断公共服务的生产和供给这种传统、单一的方式越来越不能适应现代社会的发展。
政府购买公共服务是指，将公共服务作为一项产品，通过公开招投标的形式，以“公平公开、择优选取”的原则，选择最有实力的“非公”组织来承办此项“产品的生产经营”，通过市场竞争的良性刺激，甄选出最优质的服务供应商，而最终的受益者就是普通大众。[2]国外的研究数据也表明，购买服务的成本比政府直接供给的成本降低约20%到30%。近年来，政府购买公共服务已经成为呼和浩特市开始尝试的一种新模式。特别是在重点推进政府购买残疾人服务试点工作方面，制定出台《呼和浩特市关于做好政府购买残疾人服务试点工作的实施方案》，成立了政府购买残疾人服务试点工作委员会。在各级相关部门的密切配合下，通过认真组织实施，政府购买残疾人服务工作得以顺利进行。另外，关于加强老龄化服务问题，呼和浩特作为自治区改革的试点城市，已为26个社区833户70岁以上的空巢独居老人购买相关服务，让老人很方便的享受到十八项不用走出家门的居家养老服务。
在呼和浩特市建设公共服务体系的过程中，采取政府购买公共服务的方式应当给予充分肯定，但对购买标准流程不规范、购买程序没有制度化等问题应引起高度重视并加以解决。
三、加强呼和浩特市公共服务体系的改进建议
（一）构建政府主导社会参与的服务模式
所谓政府主导、社会共同参与公共服务体系建设的模式，就是让政府在公共服务中扮演“核心供给者”的角色，向社会提供公共服务产品。各级地方政府要主动承担起公共服务职能，比如就业、文化、体育、卫生、公安、生活、休闲等各方面，为促进经济持续发展、社会和谐稳定奠定坚实基础。[3]
在公共服务方面，呼和浩特市必须增加在公共教育和医疗卫生领域的资金投入。在西方发达地区政府财政状况中，教育与医疗两项公共服务的资金投入是相当可观的。2011到2014年，呼和浩特市公共教育和医疗卫生资金投入占地方财政总支出的比重还比较稳定，但是每年的增幅下降的比较快。这种低投资的公共服务将不利于人口素质的整体提高，也会影响到人才的引进和培养。因此，要通过加大公共财政的投入，来提高公共教育和医疗卫生的水平。另外，从呼和浩特市的整体就业结构上来看，绝大多数从业者选择了第二和第三产业。“就业难”与“招工难”等结构性矛盾并存，就业总量压力逐年加大。2015年3月，呼和浩特地区春季大型人才交流会如期举行，400家用人单位提供就业岗位8482个，但求职者高达3万余人，就业供需矛盾也比较突出。这就需要政府在推动产业结构调整，大力发展非公有制经济和现代服务业上下功夫，开发就业岗位，通过政策扶持、就业引导和鼓励创业等措施促进创业就业。同时要继续完善社会保险制度，为外来务工人员和农村失地农民提供良好的社会养老保险服务。
在政府主导下，应鼓励非营利组织等第三方参与公共服务体系建设，彻底改变政府一味遵循行政命令的陈旧管理模式，逐步转变为宏观调控、正确引导和加强监管。要尽可能使多种主体参与到公共服务当中，使供给方式和服务办法呈现多样化。总之要广泛动员社会力量参与到公共服务体系建设中来。[4]
（二）加快政府职能转变的进程
目前，呼和浩特市公共服务体系建设过程中存在的主要问题，就是政府职能转变不到位、职能定位不清楚。转变政府职能，首先要改变非营利组织由政府部门管理或者是由事业单位代表政府管理的现状，促使其完全独立于政府部门之外。要着力解决好非营利组织在发展理念、内部管理、工作模式等方面存在的突出问题，注重发挥其特有的优势，以便为社会提供更优质的服务。
政府要加强对非营利组织的监管，鼓励非营利组织主动接受市场竞争的考验，促进其健康发展。此外，在公共服务体系多角度、深层次地建立健全当中，还需要引入多元化治理模式。在社会治理的参与中，要积极倡导民主，让大众共同参与其中，充分调动民众参与社会管理和服务的积极性、主动性，切实保障民众的话语权和主导权。作为政府，要坚持民生为本，以人民为中心，一切服务以人民满意为准则，努力为广大民众提供更加完善更加优质的公共服务。
（三）加强公共服务体系的制度规范
针对呼和浩特市目前在公共服务体系建设中存在的问题，笔者认为需要政府规范以下三个方面的制度建设。第一，通过对呼和浩特市公共服务体系建设现状的梳理，我们发现，政府购买服务这种供给方式越来越受到欢迎，这就更需要政府首先要拟订服务准则，明确工作职责，规范服务流程，完善服务措施，从而保证公共服务品质。其次要主动向社会公开各项服务的内容及流程，切实加强社会监督及维权工作，全面提升服务民众的满意度水平。第二，要为公共服务行为提出更加严格的标准。提供公共服务的政府部门要坚持依法行政，依法办事，坚决防止和纠正不作为、慢作为和乱作为。要坚持为民、务实、清廉，涉及收费的要有收费许可证，要严格实行收支两条线，要主动接受社会监督和群众监督。第三，针对政府对企业、非营利组织监管缺乏硬性制度规范的情况，首先要履行好政府购买服务公开招投标工作，再者要严格、科学、有效的制定行业考核制度及定期审核制度，并将结果作为再次公开招投标时对企业及非营利机构的重要考量标准。
参考文献
[1]刘厚金.中国政府公共服务的体制分析及其路径选择[J].上海行政学院报，2011，（1）.
[2]卢洪友.中国基本公共服务均等化进程报告[M].北京：人民出版社，2012.
[3]汪锦军.公共服务中的公民参与模式分析［J］.政治学研究，2011，（4）
[4]徐逸伦.地方政府建设公共服务体系路径研究—以上海浦东新区为例[D].上海：中共上海市委党校，2011.
[5]张贤明，薛洪生.当代中国基本公共服务体系建构的基本思路[J].学习与探索，2012，（5）.
注释：
[1]2013～2014年度中国公共服务小康指数.小康.2014（3）
[2]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.
[3][4]徐逸伦.地方政府建设公共服务体系路径研究—以上海浦东新区为例[D].上海：中共上海市委党校，2011.
论文作者:云治
论文发表刊物:《基层建设》2017年第12期
论文发表时间:2017/8/25
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