农村基层党建领导体制与工作机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,党建论文,工作机制论文,农村基层论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2008)04-0113-04
近年来，随着农民的分化和农村先富群体的崛起，农村基层治理出现了一种新的模式——“先富能人治村”。“先富能人治村”，尤其是“先富能人”担任村党组织书记比例的上升，有利于优化村级领导班子结构，对于增强村级组织的活力，进一步调动村干部的积极性，总体上有促进作用，同时也给农村基层党组织建设带来了不少新问题。农村基层党组织要更好地担负起建设社会主义新农村的历史重任，就必须积极应对“先富能人治村”的新形势，通过加强自身建设，促进农村的经济发展和社会稳定。
一、切实解决农村基层党组织建设中的形式主义
上级党委(主要是县(市)委和乡镇党委)抓村级党组织建设的力度，直接关系到村党组织建设的成效，也关系到对“先富能人”村干部的教育和管理。多年来，虽然农村基层党组织建设取得了很大的成绩，在推进农村发展中发挥了重要作用，但不可否认，一些地方农村基层党组织建设中形式主义比较严重，往往是被动地等待上级党委的文件，被动地应付甚至回避农村基层党组织建设中的新情况和新问题，没有从党组织自身建设的需要出发，从巩固党组织的合法性基础、增强党组织的代表性功能的高度出发实实在在地抓党的建设，实实在在地为广大村民服务。据一些农村基层党务干部反映，上级党委对农村基层党建工作的忽视，已经成为影响农村基层党组织建设的一个重要因素，并进而影响到乡镇党委抓村级党组织建设。一些县(市)委和乡镇党委抓村级党组织建设的某些“经验”还只是写在纸上，是用来进行宣传或应付有关部门检查的。在一些地方的宣传中，对农村基层党组织建设总体状况评价过高，这样做既不利于总结经验和教训，巩固党在农村的基础，改善党群关系，也在一部分农民和农村基层干部中造成了不好的影响。我们要实事求是地评价农村基层党组织建设的状况，针对存在的问题采取必要的措施。对问题采取回避的态度，或弄虚作假的办法，最终将严重影响党的形象，危害党的执政基础。
目前不少乡镇党委对上级有关党建工作的要求采取应付的态度，集中表现在对上级有关加强村党组织建设的文件，没有根据各村的实际，提出针对性较强的贯彻落实方案，而是简单地转发，更不要说检查村党组织具体落实的情况了。出现这种情况的原因，一是许多乡镇党委不重视抓党建工作；二是不少乡镇领导干部工作作风浮夸，很少接触村民和村里的普通党员，对村党组织建设的实际情况了解不多；三是一些县(市)委和有关部门在党建工作上搞形式主义。
加强农村基层党建工作，切实解决形式主义，有必要实行各级地方党委领导干部和乡镇领导干部联系农户和农村普通党员的制度，同时定期对农村基层党建工作进行乡村蹲点调查。只有扎扎实实地深入农村基层，深入农户和农村普通党员，才能真实地了解农村基层党组织建设的现状，及时掌握新情况和新问题，针对不同地方的情况提出党建工作的具体要求。要从改进各级地方党委领导干部的工作作风开始，实实在在地抓农村基层党建工作。地方党委要加强乡镇党委建设，把转变乡镇党委的工作作风作为考察乡镇党委工作的一个重要内容，考察乡镇在布置党建工作时是否能根据本地实际提出具体的要求，是否能针对不同村的情况提出党建工作的要求，有没有真正落实这些工作。要加强对农村基层党建工作的考核，工作中必须避免形式主义，深入到村民和普通党员当中听取意见和评价，以他们的满意程度为主要依据，不能停留在听汇报、看数字上面。
抓好村级党组织建设，还必须切实加强对乡镇干部的教育和管理。要提高村党组织表达民意和综合民意的能力，前提是村干部要坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，而乡镇干部的思想作风和工作作风对村干部的影响是比较大的，不解决乡镇干部中的一些突出问题，要提高村干部的素质、搞好村级党组织建设是根本不可能的。因此，要通过提高乡镇干部的教育和管理力度，加强对“先富能人”村干部的教育和管理。
二、建立健全以“三级联创”为载体的农村基层党建工作机制
“先富能人”村干部中，不少人社会关系复杂，有的是地方的纳税大户，有的是地方的党代表、人大代表或政协委员，与上层交往多。这些人担任村干部后，不太服乡镇的管理，成了特殊的“村干部”，增加了乡镇对村的管理难度，这自然会影响到乡镇党委抓村级党组织建设。加上乡镇是典型的“任务重、责任大、权力小”，乡镇也无法管理上面设在乡镇的一些部门。有的“先富能人”村党组织书记通过这些部门影响乡镇的工作，甚至不服从乡镇的管理。而目前不少县(市)委抓农村基层党组织建设，并没有考虑到目前乡镇对村的调控能力有不同程度弱化的情况，还是按照原来的工作思路，即抓农村基层党建工作局限于乡镇和村。这种“先富能人治村”模式本身的缺陷加上多年来形成的党组织一元化的领导方式，容易造成乡镇党委比较关注“先富能人”村干部事情“摆平”的结果，而不太关心“摆平”的过程。由于不少乡镇党委忽视村党组织的民主集中制制度建设，使相当一部分村党组织书记，尤其是“先富能人”村党组织书记，缺乏民主意识，权力过于集中，对许多重要事务习惯于个人说了算。
加强对“先富能人”村干部的教育和管理，必须建立健全以“三级联创”为载体的农村基层党组织建设常抓不懈的推进机制，要通过整合县(市)、乡镇、村三级党组织的力量，层层落实责任制，形成齐抓共管、上下联动、同心协力的工作格局，县委书记是第一责任人，乡镇党委书记是直接责任人，村党支部书记为具体责任人，形成一把手负总责，一级抓一级，一级带一级，一级促一级，层层抓落实的工作格局。
加强农村基层党组织建设必须健全乡镇党委党建工作的领导体制。在实际工作中，乡镇党委大多存在职能行政化现象，党政不分、以党代政情况比较严重。相当部分乡镇党委书记以围绕经济建设中心为由，把主要精力放在抓经济发展上。从总体上看，农村基层党组织抓党建工作的动力不足，成效也比较差，主要是被动地应付上级党建工作的要求，还没有形成主动搞好党建工作的态势。乡镇党委必须严格按照“总揽全局、协调各方”的原则，规范乡镇党委与人大、政府和群众组织的关系，建立和完善乡镇党委抓党建工作的领导体制和工作机制。要加大乡镇党委书记抓党建工作的力度，县(市)委要加强检查和考核，并逐步使农村基层党建工作的一些内容由“软指标”变为“硬任务”，便于落实和考核。既要做好经济社会发展工作，又要切实履行“党要管党”的要求。
三、明确县(市)委和乡镇党委专职副书记的工作职责
根据党中央的统一部署，目前县(市)委和乡镇党委基本上都实现了配备两名副书记的目标，其中一名是政府正职领导。由于中央目前还没有对地方党委专职副书记的职责作出明确规定，而政界和学界对此问题的看法又有许多不一致的地方，因此一些地方在党委专职副书记的职责安排上还存在着困惑，需要中央或省级党委尽快作出明确的规定。我们在浙江省一些县(市)调研中发现，换届后的县(市)委专职副书记都承担着党务工作的职责，但同时又要或多或少的负责其他一些工作，如需要协助书记处理一些日常事务。在目前相当一部分县(市)委书记对党建工作比较忽视的情况下，如果专职副书记分管的事务过多，有可能影响抓党建工作。虽然县(市)委中有分管组织、宣传工作的常委，但在新的模式下，如何协调他们的工作，如何健全农村基层党组织建设的领导体制和工作机制，是目前急需解决的一个新问题。从乡镇党委换届后的工作情况来看，也存在着类似的问题。虽然一些乡镇党委专职副书记的主要职责是抓党务工作，但由于同时还要做好其他一些工作，而党务工作在不少人看来是“虚”的，是“软任务”，因此有的乡镇党委专职副书记并没有把主要精力放在党务工作上。我们感到，在新的模式下，一方面，由于对党委专职副书记的职责尚未作出明确规定，另一方面，由于一些县(市)委、乡镇党委书记和专职副书记对党务工作认识上存在某些偏差，农村基层党建工作出现了一些弱化的情况，需要引起有关领导部门的高度重视。我们认为，县(市)委和乡镇党委专职副书记的工作职责应该主要负责党务工作，以利于加强农村基层党组织建设。
四、加强对“先富能人”村党支部成员特别是书记的教育
目前乡镇对村干部、尤其是“先富能人”村干部的教育和管理普遍比较软弱，存在着谈工作比较多，谈思想、作风比较少；谈经济工作比较多，谈党建工作比较少；肯定成绩比较多，指出问题比较少；迁就照顾多，纪律约束少等现象，不利于“先富能人”村干部的成长，由此也带来了“先富能人”村干部工作中的一些问题，在村民中产生了某些负面影响。
乡镇对“先富能人”村干部特别是村党组织书记，要建立科学有效的教育培训机制。目前，虽然许多乡镇在“先富能人”村干部特别是村党组织书记的教育培训方面，做了不少工作，取得了一定的成效，但仍然存在一些问题。主要是教育培训内容缺乏系统安排，缺乏针对性。同时，在教育培训的形式上多以宣读式为主，应付性教育培训多，主动性教育培训少；灌输式多，启发式少，没有根据“先富能人”村干部特别是村党组织书记的实际情况，安排教育培训内容和形式。从总体上看，现在对村干部，包括“先富能人”村干部的教育培训，更多的已成为一种形式，即考虑教育培训的实效不够，因此和所要达到的目的有一定的距离。“先富能人”村干部大都是经商、办企业的成功人士，他们中的一些人以前没有从事过村务和党务管理工作。因此，有必要对“先富能人”村党组织书记进行岗位培训，使之明确担任村干部后角色的转变，岗位职责和素质的要求。同时，对“先富能人”村党组织书记的岗位培训要注重针对性和实效性。一是政策、民主、法治方面的教育培训，培养其树立牢固的宗旨意识、正确的权力观和利益观。二是加强党务知识和村务管理培训，并由村干部中涌现出来的先进人物与他们交流工作经验，开阔他们的眼界，提高他们的思想道德素质和党务、村务工作的能力。
要构建经常性的村干部廉洁教育机制，建立由纪检、组织、宣传等部门组成的农村基层党风廉政宣传教育联席会议制度，形成农村基层干部党风廉政教育的大格局。随着市场经济和城镇化的快速发展，村干部职务犯罪出现了不少新的情况，例如土地开发征用过程中村干部职务犯罪率居高不下，其中确有一些村干部属于知法犯法，但也有些村干部属于法制观念薄弱，对相关的法律、法规不注意学习。对此，在农村基层党风廉政教育中，要重视发挥法院和检察院的作用。法院和检察院要结合村干部违法违纪的典型案例，通过举办村干部法制培训班、现场教育等多种形式，协助县(市)有关部门以及乡镇对村干部进行廉政教育，以提高教育的针对性和有效性。
五、建立县(市)和乡镇联动的村干部管理体制
目前村干部中违法违纪问题较多，与村干部管理体制没有理顺有一定的关系。由于乡镇与村的关系比较微妙和复杂，也由于一些乡镇干部与一些村干部结成了利益共同体，尤其是一些“先富能人”村干部在当地有较大的影响，不少乡镇对这些村干部不愿管，有的也不敢管。目前对村干部工作的监督和检查，大多以县(市)为主。而农村基层党风廉政建设涉及的领域广、部门多，县(市)的管理体制也没有理顺，县(市)对农村基层的情况大都不能及时掌握，村干部的违纪违法行为大多数是在村民举报后才得以发现。乡镇能管但不愿管或不敢管，县(市)要管又不熟悉情况，导致监督缺位。村干部管理方面的问题，还表现在不少乡镇和村纪检监察力量严重不足，乡镇纪检干部兼职、分工过多，难以把主要精力放在纪检监察工作上。农村基层纪检干部大多没有经过纪检监察专业培训，业务能力较弱，有的长期生活在当地，受乡情、亲情、友情的影响，碍于情面，不敢碰硬，难以有效地履行职责。
要创新农村基层纪检组织的领导体制和工作机制，如探索建立由县(市)纪委垂直管理、派驻纪检组或乡镇分片管理的多种模式的农村基层纪检管理体制；建设专兼结合的纪检干部队伍，县(市)纪委直管乡镇纪检干部，保证乡镇纪检干部的专职专用。对兼职的乡镇纪委干部，要真正做到兼而有事、兼而管事；村党组织要设立纪检委员，其业务工作受乡镇纪委直接领导，对乡镇纪委负责并报告工作，从而形成县(市)、乡镇、村三级互动的纪检监督网络。
要进一步明确乡镇党委和政府对村干部日常管理的职责。乡镇在村干部特别是村党组织书记的管理上要强调“能”和“德”的统一。要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》的要求，建立村重要事项向乡镇党委和政府请示报告制度、乡镇主要领导和村干部谈话制度等，加大纪律监督力度，以促使“先富能人”村干部健康成长。要定期组织“一述两评”(即村党支部和村委会班子以及成员根据考核目标进行述职、党员和村民代表进行民主评议)活动，村党支部和村委会班子以及成员的述职报告要先在村务公开栏内进行公示，广泛征求村民的意见，然后召开党员和村民代表会议进行述职，并接受评议。乡镇要指导和督促“先富能人”村干部建立和健全村务管理、村务监督的各项制度，重点是规范村务公开特别是财务公开制度，继续把这项工作作为加强农村基层组织建设、维护农村社会稳定的一件大事来抓。乡镇要加强村务管理、村务监督各项制度的督促检查，确保制度能真正落到实处。
“先富能人”村干部忙于个人经商办企业，时间精力上顾及党务、村务有限，这在许多地方是较为普遍的现象。乡镇要加强对外出时间较长、影响村庄工作程度较大的村干部的管理。对于平时主要忙于自己经商或办企业，严重影响村里工作的村党支部成员，乡镇党委要进行诫勉谈话、劝退、撤职等组织处理。通过对“先富能人”村干部强化管理，把他们的各项工作置于村民的有效监督之下，既发挥他们在强村富民中的“领头雁”作用，又防止某些“先富能人”村干部有权有势后为富不仁、甚至横行乡里的负面效应发生。
要建立和完善对村干部的各项审计制度，包括重大项目或其他单项审计、年度审计、离任审计等制度。要建立乡镇对村干部监督的责任制，对监督不力者要追究相应的责任。县(市)要经常组织有关部门开展针对性较强的检查，及时解决存在的问题。要充分发挥司法机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的重要作用，如检察院可以针对村干部违法违纪的特点和原因，协助乡镇对管理混乱的村建立和完善监督机制，并会同民政和财务部门规范村务和财务管理。国家要针对村干部职务犯罪的特点和原因，完善相应的法律规定，加大对村干部违法违纪的惩处力度，为加强对“先富能人”村干部的教育和管理营造良好的法制环境。
六、实现农村基层党组织建设和民主政治建设的有机结合
健全农村基层党建的领导体制和工作机制，加强对“先富能人”村干部的教育和管理，必须实现农村基层党组织建设和农村基层民主政治建设的有机结合，但现有的研究和实践给人的感觉似乎村党组织很难与村民自治相结合，除非实行村“两委会一体化”或实行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”。这样做，不仅使村党组织实际上取代了村委会的工作，村委会形同虚设，不符合农村基层民主政治建设发展的要求，而且使村主要干部权力过于集中的现象更加严重。这种村级组织架构在经济尚不发达的情况下，村主要干部职务犯罪的问题还不是很突出，但当经济发展到了一定规模时，其弊端就会愈益凸显。对此，人们往往很少从村级组织架构上去寻找产生问题的根源。我们认为，在经济发达或比较发达的地方，要提倡村党组织书记和村委会主任分设，避免由于村党组织书记与村委会主任“一肩挑”，权力过于集中，容易出现职务犯罪的问题。要建立和完善村务监督委员会制度，使村务监督委员会成为与村党支部、村委会并行的一个村级权力制衡机构，形成村务工作决策权、执行权和监督权的相互制约，有利于推进农村基层党风廉政建设。村务监督委员会由村民代表会议选举产生，对村民会议和村民代表会议负责，可对除党务工作以外的所有村务活动进行监督，从而实现村务监督与村务管理的分离。
实现农村基层党组织建设和农村基层民主政治建设的有机结合，必须以扩大农村基层党内民主带动农村基层民主。中共十七大报告指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”这一重要论断为扎实、稳妥地推进党内民主的发展提供了有效的路径。党员先进性的发挥，离不开党员主体地位的确立。党员是否具有主体地位直接决定着党组织的凝聚力和战斗力。经验表明，党员作用的发挥，一方面来自党员的政治使命感和责任感，另一方面来自党员的民主权利，而这些都有赖于党内民主的发展。
党务公开是党内民主的一项重要内容，与党内选举、党内监督构成党内民主的三大支柱。在一定意义上可以说，党务公开是党内选举和党内监督的前提和基础。[1]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》规定：“乡(镇)、村党组织的工作事项，除国家秘密外，都要向党员和农民群众公开。重点公开农村基层党组织的工作目标、决策内容和程序、干部选拔任用、发展党员、党费收缴管理和使用、民主评议党员、党员干部违纪违法问题的处理、落实党风廉政建设责任制情况等内容。”推行党务公开是实现党的工作制度化、规范化和程序化的重要保证，目的是使党员更好地了解和参与党内事务，充分行使选举权、知情权、参与权和监督权。推行党务公开，有利于形成党员利益表达和党内政治生活参与的制度化通道，更好地发挥先锋模范作用；有利于提高党内权力运行的透明度，推动教育、制度、监督并重的惩防腐败体系建设；有利于密切党员之间、党群之间的关系，进一步发挥党组织促进和谐的作用；有利于建立和完善村民代表会议制度和村务公开制度，推进农村基层民主政治建设的发展。