试论分税制下的地方财政体制创新——从“两保两挂”谈规范地方政府间财政转移支付问题，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方政府论文,试论论文,地方财政论文,转移支付论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年全面推行的分税制财政管理体制，是建国以来力度最大、影响最为深远的一次财政体制变革。分税制财政体制是按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的调控能力、建立合理的财政分配机制”的原则设计的。在原包干体制的基础上，采取“三分一返一转移”的形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构、实行税收返还和转移支付制度。其中，建立中央对地方的转移支付制度是分税制财政体制改革的一个重要组成部分。由于中央财政财力较为紧张，事权划分不彻底，加上基础数据不完整，测算方法不完备，实施规范的转移支付制度有一定困难，因此，1995年起，中央财政才推出“过渡期转移支付办法”，开始从中央收入增量中拿出一部分资金，按照相对规范、科学的办法，选择对地方财政收支影响较为直接的客观性与政策性因素，确定转移支付补助额，重点用于解决地方财政运行中的主要矛盾和突出问题，并适度向民族地区倾斜。这是完善分税制财政体制的重大举措，是国际先进经验与中国具体实际相结合的产物，是促进各地区均衡发展、实现社会公平的重要手段。在此基础上，各省也在积极探索建立适合地方实际的省以下分税制和财政转移支付制度，“两保两挂”就是浙江省财政厅在分税制下创立的一个旨在扶持省内经济欠发达、财政入不敷出的贫困、次贫困县发展经济、提高“造血”功能，扭转财政恶性循环状况的努力相关性的省以下转移支付办法。本文试通过对“两保两挂”财政政策的认识、分析，进而对分税制下逐步构建规范的省以下地方政府间财政转移支付问题作若干分析、探讨。
一、“两保两挂”政策综述
1、政策选择的必然性。浙江省虽地处东南沿海，但全省各地自然、地理、经济条件千差万别，素有“七山一水二分田”之称，相应的财政环境也优劣悬殊，财政能力大不相同。特别是地处浙江西部和南部的衢州市、丽水市所属各县，由于自然和历史的原因，经济欠发达，财政状况相对较差，省内贫困和次贫困县（市）主要分布在这两个地区。如何使不同区位的同一级政府在财政的支持下正常履行大体相同的职能，使各地居民都能够享有一定水平的公共服务，这是转移支付制度的基本功能，也是摆在各级财政部门领导面前的一个重要问题。另一方面，在1994年按照规范、简便和公正的要求确定省对县（市）的分税制财政体制时，省里规定县（市）地方财政收入超过1993年基数部分省集中20%，以保证省委、省政府实施宏观调控政策所必需的财力，这为实施“两保两挂”政策提供了有力的财力保证。
2、“两保两挂”政策的基本内容。1995年，浙江省财政厅在省委、省政府和省人大常委会的支持下，将激励与约束功能有机地结合起来，选定1994年人均财力在5500元以下（全省平均为7760元）的17个贫困和次贫困县（市）实施了“两保两挂”财政政策，政策实施至今，其间有关内容作了一些调整。1995-1996年，“两保”即一保中央“两税”任务完成，二保当年财政收支平衡；“两挂”即为补助增长与地方财政收入增长挂钩，奖励与地方财政收入增加挂钩。具体内容是以这些县（市）的1994年体制补助和困难补助之和作为补助基数，以1994年地方体制内收入为收入基数；以后每年地方财政收入比上年每增长1%，省对县（市）补助比上年增长0.5%；地方财政收入比上年每增加100万元，省对县（市）奖励5万元（主要用于奖励县（市）五大班子的主要领导和财税系统干部职工，具体奖励方法由当地定），一定三年。1997年，随着浙江省国、地税机构的进一步分设，将“两保”中的保“两税任务完成”改为“确保完成逐年消化历年累计赤字任务”。1998年是第二轮“两保两挂”财政政策的开始年，为了让各地更有长远打算，将执行期限由原来的“一定三年”改为“一定五年”，并根据“大稳定、小调整，既不鞭打快牛、也不鼓励落后”的原则，对部分县（市）的补助基数进行了微调和特殊调整。
3、“两保两挂”政策取得了显著成效。1995-1997年，是浙江省实施第一轮“两保两挂”政策的三年，通过三年来的运行，这一政策取得了明显的成效。1997年实行“两保两挂”政策的县（市）财政总收入为156566万元，其中地方财政收入88744万元，比1994年增加41293万元，增长87.02%，平均年增长率为23.21%，比同期全省地方财政收入增长率66.25%高出20.77个百分点，比同期全省地方财政收入平均年增长率18.46%高出4.75个百分点。1995-1997年，省对实行“两保两挂”财政政策的县（市）补助共计112204万元，奖励额为2021万元，合计114225万元。17个贫困和次贫困县（市）中有14个县连续三年实现财政收支平衡。尤其值得一提的是国家级贫困县文成、泰顺、景宁等三县不但实现三年财政连续平衡，还消化了历年累计赤字1421.27万元。（注：资料来源：浙江财经学院、浙江省财政税务科学研究所、浙江财政证券公司联合课题组：《浙江财政改革中“两保两挂”的理论与实践》。）同时，从政策的实施结果看，它还起到了“四两拨千斤”的功效。据统计，第一批实行“两保两挂”的17个贫困县（市）的财政收入1994年为67459万元，1997年增至112733万元，绝对额增加45274万元。而省里的补助则从1994年的20278万元增至1997年的34210万元，绝对额增加13932万元。也就是说省里补助仅占两项增加额总和59206万元的23.53%，而76.47%还是靠贫困地区自力更生发展经济获得的收入。（注：资料来源：翁礼华：《四两拨千斤—“两保两挂”的实践与思考》。）“两保两挂”的杠杆作用是显而易见的。通过“两保两挂”这种转移支付办法，不仅加强了转移支付力度，而且更重要的是使接受补助的贫困地区自身的造血功能增强了。
二、“两保两挂”是分税制下实施地方政府间财政转移支付的一种摸索和尝试
“两保两挂”政策是分税制下浙江省对县（市）财政管理体制的完善，并使之逐步向财政转移支付办法过渡的一种摸索和尝试。从实践上看，浙江省的“两保两挂”政策属于财政扶贫的范畴，但从财政理论的角度来分析，它属于地方政府间财政转移支付的范围。传统的转移支付作为一种类似的赈济制度，它是以公平原则来贯彻的，体现的是“抽肥补瘦”的思想。而“两保两挂”政策正好相反，它既是对贫困地区的一种谋求公平的倾斜的分配制度，同时，又注入了比较大的效率机制，即补助额的多少取决于接受补助的政府的收入努力程度，接受补助的政府所做的收入努力程度大，获取的补助额就多，反之亦然。因此，它是一个与收入增长挂钩的转移支付，也可以称之为努力相关性的转移支付。这种补助形式的一个最大特点就是形成一个激励机制，一个地方想要增加上级财政对自己的补助额，就必须加强对收入的征管，努力提高地方财政收入总量。它是改变纯粹的要钱，并且在要钱的同时又不注重理财，不注重增收这种实际情况而推出的一种在转移支付方面改变分配的方法。这个转移支付不是一种简单的扶贫补助，其间注入的比较大的效率机制使它有利于调动困难地区立足于通过发展经济来解决脱贫的问题。同时，“两保两挂”把增收和节支有机地结合起来，不仅奖励增收，而且在节支方面也建立了一个约束机制，那就是财政平衡和“消化历年赤字”。财政平衡本身也是节支问题，这就要求地方政府不仅要在增收上下功夫，而且还要加强管理，节约支出，否则增收也平衡不了，这是传统理财思想上的一个重要转变。分税制在收入方面搭了一个基本框架，但是却没有解决支出方面的问题，即怎么样加强管理，怎么样提高资金使用效率，怎么样把支出的控制、管理与收入有机地结合形成一个好的机制的问题。而“两保两挂”将激励与约束机制结合起来，主张增收与节支并重，这对于促进县（市）级财政努力实现“保平消赤”目标具有很大的推动力。
“两保两挂”政策实施以来虽然取得了显著成效，但运行中仍然暴露出一些亟待解决的问题。作为向财政转移支付办法过渡的一种摸索和尝试，这一政策离规范化的转移支付制度尚相距甚远，还有许多地方需要去认真分析总结和完善，主要有：(1)作为一种保证各地都能享受到大体一致的公共服务的财力分配机制的转移支付办法，“两保两挂”财政政策却明显带有“基数法”的痕迹。如收入以1994年地方实现数为基数，补助以1994年地方既得数为基数，这样，原体制下的“苦乐不均”问题就不能得到很好地解决。(2)在测算补助或转移支付额度时，按通行做法或中央对省《过渡期财政转移支付办法》的要求，应先核定与分解标准财政供养人员，测算和核定标准支出，再确定地方标准收入和收入努力程度，同时充分考虑各地的生产力水平因素和专项发展因素（如交通、通讯、教育、地理条件等），最终测定转移支付补助额。而“两保两挂”财政政策对于补助额的计算单纯以基期年地方既得利益为基数，以地方财政收入增长率的50%计算补助增加额，这与转移支付的要求尚存在差距。(3)既然转移支付办法旨在调整地区间财力不平衡状况，通过财政再分配来实现富裕地区向贫困地区的财力转移，那么，作为享受困难补助的贫困县（市）由于支出大于收入，就没有能力上解。如果要求财政困难县（市）也按地方增收部分20%上解是为了体现政策的统一性，那么，作为转移支付办法的“两保两挂”政策就应该在规范一般性均衡拨款的同时，通过增加专项拨款补助来实现对这些县（市）增收上解的返还，而现行的“两保两挂”政策中却没有很好体现这一点。
三、对逐步构建规范化的地方政府间财政转移支付制度的一点思考
转移支付制度是分税制财政体制的一个重要组成部分。规范的转移支付制度更是保证各地区都能享受到大体一致的公共服务的财力分配机制。由于各地资源条件和经济发展水平存在较大的差异，财政收支划分之后地区间仍然存在着横向的不平衡。现行的分税制财政体制以及相关的过渡期转移支付办法仅仅规范了中央财政与省级财政之间的分配关系，但省以下地方政府间的分配关系仍处于不规范状态。作为省以下财政体制一种创新的浙江省“两保两挂”财政政策，也由于采取了“基数法”，保留了地方的既得利益，实行的是新旧双轨运行的机制，财政资金分配基本上仍维持了原来的格局，未能充分地考虑各地收入能力和支出需求存在的不同，缺少比较合理的客观标准。因此，调整均衡的力度不大，财政困难县（市）“脱困保平”目标仍然难以实现，发达与落后地区间“居民享受公共服务水平”的差距有继续拉大之势。可见，完善省以下分税制财政体制，逐步构建规范的地方政府间财政转移支付制度将迫在眉睫。
（一）构建规范化的地方政府间财政转移支付制度的基本原则。
1、统一领导、分级管理的原则。由于分税制财政体制仍然沿用“统一领导、分级管理”的管理原则，加之现行税收制度下地方政府收入结构与地区间财源分布的不均衡，省际间“省对下”体制的级次也存在差异，并考虑财政体制的稳定性要求，因此，规范“省以下”地方政府间财政转移支付制度，应尊重“分级管理”所赋予地方政府（主要为省级政府）的自主权与调控权，同时，适度体现“统一领导”的基本精神，中央予以原则性规定与政策性指导，不搞“一刀切”。
2、增加资金分配科学性，减少随意性的原则。规范化的转移支付制度应该有一系列的标准，要在以客观因素为基础、既要测算标准收入能力、又要测算标准支出需要的基础上，得出均衡拨款数额。这样，既增加了资金分配过程的透明度，使地方政府心中有数，又保证了资金分配的合理性，能够杜绝“会哭的孩子多吃奶”的现象，也能够有效防止不正之风。
3、充分调动县（市）政府增加自有收入积极性的原则。实现这一原则的基本方法是，按照划归县（市）政府的收入范围，测算其标准化收入能力，并以此作为标准，而不是以地方实际收入为标准来确定县（市）政府实际可以取得收入的数额。这样，既有利于合理、准确地量化县（市）政府的收入水平，而且还可以鼓励县（市）政府努力组织收入。
4、促进县（市）政府节约支出的原则。实现这一原则的基本方法是，考虑县（市）政府的支出时，要以标准化支出作为标准，而不能以实际支出作为标准。这样，有利于鼓励县（市）政府节约和控制支出，提高财政资金的使用效益。
（二）构建规范化的地方政府间财政转移支付制度的目标。
转移支付作为政府间的财政补助，主要用于增强下级政府提供公共服务的能力，以及平衡各地区的公共服务水平，同时也是上级政府调控下级政府行为的重要工具。因此，建立规范化的地方政府间财政转移支付制度的目标是：
1、要有利于实现县（市）级财政收支平衡。“分税制”后，随着税种和收入级次的重新划分，大部分财力集中到中央，划分给地方的税种征收税额只占地方财政支出的一部分。同时，按照渐江省的做法，省级财政又从县（市）增收部分中集中了20%的财力。因此，县（市）级财政的调控能力明显减弱。特别是原本仰仗上级财政补助的财政困难县（市），更是难上加难，一旦失去省财政年终困难补助，地方财政当年财政收支差额就难以弥补。因此，有必要通过建立规范化的省以下财政转移支付制度，来实现县（市）级财政的收支平衡，在此基础上，增强其提供最基本的公共产品和劳务的能力。
2、要有利于调动县（市）政府发展经济的积极性。从短期内看，省对下的财政转移支付，主要是解决困难县（市）财力供需之间的矛盾。但从长远看，更重要的是应该由此调动县（市）政府增加收入的积极性和控制支出的主动性。“两保两挂”政策将地方增收、（节支）保平与省财政补助挂钩，正是体现了这一思想。因此，在设计省以下转移支付方案时，应更多地体现激励与约束机制，更多地体现收入努力程度所占的权数，使县（市）经济发展与财力增长更贴近一些。同时，还应该考虑促使资源的合理配置，有利于产业结构的调整，即在标准收入的计算时，对政府支持的产业给予鼓励性照顾，对政府需要限制发展的产业给予限制性惩罚。
3、要重点解决财力不足最低标准支出需要和“消赤”等突出矛盾，体现对困难县（市）的适度倾斜。在分税制体制的利益分配调整过程中，县（市）级财政作为最低层次的一级财政，处于一种较为被动的境地，成了中央集中财力的主要承载者。对于财政经济基础较好的县（市）而言，还有一定的承受能力，但对于一些原来财政经济基础就非常薄弱，工业化程度较低的县（市）来说，则难以承受。特别是原包干体制下的一些补助县，随着分税制的实施，已逐步变成实际上的上交县，财政困难程度日渐加深，单靠自有财力连最基本的维持政权正常运转、保障财政供养人员工资发放的支出需求都无法保证，尚且还存在老体制下巨额滚存赤字挂帐的沉重包袱。因此，实施财政转移支付时，一定要把关注的视点和重点定位在解决财力不足最低标准支出需要和“消赤”等突出矛盾上，通过资金转移，切实缓解经济欠发达县（市）的财政困难。
（三）构建规范化的地方政府间财政转移支付制度的途径。
1、省级财政必须集中比较充裕的财力提供转移支付保障。实施转移支付必须隐含着这样一个假设条件：提供补助的上级政府在财力上是不成问题的，不管接受补助的下级政府如何努力，根据补助公式获得的补助额是绝对得到保证的。因此，省级财政收入是否充裕、调控能力是否强是实行省以下转移支付的基本条件。浙江省的财政体制中省级调控能力是比较强的，这主要反映在省县（市）之间的财力分配上。如前所述，1994年分税制后，渐江省的体制规定，在划分税种的基础上，县（市）地方财政收入比1993年基数（即1993年地方决算总收入扣除固定分成收入、专项收入、中央和省上划收入）增长部分，省县（市）实行“二、八”分成；税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率参照中央对省的办法与本地上划中央的收入增长率挂钩，挂钩比例按1:0.3确定，县（市）按1:0.3系数递增增加的税收返还额，省集中20%。这两个20%使省里适当集中增量部分，保证省财政有一定的调控能力，从而为1995年开始实施的“两保两挂”财政政策提供了财力保障。
2、进一步明确界定地方各级政府间的事权和支出责任。财政职能是由政府职责所决定的。市场经济下政府的主要职责是提供公共服务。而目前我国市场经济体系尚不完善，市场和政府分工不明确，政府提供公共服务的职能尚未完全到位，加之长期以来各级政府财权与事权不对称等，这些成为制约分税制财政体制和转移支付制度走向科学完善的主要因素。因此，科学、明晰地界定地方政府间事权，据以划分政府间支出范围，成为建立职责明确的分级财政体制的核心与基础，也是建立规范的转移支付制度的前提条件。
首先，按照建立和完善社会主义市场经济的目标和要求，改变传统体制下大包大揽一切事务的做法，将应由企业和社会承担的半公共产品和私人产品的支出交由市场管理；政府职能转向提供公共设施、基础建设和社会保障等公共服务性支出。其次，科学划分省以下各级政府间的支出范围。属于全省范围的共同事务的事权，由省级政府承担，属于县（市）局部范围事务的事权由县（市）政府承担；由县（市）政府处理能达到行政效率最高的事务，事权归县（市）政府；只有省级政府才有能力承担的事务，由省级政府决策。事权划分要明确规范，并保持相对稳定。
在科学界定政府事权的基础上，按照财权与事权支出责任相对称的原则，省级政府与县（市）政府的事权和财力应保持对称，改变目前在一定程度上存在的事权与财权、决策权相脱节的状况。如：省在出台新的减收增支政策时，应充分考虑县（市）财政的承受能力，对不同地区的不平衡差异要区别对待。在出台增支政策，尤其是个人方面的增支政策时，可以规定必要的幅度，由县（市）根据自身财力情况确定具体标准和数额，同时，对一些确无支付能力的县（市），应给予一定的补助。在出台减收政策时，要考虑对县（市）财力的影响，并弥补因执行政策给地方带来的财力缺口，为建立起标准化的支出体系创造条件。如浙江省为了扶持欠发达的丽水、衢州地区农民搞活多种经营，走效益农业之路，促进其经济发展，决定“十五”期间暂停该两地区所属县（市）征收农业特产税，由此造成的县（市）财政可用财力的相应减少，省财政通过转移支付予以补助，就是一种“放水养鱼”的明智之举。
3、规范各级政府分配关系，逐步减少直至取消体制外的上缴。分税制财政体制的特点，就是分级预算、自求平衡，如果借口本级财政重要或困难，强制性要求下面多做贡献或硬性“统走”一部分收入，则违背了分税制财政体制的本意，破坏了财政体制的严肃性。如：地处浙江省西南部山区的龙泉市，森林资源丰富，但交通不便，经济欠发达。从八十年代中期开始，由于当时开放的木材政策，使该市财政呈现了暂时的“好光景”，从而成为包干体制下的上交县。九十年代以来，由于大量木材替代产品的开发导致的市场萧条以及严重砍伐导致的优质木材的大量减少，又使该市财政因失去支柱财源而深陷困境，成为全省几个财政特别困难的县（市）之一。然而，即使如此，分税制后，对该市的体制结算中，仍然保留了中央贡献款上缴101万元和老体制上缴708万元的任务，从而使该市财政难上加难。对于一个财政入不敷出、需要省级财政实施转移支付的困难县（市）而言，存在这种体制外上缴项目，有悖于转移支付精神。
4、努力构建地方税体系，并赋予地方政府一定的税收立法权。我国地方财政分为四级管理，即省、市（地）、县（市）、乡（镇），实行分税制财政体制就是要使各级政府都有稳定的收入来源，有固定的税种作保证。税收是财政收入的主要来源，要增加地方财政收入，必须加强地方税收立法和征收工作。税权包含税收立法权、税收征管权和税收政策制定权三大要素。在传统的包干体制下，立法权高度集中在中央，地方政府往往通过优惠的税收政策吸引投资、扩大生产、增加就业，有的地方甚至走到了越权减免、缓税欠税的极端。新的财税体制改革后，中央和地方税收征管权随着两套税务机构的分设已经分离，地方税收政策的盲目性和短期行为也得到抑制，然而税权结构仍不合理，这就是地方政府没有一定的立法权。由于各地经济结构、资源条件、生产力水平差异很大，有必要赋予地方政府一定的税收立法权，即在不影响国家宏观调控和充分考虑纳税人承受能力的情况下，给地方政府开征、停征某些税种及调整税率的权力。否则，会使地方政府另辟蹊径去解决问题。如盲目出台各种附加、基金、收费项目，侵蚀税基、挤占税源，形成强费弱税、以费压税的局面。因此，在分离税收征管权、规范税收政策制定权的同时，应赋予地方一定的税收立法权，为构建规范化的地方政府间财政转移支付制度打下基础。
5、以因素分析法代替基数增长法，科学准确地核定县（市）政府的财政收支。基数法是以往年财政收支实际数略加调整为依据，根据静态的历史资料确定财政收支数额，以保证地方既得利益为前提，它忽视了社会经济发展过程中的各种变化因素。所以传统的基数法缺乏科学依据，人为地造成苦乐不均，不符合社会主义市场经济中公平竞争原则的要求，不利于调动县（市）增收节支的积极性。如龙泉市，号称“浙江的西藏”，辖区总面积3059平方公里，总人口26万，地广人稀。1992年乡镇“撤、扩、并”改革后，全市由原下辖44个乡（镇）撤并为17个，乡（镇）辖域面积很大，管理成本相应较高。同时，地处山区，交通落后，全境只有一条省道公路，其余均为县乡公路，由于投入少，路况极差。县城距离省会城市400多公里，到省里联系工作当天无法返回，必须住宿，因此，差旅费、伙食费、小车费用相对交通便利地区都高出很多。况且，地方财政经济困难，2000年全市仅实现国内生产总值16亿元，实现地方财政收入6260万元，年度可用财力仅有9045万元，而财政供养人口达8950人，人均可用资金仅1.01万元。因此，对于这样一个自然、地理等各方面条件都很差的经济欠发达县（市），与经济发达地区一样通过基数加增长的办法计算转移支付额，既不符合公平原则，也是不切实际的。
因素分析法是将社会经济分成若干因素，比如总人口、财政供养人口、土地面积、行政机构数量、市政建设、教育卫生、工农业总产值、国民收入、财政收入、气候、资源、交通运输条件等，对这些因素进行综合分析，确定其比重并以此来计算财政支出额，将支出大于收入的差额作为财政补助额，这就使各地财政收支核定有一个统一的客观标准，从而体现公平的原则。所以因素法相对于基数法而言有其明显的科学性与优越性，用因素法代替基数法是建立规范化的地方政府间财政转移支付制度的正确选择。
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