基于宪法的中俄私有财产保护问题比较研究，本文主要内容关键词为：中俄论文,宪法论文,财产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类社会发展的历史告诉我们，对私有财产权的明确和保护，是市场经济的前提条件 。市场经济是以交易为基本纽带的经济形态，而交易是以物品产权的不同归属为前提的 。只有私有财产权得到切实保护，处于市场经济中的经济主体才有资格承担各种责任。 因此，世界上大多数国家，尤其是西方国家都将私有财产保护写入宪法。在苏联时期， 中国和曾是社会主义共和国的俄罗斯联邦在政治经济体制上有诸多相同和相似之处。值 得注意的是，俄罗斯联邦1993年12月12日通过了现行《俄罗斯联邦宪法》。这部宪法的 颁布使俄罗斯联邦发生了深刻的变化，尤其是该宪法对私有财产保护的规定，成为俄罗 斯私有化运动的法律依据。2004年3月14日，我国十届全国人大二次会议通过了《中华 人民共和国宪法修正案》。这是中国现行宪法21年来第4次修改，在这次宪法的修改过 程中，我们应当吸收《俄罗斯联邦宪法》的合理成分，避免出现俄罗斯联邦私有化和非 国有化运动的弊端。为此，有必要对两国宪法中关于私有财产保护问题进行比较分析。
一 《俄罗斯联邦宪法》中私有财产地位的确立和私有财产的保护
历史上，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国曾4次颁布宪法，即1918年宪法、1925年宪 法、1937年宪法和1978年宪法。这4部宪法都是社会主义性质的宪法，对私有财产权没 有做出明确的规定。按照这几部宪法的规定，解体前的苏联实行的是高度集中的社会主 义经济体制，生产资料所有制形式基本上是单一的公有制，具体包括国家所有制和集体 农庄合作社所有制两种形式。苏联解体后，俄罗斯联邦面临着由计划经济向市场经济的 转变，在1992年对1978年宪法所做的第7次修改中，规定了在俄罗斯联邦，财产所有权 受国家的承认和保护，国家为各种所有制形式提供平等的保护。这就为非国有化、私有 化运动奠定了法律基础，也为1993年俄罗斯联邦宪法的出台做好了准备。
1993年12月12日俄罗斯联邦的现行宪法正式出台。这部宪法的第8条第2款，第9条第2 款，第35条第1款、第2款、第3款，第36条第1款、第2款都对私有财产保护问题做出了 规定。
《俄罗斯联邦宪法》第8条第2款以俄罗斯联邦宪法基本原则的形式规定：“在俄罗斯 联邦，私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式同等地得到承认和保护。 ”该条款的制定，取消了国家所有制占主导地位的形式，确认了俄罗斯联邦的经济基础 是多种所有制并存的原则，为俄罗斯联邦国家企业的非国有化、私有化奠定了法律基础 。作为宪法的基本原则，这条规定集中体现了俄罗斯联邦宪法的基本精神，并贯穿《俄 罗斯联邦宪法》的始终，它决定和影响了宪法的其他原则和规定，也为宪法之外的其他 法律、法规的制定指明了方向。这条规定彻底改变了原苏联生产资料的社会主义所有制 基础。
《俄罗斯联邦宪法》在确立了多种形式的生产资料所有制并存原则的基础上，第35条 对私有财产的保护做出了具体的规定。第35条第1款强调“私有财产权受法律保护”， 改变了以往只强调“社会主义公有财产神圣不可侵犯”的社会主义生产资料所有制模式 ，并在该条第2款中对私有财产权的权能做出了规定，即“每个人都有权拥有为其所有 的财产。有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产”。“继承权受保护”。为 了保障私有财产权的实现，第3款指出：“任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院 决定”。“为了国家需要强行没收财产只能在预先做出等价补偿的情况下进行”，限制 了国家利用其特殊地位可能对私有财产权的侵犯。
对于私有财产中最重要的财产——土地，现行的《俄罗斯联邦宪法》打破了国有制土 地一统天下的格局(1991年年初，俄罗斯联邦国有制土地为21560万公顷，占总面积的10 0%(注：刘春萍、赵微主编：《当代俄罗斯法学通论》，黑龙江人民出版社2003年版， 第543页。))，第9条第2款强调了土地和其他自然资源可以属于私有财产、国有财产、 地方所有财产和其他所有制的形式，打破了土地和其他自然资源只能归属国家所有的禁 区。第36条规定：“公民及其联合组织有权拥有作为私有财产的土地；土地和其他自然 资源的占有、使用和处置由其所有者自由地予以实现，如果这不对环境造成损害、不侵 犯他人的权利和合法利益的话。”从此，俄罗斯联邦的生产资料的私人所有制确立起来 。
1993年12月12日《俄罗斯联邦宪法》的颁布，标志着俄罗斯联邦社会制度的改变，其 经济基础不再是社会主义公有制，而是包括私有制在内的多种所有制形式并存。此后， 俄罗斯联邦以《俄罗斯联邦宪法》为依据，颁布了大量调节私有化的法律法规，其中最 重要的是1994年的俄罗斯联邦的民法典和2001年11月30日俄罗斯联邦国家杜马通过的新 的《私有化法》。这些法律、法规的颁布执行使得《俄罗斯联邦宪法》对私有财产保护 的规定得到进一步确认和具体化，私有化运动在俄罗斯联邦迅速展开。
二 《中华人民共和国宪法》对私有制地位的确立和对私有财产的保护
中国自1949年建国以来，照搬原苏联社会主义模式，认为要实行计划经济和公有制就 应该是完全大一统的。依此，中国从1953年开始公私合营，到改革开放初期基本上消灭 了私有经济，特别是在工业领域，民营经济大约只占到百分之零点几的份额。反映在宪 法中，新中国的前3部宪法几乎没有保护私有财产的内容，而是明确提出了“公有财产 神圣不可侵犯”。1978年以来，中国对内改革和对外开放政策的实施以及建立社会主义 市场经济体制的实践，拉开了宪政建设的序幕，并于1982年颁布实施了现行宪法。这部 宪法一方面肯定了中国社会主义建设的胜利成果，另一方面又体现了改革开放的精神， 被公认为是建国以来四部宪法中最具科学性、稳定性、实效性的一部宪法。尽管如此， 为了适应中国改革开放以来20多年的巨变，这部宪法已先后作了4次局部修改。每次修改 都包含私有财产权的内容。从1988年修宪为“私营经济”正名，到1993年将“市场经济 ”写入宪法，再到1999年在宪法中明确“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和 利益”，中国对私有财产权的保护逐步推进。经过3次修改后的1999年《中华人民共和国 宪法》已经与原苏联的宪法有了很大的差别。例如，该宪法第11条第2款写道：“国家保 护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监 督和管理”。第13条写道：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产 的所有权”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”。这些提法都涉及了 私有财产保护问题，但这些提法都没有明确规定对私有财产进行保护，宪法强调的是“ 社会主义公共财产神圣不可侵犯”，与原苏联宪法中规定的经济制度没有本质的区别。
随着中国社会经济的进步和发展，宪法缺少保护私有财产的条款，已经阻碍了经济尤 其是民营经济的发展。在这种情况下，2003年12月22日，中共中央关于修改宪法部分内 容的建议提交全国人大常委会讨论。第十届全国人大二次会议通过了第4次《中华人民 共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)，将宪法第11条第2款修改为：“国家 保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导 非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”将宪法第13条修改为 ：“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和 继承权”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收 或者征用，并给予补偿”。在土地问题上，建议将宪法第10条第3款“国家为了公共利 益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
三 中俄宪法确立私有财产地位和对私有财产保护的比较
从中国和俄罗斯联邦宪法关于私有财产保护的规定中可以看出，俄罗斯联邦宪法关于 “在俄罗斯联邦，私有财产、国有财产、地方所有财产和其他所有制形式同等地得到承 认和保护”的规定较完善，中国1982年宪法在本次《宪法修正案》提出之前规定的既不 明确又不具体，两者存在很大差异。本次《宪法修正案》提出的“公民的合法的私有财 产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”是中国宪法的一 个巨大改变。该条款在党中央提出建议后，许多人担心会出现俄罗斯联邦私有化运动那 样的结果，但笔者认为，我们并不是照搬俄罗斯联邦宪法的相应规定，因为现行的《俄 罗斯联邦宪法》是对苏联剧变事实的承认，使俄罗斯在一夜之间由俄罗斯苏维埃社会主 义共和国变成了“主权的、民主的、社会的和法制的”俄罗斯联邦国家。这种“硬着陆 ”式的改革结果并不令人乐观，以《俄罗斯联邦宪法》为法律依据的私有化运动的结果 是剥夺了绝大多数公民拥有和支配自己先前创造的国家财产的权利，这笔巨大的国有财 产成为极少数寡头统治阶层一夜暴富的源泉。正如俄罗斯总检察院调查所揭示的那样， 在私有化运动的领导者中，许多人实际上成了私有化运动的参与者，他们借机牟取私利 ，践踏法律，聚敛财富。检察院每年都能揭露出3000至5000件违反私有化法的案件，由 此反映出私有化进程的犯罪性质。在140个最大的国内企业家当中，有40个先前从事过 非法生意，多达20%的人有前科。私有化运动造成了俄罗斯联邦财产关系上的混乱，使 得俄罗斯企业的生产效率在这期间下降了1/3还多，产值减少了一半(注：[俄]谢尔盖· 格拉济耶夫：《俄罗斯改革的悲剧与出路——俄罗斯与新世界秩序》，经济管理出版社 2003年版，第85页。)。这就使《俄罗斯联邦宪法》规定的对私有财产权的保护变成主 要保护私有化运动中的少数“暴发户”。
总结《俄罗斯联邦宪法》改革的经验教训，笔者认为其最大的问题是违反了上层建筑 必须适应生产力发展的规律，改革所有制体制操之过急。
中国不同于俄罗斯联邦，在改革开放取得伟大成就的今天提出“国家保护个体经济、 私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的 发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”，“公民的合法的私有财产不受侵犯” ，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，不但条件已经成熟，而且有 其必要。
(一)中国公民私有财产的增长，要求确立私有财产的宪法地位
按照马克思主义的观点，生产力决定生产关系，生产关系一定要适合生产力的发展。 俄罗斯联邦从公有制到私有制的转变时间很短，苏联在1988年12月1日～1991年年底对1 977年苏联宪法进行了5次修改补充，其中提出“取消生产资料社会主义所有制是苏联经 济制度基础的规定，确认多种所有制形式平等发展、受平等保护原则”(注：刘向文、 宋雅芳：《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第18页。)。从该原则的确 立到1993年《俄罗斯联邦宪法》规定对私有财产保护，只有短短5年的时间，中间没有 公民私有财产的积累过程，俄罗斯联邦在剧变之前，公民拥有的仅仅是生活资料，而生 产资料完全公有。可以说，俄罗斯联邦的私有化运动是在生产力没有变化的情况下，对 生产关系的强行变革。
中国改革开放20余年，随着经济的发展，人民生活水平的迅速提高，私有财产已成为 中国财富结构的主要组成部分，以手持现金、储蓄存款、有价证券为研究对象，从政府 、企业和公民个人3个主体来看，持有量增长幅度分别是1980年的82倍、236倍和130倍 ，占国内金融资产比重分别为18.6%、31.7%和49.7%(注：樊纲：《学者称私有财产已成 为中国财富结构主要组成部分》，中新网2003年1月16日。)。私有财产的快速增长，导 致公民要求加强对私有财产的保护。尽管本次修改前的宪法也含有保护公民的私有财产 的内容，但相对而言，“合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的 私有财产权和继承权”的表述更加明确，也更加坚定。
(二)民营企业的迅速发展，要求确立私有财产的宪法地位
《俄罗斯联邦宪法》颁布前，民营企业凤毛麟角，《俄罗斯联邦宪法》颁布前后，俄 罗斯联邦私有化分为“小私有化”和“大私有化”两种基本方式。“小私有化”是指对 国营零售商业、饮食业、服务业及一些小型工业建筑企业实行的私有化，主要采取公开 拍卖、租赁或出售的方式进行；“大私有化”则主要是指将国有大中型企业私有化的过 程，其步骤为：先将国有大中型企业改造为股份公司或集团，以变更其所有权，然后使 股份公司的股票进入资本市场。这种转变方式简单、强硬，改革之前缺少民营企业力量 的积累。
从中国现阶段看，民营企业具有非常重要的地位。据统计，在中国资本结构的总量中 ，国有及国有控股企业占31%，个体私营企业占38%；而在资本所有权结构比例中，国有 资产只占26%，国内居民个人拥有57%的资本额。另外，集体和港澳台商人及外商占有量 都不到一成。这些数据说明，中国资本主要由国家和集体使用、所有权的格局已发生重 大变化，居民所有资本已超出国有资本，甚至比国有和集体资本总额还要大，已经成为 全社会资本总额的一个重要组成部分。同时，资本要素收入也有22%流向了居民个人(注 ：樊纲：《学者称私有财产已成为中国财富结构主要组成部分》，中新网2003年1月16 日。)。大量的私有资本如果投入社会再生产，将会推动中国经济进一步发展，但在实 际生活中，私有财产安全是中国民营企业家最为关心的问题，由于私有财产得不到明确 有效的保护，有些民营企业主担心积累的财产安全得不到保护，担心碰上各种名义的摊 派、集资，有的私营企业主把赚得的钱转移到国外去，资本外流情况日益严重；还有些 私营企业主不敢扩大再生产，只是把钱用于消费，不利于中国的生产发展。因此，物质 生活与社会财产状况的变化对于法律保障的要求越来越迫切，作为上层建筑的《中华人 民共和国宪法》应进一步加强对私有财产权的保护，否则将挫伤劳动者的生产积极性， 不利于中国经济和财富的进一步增长，影响生产力的发展。由于本次修改前的宪法没有 确认私有财产不可侵犯的根本规定，因此，私营经济虽然发展起来了，但得不到必要的 保护，宪法不明确对私有财产的保护已经阻碍了中国民营企业的继续发展。
(三)确立私有财产的宪法地位，是财产所有权平等原则的要求
无论是中国还是原苏联，在强调“公有财产神圣不可侵犯”时都会出现对公民私有财 产侵犯的问题，在这些问题中关键的是国家利用特殊权力对私有财产的侵犯，特别在拆 迁、征地等行为中，政府侵权行为表现得更为突出。例如，前两年因为污染问题当地政 府没收“五小企业”的事件屡有发生。虽然出发点是好的，但做法是不妥的，这种做法 已经引起了公众的不满，出现了一些群体性突发事件，影响了中国的社会稳定。可以看 出，在中国，由于私有财产的宪法地位没有确立，导致立法过程中保护公有财产和私有 财产的不平等。强调国家对私人财产的保护，可以在最大程度上限制国家任意剥夺私人 财产的可能，有利于社会的稳定。
(四)人们意识的改变为私有财产入宪准备了思想条件
在所有制改革过程中，人们思想意识的转变十分重要。俄罗斯联邦在改革所有制过程 中，由于各方面的条件尚不成熟，《俄罗斯联邦宪法》的通过又彻底改变了社会制度， 人们的思想意识无法适应这种突变，许多人对这种改革并不支持，这可以从全民公决的 结果得到证实，《俄罗斯联邦宪法》是以最低极限票数通过的一部宪法，赞成票仅为58 .4%，勉强超过半数(注：刘春萍、赵微主编：《当代俄罗斯法学通论》，黑龙江人民出 版社2003年版，第128页。)。因此，不可避免地导致俄罗斯联邦所有制改革的失败，而 改革的失败又留下了长期的后遗症。正如俄联邦科学院院士弗·伊·多博列尼科夫2003 年10月27日在其报告中所讲的：“我们可以说12年社会经济改革过去之后，自由主义的 意识形态已经把俄罗斯社会引到死胡同。这12年来的精神、物质损失是无法计量的，实 际上俄罗斯的改革结果是使国家倒退20年到30年。我们现在不知道往哪儿去，我们在建 设一个什么样的社会，我们的未来是什么。所以绝大部分人，不光是对改革感到失望， 而是感到恐惧，为自己的孩子，为自己的国家感到恐惧，为国家的未来感到恐惧。”( 注：弗·伊·多博列尼科夫2003年10月27日在中国社会科学院所作的学术报告：《俄罗 斯改革的经验与教训》。)
新中国建立以来，在经过一系列消灭私有制的改造运动之后，私有制基本被消灭，今 天又提出将保护私有财产入宪，并给其应有的合法地位的建议。这期间人们的思想意识 发生了非常大的变化。全国解放后，为了配合“共产风”和“大锅饭运动”，私人对财 产的追求被妖魔化了。同时，公有财产和集体所有财产却被神圣化，“大公无私”的思 想被歌颂赞美。在法律和政策上，公有财产和集体所有财产神圣不可侵犯，而私人财产 必须服务于公共利益，必须让位于公共利益。改革开放之后，人们通过思想解放、实事 求是的教育，认识也发生了很大变化，私有制是万恶之源的观念已被否定。事实上，走 出所有制的藩篱，对所有合法取得的财产实行不分公私的一体保护已成为建设市场经济 和民主宪政过程中的基本共识，本次《宪法修正案》的通过正顺应了这一时代发展的需 要和历史的潮流。
四 确立私有财产的地位和私有财产保护入宪后尚待解决的问题
由于历史条件的不同，俄罗斯联邦私有化运动的结果不尽如人意，中国若要获得修宪 的成功，就要做好确立私有制的地位和私有财产保护入宪后的相应工作。
(一)私有财产的征收、征用问题
在对私有财产征收或征用的问题上，《宪法修正案》规定：“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了 公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这条建议 明确了征收、征用的前提条件是为了“公共利益”的需要，不仅在宪法规定征用的基础 上增加了征收，而且强调了应给予补偿，这是中国宪政制度的一大进步，但这一规定与 《俄罗斯联邦宪法》规定的“为了国家需要强行没收财产只能在预先做出等价补偿的情 况下进行”存在着一个重大的差别，这就是补偿数额问题，《俄罗斯联邦宪法》只规定 了征收，并明确规定了征收补偿的数额；中国《宪法修正案》对征收和征用都做出了规 定，但没有明确补偿的数额。另外，《宪法修正案》也没有解决征收或征用的程序问题 。这些问题如果不解决，将会在司法过程中出现混乱状态，也不能有效地保护私有财产 ，因此，笔者建议在相应的法律法规中予以明确的规定。在征收、征用补偿数额的确定 上，建议以“等价补偿”为原则，具体补偿数额应由独立于国家的评估机构进行评估， 在评估过程中既要考虑私有财产的市场价格、实际价值、磨损程度、已使用年限，又要 考虑由于征收、征用而对私有财产所有人造成的精神损害。这样才能保证公民的私有财 产得到充分的补偿而不受侵犯；在征收、征用程序上也应借鉴《俄罗斯联邦宪法》的规 定，经过法院诉讼程序进行，并且应当预告做出补偿。但考虑到特殊情况，可以在相应 的法律中规定在紧急情况下的特殊程序，即可以先征收、征用，后补偿，但在事后应经 过正常情况下的所有程序审查征收或者征用的合法性，同时还要界定“紧急情况”的内 涵和范围。
(二)土地及其他自然资源所有权问题
中国和原苏联一样，土地及一些重要的自然资源都是公有财产，同样“神圣不可侵犯 ”。但1993年《俄罗斯联邦宪法》规定了“土地和其他自然资源可以属于私有财产、国 有财产、地方所有财产和其他所有制的形式”，“公民及其联合组织有权拥有作为私有 财产的土地；土地和其他自然资源的占有、使用和处分由其所有者自由地予以实现，如 果这不对环境造成损害、不侵犯他人的权利和合法利益的话”。与俄罗斯联邦宪法不同 ，中国宪法规定了土地和自然资源归国家和集体所有。《宪法修正案》只是在对土地的 征收或者征用问题上做出了原则的规定，没有提及土地及其他自然资源的所有权问题。 而在现实生活中，土地及其他自然资源在所有权问题上存在着许多问题，尤其是农民的 土地占有权、使用权、收益权常常受到侵犯，自然资源常常遭到破坏。因此，笔者建议 宪法应进一步确定私人对土地和其他自然资源的所有权，确立土地和其他自然资源公有 和私有的平等地位。但并不是将公有土地和资源全部私有化，在改革过程中，可以先将 与公民生活密切相关的宅基地和自留地、自留山等集体所有的土地和某些自然资源放开 ，通过法律规定转变的程序将其私有化。土地等自然资源私有化最大的好处就是能够有 效防止对土地等自然资源的滥用，充分发挥它们的效益。
(三)收入分配不公问题
由于俄罗斯私有化时期，国有资产大量流入个人腰包，结果只培植了几个寡头，成就 了极少数超级富豪，造成社会严重贫富分化的情况。因此曾有人担心把保护私有财产写 进中国宪法会给国有资产改造中一些人借机侵吞国家资产大开方便之门；担心强调对私 有财产的保护，其实主要是在保护有钱人而非一般大众的财产，其结果是导致中国收入 分配不公，贫富两极分化加重。实际情况是中国现在已经出现了私有财产，甚至出现了 一定程度的收入分配不公。据某组织的调研结果显示，我国居民收入在普遍增加的同时 ，差距不断扩大，出现两个应当警惕的征候：一是2000年城乡整体居民收入的基尼系数 达到0.417，超过了国际公认的警戒线，占总户数20%的最富有户收入占全部收入的51% 以上，20%的低收入户只占4%左右，两者之比从改革初期的4.5∶1扩大到12.66∶1。二 是不同收入阶层形成“金字塔”形分布，年收入接近和超过20000元的占总人口的3.5% ，一半以上人口月平均收入在2000元以下(注：《政协委员剑指分配不公如何缩小收入 差距》，载《中华工商时报》2003年3月12日。)。在这种背景下，有上述担心是可以理 解的。但笔者认为解决分配不公绝不能“杀富济贫”搞平均主义，通过诚实劳动等合法 手段获得的财产不但不能侵犯和剥夺，而且应受法律保护。因此，建议宪法修改后进一 步完善相应的法律规定。例如，在税法中通过完善“财产税”和开征“遗产税”，调整 个人所得税税率等方法加强税收对高收入者的调节；健全社会保障法律制度，降低居民 的收入风险；加强法制建设，强化对非法收入的打击力度。
(四)财产所有权改革的程序问题
中国经过20多年的改革，社会财富急剧增长，国有资产也非常庞大，这是全国人民几 十年来共同创造的财富。但是，在近几年的国有企业尤其是国有中小企业通过采取重组 、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形 式改制的过程中，侵犯财产权的问题非常严重：一方面表现为通过低价贱卖国有资产和 自卖自买国有产权侵吞国有财产，导致国有资产的流失；另一方面表现为某些地方政府 先将中小国有企业转变成私有企业，等私有企业逐步得到发展，资产增值数倍、数十倍 后，地方政府又将其强行侵占、剥夺。针对这些情况，许多人担心俄罗斯私有化运动在 中国重演，为此国务院办公厅于2003年12月16日转发了国资委《关于规范国有企业改制 工作的意见》，该文件在总结经验的基础上对国有企业改制全过程进行了规范，对改制 涉及的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管 理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益、管理层收购等10个主要环节和方面提出 了明确的政策要求。这标志着国有企业改制已经有了法定程序，但遗憾的是立法层次过 低，监督体系不完善。因此，笔者建议，加强法律监督，规范企业改制，使国有企业改 组严格遵照法定程序进行。为了强化改组程序的法律地位，建议将《关于规范国有企业 改制工作的意见》上升为法律，要按照法律手段，将所有制改革放到法律层面来解决， 对合法的财产坚决保护，对非法取得财产的行为，不论侵权者是国家还是其他主体，均 应依照法律规定严加惩处。
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