对“常委会组成人员无主题发言制度”的思考，本文主要内容关键词为：常委会论文,人员论文,制度论文,主题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年4月，湖南省涟源市人大常委会为及时反映关系群众切身利益、社会普遍关注的热点问题，调动常委会组成人员的履职热情，经过较长时间的思考和摸索，制定出台了《关于实行常委会组成人员无主题发言制度的暂行规定》。此后，暂行办法在实践中被多次运用，并取得了较好的效果。同时，该制度也引起了许多人大工作者的关注，有些还提出了质疑。在此，笔者试图从“常委会组成人员无主题发言制度”的实践情况出发，对这项制度做一些介绍、解读和改进设想。
一、无主题发言制度的含义
《暂行规定》规定，常委会组成人员无主题发言，是指在人大常委会会议上，组成人员可以在无主题发言议程中就本次常委会会议预先确定的审议议题之外的问题，提出议题，向人民政府、人民法院、人民检察院提出建议、批评和意见，经常委会会议审议后，交“一府两院”办理的一种监督形式。
1.无主题发言的内容。“无主题发言”并非真的没有主题，而是在常委会会议的规定时间规定议程内自定议题进行发言，其内容必须是本次常委会会议预先确定的议题之外的，组成人员对人民政府、人民法院、人民检察院及其工作部门、工作人员的建议、批评和意见，具体包括：上述国家机关及其工作人员贯彻执行宪法、法律、法规、上级以及本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的情况；关系群众切身利益、社会普遍关注、人民群众反映强烈的热点难点问题；本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政等重要工作情况；人民群众反映强烈的申诉和意见。同时，《暂行规定》明确要求，涉及政党组织、人民团体和国家重大机密方面的问题，组成人员及其亲属的关于民事、刑事的申诉案，不得作为无主题发言的议题提出。
2.无主题发言的实施。常委会主任会议根据常委会会议议题安排以及实际工作的需要，提出将无主题发言列入常委会会议议程的建议，并在常委会会议前1个月通知组成人员，由组成人员自拟发言议题并做好调查研究工作。主任会议提出的建议议程经常委会会议审议通过后，无主题发言即作为会议正式议程进行，会议日程安排为此议程留出较为充裕的时间。组成人员进行无主题发言，必须在此专门议程中，按照常委会议事规则中有关发言的规定提出。每次会议每名组成人员只能就一个问题进行发言，并同时提出解决建议和事实依据，做到一事一议，有理有据。议题提出后，由常委会全体会议进行审议，列席会议的“一府两院”领导人也可以就有关问题作出解释和答复。
3.无主题发言的建议的形成及效力。组成人员通过无主题发言所提出的议题，必须经常委会全体会议进行审议，然后由常委会工作机构根据会议审议情况综合整理形成书面的建议意见，交“一府两院”及其有关职能部门办理。有关机关必须在5个月内办理完毕，并向人大常委会全体会议报告办理结果。按照该市人大常委会制定的听取和审议“一府两院”专项报告的规定，凡提交人大常委会审议的报告，都要由组成人员进行无记名投票表决测评。有关机关的办理报告被测评为“不满意”的，必须在下一次常委会会议上重新报告，再次报告仍然为“不满意”的，常委会将依法提出质询，直至提出对有关责任人的罢免案、撤职、免职案，或建议有关机关免去责任人员职务。
综上所述，该市人大常委会通过以上的制度安排，为无主题发言制度赋予了以下几个方面的特性：组成人员的主动性，提出议题的广泛性和及时性，建议意见的集体意志性，建议督办的强制性。
二、无主题发言制度在实践中的运作及其表现的功能分析
暂行办法出台不久，该市人大常委会会议上多次进行无主题发言议程，现笔者从大量的实践中选取几个较典型的案例，并试图以此说明和分析这项制度的功能。
例一：2005年6月，在暂行规定通过后的第一次人大常委会会议上，首次进行无主题发言议程。结果，在该市人大常委会23名组成人员中，共有11名组成人员准备了无主题发言议题，其中有9名准备了书面发言材料，提出了详细的数据和事实依据。特别值得一提的是，非驻会的8名常委会委员全部准备了无主题发言议题。尽管事先在会议日程安排上作了充分考虑，会议主持人也一再强调注意会议时间，会议时间仍然不得不“拖堂”。最后，经过认真审议，会议决定将“预防和减少青少年犯罪”等3项建议综合交市人民政府办理。
例二：2007年，一些群众向一名常委会委员反映，市面上销售的桶装饮用水质量参差不齐，相当部分产品没有卫生或生产许可标记，是影响群众身体健康的一大隐患，群众已经向相关部门投诉，但没有得到积极的回应。随后，该委员进一步地走访了代表和选民，并组织对全市销售的21个品牌的桶装饮用水进行了抽样检查。当年5月，该委员在常委会无主题发言议程中提出了加强桶装饮用水质量管理的建议，得到了全体组成人员的热切关注。组成人员在审议中进一步指出，桶装饮用水质量管理，包括生产销售监管和消费引导，提出了加强部门配合、加大执法和检测力度、定期公布检测结果引导消费的建议。列席会议的政府领导人当场表示将高度关注这一民生问题，采取积极有效的措施加以解决。会后，政府立即组织开展了大规模的集中整治行动，取缔了无证生产厂家和代销点，对产品质量不达标的厂家实行停产整顿，公开公布桶装饮用水质量检测结果，从而有效保证了桶装饮用水的质量，使群众喝上了“放心水”。
例三：该市公共厕所和垃圾转运站缺乏，给群众生活带来很大不便。2006年3月，一名委员在无主题发言中提出了加强城市公共卫生设施建设的议题，得到了会议的高度赞同。常委会将此建议向政府及城管部门进行了交办。同年8月，常委会组织对建议办理情况进行了实地视察，听取了该市政府的办理结果报告，认为办理机关过于强调客观困难，工作进度缓慢，建议落实不力，有敷衍塞责的情形，否决了该市政府提交的办理报告，交由政府重新办理。此后，政府专题召开常务会议研究，多渠道筹措建设资金、落实建设用地，在短短的3个月内新建、改建了一批公共卫生厕所和垃圾站，建议得到了有效落实，再次报告时得到了人大常委会的肯定。
从以上实例可以看出，无主题发言制度具有三个最主要的功能：
1.及时反映民意的渠道功能。人大常委会作为代表人民行使国家权力的机关，在会议议题的选择上，必须要能及时反映民意。目前，地方人大常委会确定会议议题，主要依据年初经主任会议通过的年度计划，根据《监督法》的规定，主要来源于六个方面，应当可以较为准确地反映选民的意愿。但是，这一方式也存在缺陷，一方面主要由主任会议制定，较少吸纳组成人员的意见；另一方面，则是略显僵化，不容易反映形势的实时变化，也即不能有效地对当前突发的关系群众切身利益的重大问题进行监督。开展无主题发言，正好可以有效地弥补这一缺陷。在近3年来某市人大常委会无主题发言议程中所提出的28项议题中，有25项是针对当前重大形势和重大问题提出的。上述案例都反映出，由于无主题发言这一渠道的存在，使组成人员能够及时地反映群众和社会关注的热点问题，使民意能够及时得到国家权力机关的反映和审议，并最终促进问题的解决。
2.提升组成人员建议质量的提炼功能。由于组成人员个人的学识能力、思想觉悟、精神意志等方面存在的差异，以及在履职过程中存在的趋利避害的可能，组成人员所提出的建议也存在不科学、不合理、不可行的可能性。由此可能造成承办机关无所适从，或使一个好的动议却最终无法得到实现。在无主题发言中，组成人员提出的议题，必须经过常委会全体会议的审议，最后形成的建议意见不再是某一组成人员个人的想法，而是凝聚了常委会全体组成人员的智慧，使之不仅反映了广大代表和人民群众的意愿，同时也能最大限度地排除提议人个人好恶、能力水平的影响，因而更加符合法律法规的规定，符合当地的实际工作情况，更具操作性和可行性。在上述案例中，组成人员所提出的无主题议题，经过常委会会议的讨论审议后，最终都形成了较为完整的解决问题的建议，对于有关机关改进工作起到了较好的指导作用。
3.保证组成人员建议办理实效的保障功能。提出对各方面工作的建议、批评和意见，是组成人员最基本的履职权力和最经常的履职途径。但是，有关法律、法规对代表建议办理的规定局限于“有关机关组织必须研究处理并负责答复”。如何提高代表建议的办理实效，一直是人大工作中的重要课题。一方面，一些建议针对性、可行性不强，制约了建议的办理落实；另一方面，由于缺乏强硬的工作责任，也为一些办理机关敷衍应付留下了空间。建议办理工作中重“答复”、轻“落实”的现象还较为普遍。无主题发言制度在会议集体审议提炼保证建议意见质量的前提下，同时使建议具备了集体意志性，赋予了建议一定的强制性，从而可以保证这些建议能够得到有效的落实。案例三的典型性在于，通过相关制度的支撑，组成人员所反映的民意，最终能够得以实现，保证了人民的利益诉求。
此外，无主题发言制度还有调动组成人员履职热情的激励功能。
分析影响常委会组成人员履职热情的原因，其中既有履职责任缺失的因素，也有履职渠道不畅的因素，组成人员的履职行为不被重视、履职作用难以发挥、履职结果不能落实。我国人大常委会实行民主集中制的原则，在常委会会议的召集和进行过程中，主任会议起着不容置疑的主导作用。这种主导作用不仅表现在会议的召集上，也表现在会议议题的确定上。这不仅由法律有关常委会会议由主任召集、主任会议处理常委会重要日常工作的规定所决定；同时更由主任会议成员的组成结构所决定，相对于常委会委员，主任会议成员显然有着更高的政治地位、掌握更多的社会资源，在常委会会议中也有着更高程度的话语权。从人大常委会会议议题的确定过程来看，一般是主任会议提出建议，再提交会议通过，此时，对于一般的常委会组成人员而言，已经很难再提出与主任会议建议相左的意见，将自己感兴趣的议题列入会议议程。而且即使是在会议前，组成人员也较难将某项议题申请主任会议纳入常委会会议的建议议程：一方面，尽管组成人员联名可以向常委会提出议案，但同样必须经主任会议决定是否列入会议议程进行审议；另一方面，由于“行政化”的倾向，一般而言驻会委员不会再在主任会议提出的建议议程之外再提出新的内容，而对于非驻会委员而言，由于兼职性的特点，联名提出议题则更加困难。因此人大常委会审议的议题，实际上还是围绕主任会议预先确定的方向进行，在一定程度上是“扩大了的主任会议”，这在事实上限制了组成人员履行代表人民行使国家权力的视野，甚至会使部分组成人员产生“按领导意见办”的思想。同时，对于每次会议的议题而言，不可能所有的常委会委员都对它熟悉或感兴趣，对于自己不感兴趣或不熟悉的议题，这些组成人员只能选择沉默，出席会议仅是“陪会”而已。这些，都可能挫伤组成人员履职的热情和积极性。开展无主题发言，形成“人人可以说话”、“人人有话想说”的浓烈的民主氛围，实际上是为组成人员提供了一个在常委会会议上提出自己见解的平台，可以有效拓展组成人员履职的视野，为他们创造了良好的履职条件。从例一我们可以看出，这项制度极大地激发了组成人员履职的热情，相当部分组成人员从“沉默是金”走向了“慷慨陈词”。同时，这项制度还要求组成人员在提出议题的同时，一并提出依据和解决建议，“迫使”组成人员在会前进行认真深入的调查研究，方能在会议上做到有的放矢、有理有据，这些都毫无疑义地需要高度的履职责任和热情来支撑。
三、对无主题发言制度的争议及改进设想
“无主题发言制度”推出后，引起了广泛关注。在肯定这项制度的同时，也有相当部分的人大工作者对此表示了质疑，概括起来，主要集中在几个方面：
1.“无主题发言”的提法不够准确。人大常委会组成人员的“无主题发言”，其实并非没有主题，相反的，还应当主题突出，观点鲜明，思路清晰，要把平时人民群众反映强烈的有关热点和难点问题讲深讲透。“无主题发言”只是相对会议既定议题而言的，从本质上说，实际上就是常委会组成人员根据自选议题进行的发言。作为承担国家民主法治建设重任的各级人大及其常委会，在文字的表述上，必须严谨。“无主题发言”这种提法，有欠妥当。
2.“无主题发言”不符合人大常委会会议规范，不宜列入人大常委会会议议程。其一，人大常委会作为国家权力机关，所讨论的事项内容必须是事关全局的大事要事；形式必须是严肃、规范的；主题必须是明确的；组成人员发表的意见必须是经过调查研究的，具有一定的代表性。我国人大议事方式的特点是组成人员的发言必须围绕议题进行，“无主题发言”本质上是属于建议和意见的范畴，组成人员所提出的事项和内容不一定都要作为常委会的会议议题并形成决议，如果在常委会会议上开展“无主题发言，组成人员提出的问题较多，难以集中，而一一作出决定，就会使常委会会议成为研究解决具体问题的办公会，这与人大常委会研究和讨论重大问题的职能相违背。其二，“无主题发言”不符合监督法有关人大常委会会议议题确定的精神。监督法第八条对常委会的会议议题作了具体规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。”因此，各级人大常委会会议内容的确定必须符合下列要求和程序：一是内容必须是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，主要来源有监督法规定的六个方面；二是要根据年度计划的安排，有先有后，有急有缓，一旦确定，没有特殊情况，就不宜随便更改；三是要经过委员长会议或主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。“无主题发言”显然不符合这些要求和程序。
3.“无主题发言”建议意见缺乏法定强制力。要求“一府两院”限期办结“无主题发言”所提出的建议意见，缺乏相关的法律法规条款支持，因此，要求“一府两院”及其他国家机关限期办结难以实现。而且，从目前人大工作的实际情况来看，质量和成效都亟待提高的恰恰是人大常委会的审议意见，对监督法有明确规定的审议意见，“一府两院”和其他国家机关尚难以做到限期办结，更何况是没有法定程序支持的“无主题发言”建议。
上述争议对“无主题发言”制度的合法性、程序性、实效性提出了质疑，但是，“无主题发言”制度显然是符合人民代表大会制度的基本精神和原则的，是对地方人大工作制度的全新探索，并且在实践中被证明是行之有效的。作为一项全新的地方人大工作制度，可以从以下两个方面加以改进：
第一，要规范“无主题发言”制度的名称。规范严谨是人大工作的基本要求，“无主题发言”的提法确实有欠规范妥当，作为组成人员在常委会会议既定议题之外自选发言的制度，应当改为“组成人员自选议题发言”。
第二，要准确认定“无主题发言”的性质，并由此改进相应的工作程序。无论是从“无主题发言”制度设计者的初衷来看，还是从有关方面的争议来看，都把“无主题发言”纳入了常委会组成人员“提出的建议、批评和意见”的范畴。由此，有关方面对“无主题发言”是否符合人大常委会会议的程序和内容的要求提出了质疑。事实上，从这项制度的实际运行情况来看，“无主题发言”不仅表现为建议意见的形式，更表现为人大常委会会议审议议题的有益补充。因此，我们可以将“无主题发言”制度定性为地方人大常委会选择会议审议议题的一种补充方式，而不仅仅是组成人员个人的建议意见。这样，不仅更加贴切这项制度在实践中所表现的最基本的功能和特征，而且也更容易改进这项制度，使之更符合现行法律的规定：
其一，监督法规定人大常委会要有计划地听取“一府两院”专项工作报告，年度计划经委员长会议或主任会议通过后公布，但这个计划并不是一成不变的，有权决定人大常委会会议议程的是常委会全体会议，委员长会议或主任会议提出的只能是建议性的工作计划，事实上，法律也没有对将计划以外的议题纳入人大常委会会议议题做出禁止性规定。因此，如果将“无主题发言”内容作为对人大常委会会议议题的一项建议提出，不违背法律的精神。
其二，监督法规定了人大常委会确定听取和审议专项工作报告议题的6条途径，其中就有“本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题”、“社会普遍关注的其他问题”。“无主题发言”制度正是反映这些问题的有效途径，通过对“无主题发言”进行综合分析，进而确定人大常委会会议的审议议题，既符合法律的要求，也是深入贯彻监督法的有效举措。
其三，在“无主题发言”所提出议题作为人大常委会会议审议的正式议题后，其所形成的审议意见即被法律赋予了相应的效力。监督法规定将审议意见交“一府两院”研究处理，“一府两院”应当向人大常委会报告处理结果。由此，可以使“无主题发言”所提出的建议获得法律意义上的强制力，从而保证建议的效果。
从以上分析，可以得出“无主题发言”制度（以下称“自定议题发言”制度）的改进线路：一是将“自定议题发言”作为人大常委会确定监督议题的一种方式，定期或者不定期地在人大常委会会议进行这一议程。二是对组成人员提出的“自定议题发言”，常委会全体会议在审议时，既可对提出的具体问题进行审议，又要侧重对具体问题所反映的现象进行审议，还可以在审议结束后引入表决机制，如果多数组成人员认为“自定议题发言”所反映的问题具有普遍性，则应当建议主任会议将其纳入下次人大常委会会议的建议议程，在下次人大常委会会议上听取和审议有关国家机关关于此项议题的专项工作报告；如仅属于个别存在的问题，则由会议建议提出的组成人员作为代表建议向有关国家机关提出。三是对纳入下次人大常委会建议议程的“自定议题发言”所提出议题，人大常委会工作机构应当及时将议题和组成人员的建议意见综合告知相关的国家机关，以便有关国家机关按照监督的规定做好报告准备。四是“自定议题发言”在下次人大常委会会议上，经过会议审议，所形成的审议意见交有关机关办理，并按照常委会有关的工作制度督促落实。
综上所述，“无主题发言”（“自定议题发言”）制度是一项已经被实践证明可行的地方人大工作创新，同时，也符合人大制度的基本精神和原则，符合法律的要求。我们有理由期待这一工作制度取得更大的发展。