民主的监护与自主——基于对三类基层民主的观察，本文主要内容关键词为：民主论文,三类论文,基层论文,自主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以村民委员会选举为核心的基层民主是中国民主建设中的一个亮点。本文在总结十年多来以农村村民委员会、城市居民委员会以及小区业主委员会选举三种基层民主实践得失的基础上探讨党政领导与民主的关系，以便更好地为中国的社会主义民主建设探索未来。
根据《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，基层民主主要是指“基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度”，从这个意义上说，基层民主也应包括县级和乡镇政权的民主以及企事业单位的民主，然而，从目前的民主改革状况看，有制度创新意义的还是以村民自治和城市社区居民自治为核心的基层民主实践，①尽管村民委员会和居民委员会都在不同程度上承担着政府委托的行政职能，但它们毕竟都只是属于党政机关权力触手的末端；更为重要的是，它们在法律上并不属于政权机关的一部分，而只是属于“群众性自治组织”。因此，对于群众性自治组织的民主选举，尽管仍然存在一个支持人民当家作主与坚持党的领导之间的紧张关系问题，但它的基层性和民间性使得即便完全实行公开、平等、自由的竞争性选举，也都不至于对整个国家体制构成严重挑战。正是基于此，基层民主成了进行民主制度改革的一个突破口和试验田。对于党而言，支持基层民主选举既可以显示共产党支持和保证“人民当家作主”的诚意和决心，也可以在一定程度上减少国内外对包括人民代表大会制度在内的政治体制改革的巨大压力。
一、村民民主自治的突破与局限
（一）基层民主的样板
《中国的民主政治建设》白皮书宣称：“广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。”然而，在白皮书所列举的农村村民委员会选举、城市居民委员会选举和职工代表大会制度三类基层民主形式中，只有以农村村民委员会选举为核心的村民自治被大书特书。
以村民委员会选举为核心的村民民主自治实践始于1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》，但真正在全国农村全面推行村民委员会选举则是1998年《村民委员会组织法》正式公布之后。正式颁布后的《村民委员会组织法》在处理党的领导与村民自治方面实现了很多突破。该法第4条规定：“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”从这一点上说，乡镇政府与村民委员会之间只是一种指导关系，而不是直接的领导关系。第11条又规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这一规定实际上第一次在真正意义上突破了中国共产党一直以来都坚持的“党管干部原则”，彻底将村干部的选任完全交给了村民。在确保选举的直接民主性方面，第14条规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。”这种规定也突破了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》有关各党派有候选人提名权的规定。这就意味着，农村的基层党组织不能像各级人民代表大会的选举那样直接提名村民委员会的候选人，这种规定在一定程度上限制了党组织的特权。可以说，正是这种克制，村民委员会的选举才在一定程度上体现了直接民主和自治的实质。
根据《村民委员会组织法》的安排，村民委员会的选举几乎完全可以由村民自己来组织。因为选举由村民选举委员会主持，村民委员会又由村民会议或村民小组推选产生；有足够的村民要求罢免村委会成员时，又由村民委员会召集村民会议进行投票表决。只有出现第15条规定的以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举时，有关党政机关才有权介入，并且是在村民向这些机关举报时才能介入。然而，这实际上只是一种非常理想的村民民主自治状态。在村民民主自治还刚实行不久，村民民主意识还比较有限、自我组织能力还非常脆弱的情况下，没有基层党政机关的介入几乎是不可想象的。从目前众多有关农村村民委员会选举的个案研究来看，纯粹由村民自己组织完成的村民委员会选举并不多见。无论是村民委员会的选举还是罢免，一般都有乡镇的党政干部坐镇参与协调或组织。②
在要求各级党政机关加强对村民委员会选举的领导方面，中共中央和中央政府显示出了前所未有的重视。1998年《村民委员会组织法》颁布后，中央就下发了《中共中央组织部、中共中央宣传部、民政部、司法部、国务院法制办公室关于学习宣传和贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的通知》（民基发［1998］17号1998年12月8日），它要求各级党政机关将《村民委员会组织法》的学习“宣传到村、到组、到户，做到家喻户晓，使农民群众不仅明白自己的民主权利，而且学会如何正确地行使自己的民主权利”，同时要求“各级党委和政府必须切实加强对村民自治和村委会工作的领导，列入重要议事日程，精心组织，分类指导”。可以说不仅要求基层党政机关做到送法下乡，为村民选举提供经费支持，而且还要直接参与对村民民主选举的组织工作。
《村民委员会组织法》的法律保证、中央的政治决心以及各级地方政府的有力组织和领导，都在一定程度上促使全国村民委员会的选举出现了从未有过的民主局面，很多地方的村民选举还出现了激烈的竞争性选举场面。很多研究都显示，在组织有方同时竞争性又有保障的村委会选举中，不仅村民推选代表以及投票的比例较高，而且选举产生的村委会成员中非党员的比例也比较高。③
当然，村民委员会选举的成功还可以归功于某些其他因素，如村落社会的特点本身就是一个极为重要的因素。目前的村落一般都构成了一种紧密的利益共同体，因此村委会的选举确实与村民存在很大的利益相关性，这种利益相关性在很大程度上保证了村民的选举积极性；此外，农村社会所具有的熟人社会或半熟人社会特点，也使村民对于候选人可以基本做到充分知情。但无论如何，在确保民主选举方面，关键的因素还是在于执政党在村民委员会选举这个问题上领导方式的重大改变：在村民委员会选举中克制党权，放弃党对村民委员会选举过程的任何实质性控制，将党的领导主要局限于为选举提供公平的程序和环境。
（二）村民自治与基层党政组织的关系
《村民委员会组织法》以及中央文件所确认的党的领导方式的重大转变构成了村民委员会选举成功的一个重要因素，但这并不意味着在村民自治过程中党的领导与民主之间的紧张关系就彻底消解了。目前党的领导方式的转变只是在很大程度上消解了在村民委员会选举过程可能产生的党的领导与民主自治之间的紧张关系，但并没有彻底解决这种紧张关系。
如同各级政权机构一样，《村民委员会组织法》确立的也是党政“双头制”，即村民的领导机构既包括民选的村民委员会，也包括非民选的村党支部；除非村党支部在人员上与村民委员会重合，特别是村党支部书记与村委会主任重合，否则就存在一个处理村党支部与村委会的关系问题。《村民委员会组织法》既确认“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，又确认“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。尽管法律要求村党支部要“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，但无论如何都没法避免党支部的职能与村民委员会的职权可能产生冲突的问题。在实行新的村民自治的条件下，这种冲突只会更加突出。党支部的权威总体而言来自上级党组织和政府，而村民委员会则几乎完全来自于村民的民主选举。由选举产生的村民委员会具有尊重民意、维护村民利益的天然属性，在发生村民利益与上级党政部门利益相冲突的场合一般都会自然倾向维护前者的利益；而由上级党政机关任命或支持的村党支部其自然倾向肯定是听命于上级组织。这样，对于大多数村民而言，村民委员会更具有天然的亲和性，而对于上级党政部门来说，村党支部更具亲和性。只要村民的利益或意见与上级党政机关的利益或意见相左，党支部与村民委员会的冲突就会自然爆发。
基层政权的党政机关干部对于这种潜在的冲突可以说洞若观火。完全民主和自由的选举可能会让它们失去掌控村民委员会成员的机会，增加了他们与村委会发生冲突的可能性，因此他们都有充分的动机对民主选举抱谨慎态度。正是基于这一点，我们说在目前实质上由基层党政机关参与组织的村民委员会选举中，完全中立的主持者是不存在的，因为这个主持者本身在很多情况下就与选举结果存在潜在的利益冲突。从这一点出发，他们会利用自己参与组织村民委员会的机会影响选举的过程，以达到使村民委员会的选举产生自己中意的候选人的结果；当选举中出现有利于达到这一目的违法的操作时，他们会更倾向于睁一只眼闭一只眼；当有人提出反对或者抗议时，或者要求提出罢免他们中意的村委会成员的要求时，他们自然会倾向于消极对待这种抗议和要求。当最后这一意图还是没有达到时，并且在未来的工作中发现不能贯彻自己的意志时，他们又会想尽办法更换村民委员会的成员。上述情景并不只是无端揣测，目前已经有大量的实例证明这绝非虚言。④
地方基层党委和政府的这种行为很显然是与《村民委员会组织法》和中共中央的精神相悖的，但另外一方面，如果我们将当地镇委镇政府也视为是有自己独立利益的主体，我们就会发现他们的行为也是很好理解的。从理论上说，地方基层党政机关都有义务根据中共中央的要求“领导和支持人民当家作主”；从法律上说，地方基层党政机关也有义务严格贯彻《村民委员会组织法》的规定，确保农村实行村民自治，但在现实的利益冲突面前，任何原则都是脆弱的。在事关自己利益的村民委员会选举面前，不管地方基层党政机关的官员怎么克制自己的行为，其自然倾向总是不可避免地会流露出来的；即便是在组织选举时，地方基层党政机关的官员能够按照中央的要求高风亮节，严格依法办事，在完成选举后，这种本性又会不自觉地流露出来。这也是村民自治的脆弱之处。
二、命运各异的居委会选举与业委会选举
与村民委员会选举具有可比性的基层民主自治类型还有《中国的民主政治建设》白皮书明确列举的城市居民委员会选举以及白皮书没有提及的小区业主委员会选举。比较这两种城市社区的基层选举对于我们思考将来的中国民主制度的发展也具有重要的启示意义。
（一）迟滞的居民委员会选举
如果仅从法律的规定来看，城市居民委员会与农村村民委员会的法律地位完全是一样的：它们都是宪法第111条所确认的基层群众性自治组织，两者也是宪法确认的仅有的两类基层群体性自治组织；根据宪法第111条的规定，居民委员会、村民委员会的成员都由居民或村民选举产生；它们都规定在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中，因而都与基层政权存在极为紧密的关系。如果从历史的角度看，城市居民委员会有着比农村村民委员会更为悠久的历史。早在1954年，全国人大常委会就颁布了《城市居民委员会组织条例》，那时就将城市居民委员会定性为通过选举产生的“群众自治性的居民组织”；与1987年《村民委员会组织法》（试行）颁布时还只是一个试行的法律不同，1989年重新制定的《城市居民委员会组织法》从颁布伊始就是一部正式施行的法律。然而，尽管居民委员会与村民委员会存在如此多的共同点，但两者的民主化结果却似乎完全是冰火两重天。
村民委员会的选举在1998年《村民委员会组织法》正式颁布之后就立即在全国普遍推行了，并且很快就在国内外赢得了声誉。而比它早10年正式颁布的《城市居民委员会组织法》却长期得不到实施。直到1999年，国家才在全国26个城区开展了社区自治的试点和实验工作，而城市居民委员会选举的全面铺开到现在似乎仍还是遥遥无期。政府自己实际也承认，居民委员会的选举无论在选举形式还是范围上看都还处于非常初步的发展阶段。对于这一点，我们还可以从中国两个最重要的城市——上海和北京的居民委员会选举状况看出来。上海直到2003年才开始系统推行居民委员会的直接选举，当时政府的目标是直选比例达到20％，2006年换届选举时比例争取达到40％；⑤而作为国家首都的北京也直到2006年才产生首个直选居委会主任。⑥
作为法律上唯一可以与村民委员会并驾齐驱的基层群众性自治组织，城市居民委员会民主化的命运不济实在不是偶然。从大的层面而言，中央对于城市居民委员会的民主意愿完全不能与村民委员会的选举相比。与村民委员会选举不同，中央从来就没有就居民委员会的选举问题专门进行统一的部署和指示，更谈不上进行全国范围内的动员。就从《城市居民委员会组织法》的有关规定上来看，也可以看出国家意愿不足的问题。与《村民委员会组织法》相比，《城市居民委员会组织法》并没有完全贯彻直接民主的原则。前者要求村民委员会由村民直接产生，而后者规定居民委员会既可以由居民直接选举产生，也可以由每户派代表选举产生，还可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生；后者既没有像前者一样规定差额选举原则，也没有像前者一样确认候选人由选民直接提名的原则，后者对候选人的产生没有任何规定。
中央的意愿与《城市居民委员会组织法》的规定在一定程度上也是与居民委员会实际所承担的功能相适应的。与村民委员会可以拥有广泛的自治职权相比，目前的城市居民委员会可以拥有的自治职权无疑要小多了，这是因为它所辖的居民是按照行政区域划分的，他们之间并不像农村的村民那样在一定程度上还是一个集体经济组织，经济联系的脆弱性导致居民委员会的自治范围相当有限。自治范围的职权非常有限，承担基层政权的行政工作就成了其主要的职能。正是由于自1954年以来，居民委员会就承担了大量的政府职能，因此无论是国家还是各级政府实质上从来就把它们主要当成是政府的一部分，而不是一个基层群众性自治组织。也正因为如此，国家一直以来就没有停止过对居民委员会提供直接的财政支持。目前的《城市居民委员会组织法》仍然规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”可以说，一直以来，政府对居民委员会都是既提供办公用房，提供生活补贴，分配行政管理任务，也按照党管干部的原则进行任命或推选居委会干部。它与基层政权之间存在的过于密切的联系使得中央对于居民委员会的民主化会更加慎重，要基层党政机关完全支持居民委员会的民主选举也会更加困难。
从目前已经开展选举的某些案例来看，我们并没有在居民委员会的选举中看到村民委员会选举呈现出来的民主景象。首先，在大部分地方，进行居民委员会直选的区域都是政府精心选择的结果。例如，上海安排直选的居委会要满足三个条件：一是居委会与群众联系要比较密切；二是社区环境、卫生、基建条件较好；三是党组织在该区域的群众工作开展比较好。⑦其次，候选人主要仍然是组织安排的结果。例如，在北京的首次居委会直选中，公园北社区党委书记、选举委员会主任就坦陈，公园北社区居委会的5名候选人，都是曾经在公园北社区为群众服务过的社区干部。⑧ 第三，居民选举意愿不足，暗箱操作的现象时有发生。⑨ 第四，即便民主要求强烈的地方，居民提出罢免的要求也很难得到实现，并且目前鲜有罢免成功的案例。⑩ 这些众多因素合在一起导致实行以居民委员会选举为核心的社区自治的困难。社区划分的行政化导致民主自治缺乏强有力的利益基础，因此居民参与选举的动力不足；居民委员会承担的众多行政职能使得基层政府对于民主选举的意愿严重不足；《城市居民委员会组织法》规定的众多缺陷又导致主持选举者的操作空间非常大。
由此可见，居民委员会虽然在法律上被称为基层群众性自治组织，居民委员会的选举现在也逐渐被政府部门称为“社区民主”、“城市社区居民自治”，(11) 然而就如前面所阐述的那样，传统上以行政化的地理分割为基础的社区因缺乏有效的居民利益联结而缺乏自治的经济基础，并且居民委员会承担的过多行政职能又使其不能真正成为群众性自治组织。因此有学者就指出，即便实行居民委员会的民主选举，也不可能有真正的“居民自治”。(12) 然而这并不等于说，在城市社区实行真正的自治就不可能了，目前蓬勃发展的小区就为这种社区居民真正的民主自治提供了广阔的空间，以业主委员会选举为核心的社区民主也为目前基层民主的发展增添了新的动力和领域。
（二）业主委员会选举的冷与热
与传统的居民区不同，目前的住宅小区业主不仅都居住在地理上相近的空间之内，而且业主之间都基于房屋财产权而对小区内的公共生活产生强烈的利害关系，因而具有比传统居民区居民更强烈的参与动机。如果能够发展小区内业主的自治，那必将成为一种更加有效的城市社区居民自治形式，不担负政府任何行政功能的业主委员会将成为比传统居民委员会更加名副其实的基层群众性自治组织。无论从哪个方面说，小区内业主以业主委员会选举为中心的民主自治都具有比传统居民区内以居民委员会选举为核心的民主自治更优越的条件。
目前实行小区内业主自治的法律基础主要是国务院于2003年颁布的《物业管理条例》。根据这个条例，小区的业主通过业主大会和业主委员会实施自治，业主们在小区的物业管理方面享有一系列的自治权利。根据《物业管理条例》第10条：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”第16条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”第20条规定：“住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”这就是说，区、县人民政府房地产行政主管部门对于业主大会的成立以及业主委员会的选举只是一种指导关系，与居民委员会的关系也是如此。在官方主动干预非常少的情况下，小区的业主在成立业主大会以及选举业主委员会等方面可以享有高度的自主性，他们也可以组织起最自由的民主选举。
然而，从目前的现实看，小区业主所具有的优越自治环境并没有理所当然地带来小区业主的民主自治。据北京市建委统计，截至2006年北京近九成社区未成立业委会，而且已成立的业委会大多运作也不理想。同样的尴尬也发生在其他许多大中城市，如广州也有八成多的小区没有成立业委会。(13) 这说明，即便具有共同的利益基础，明确的法律权利以及程序的保障，如果缺乏公民自身的自组织能力，民主秩序也并不一定会随之出现。从目前基层民主的实践来看，有效的民主选举无不在很大程度上来源于政府的引导、支持乃至组织，最成功的村民委员会选举也是在政府的推动甚至组织下实现的。业主大会和业主委员会的难产同样说明，在目前的转型时期，在公民自治能力不强、自治组织发育不足的情况下，离开了基层党政机关的引导、支持和组织，小区业主的自治也存在很大的困难。目前的《物业管理条例》虽然规定了物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门可以指导业主大会的成立以及业主委员会的选举，但对其是否有法律上的义务对选举进行组织，法律规定并不明确。
《物业管理条例》将区、县人民政府房地产行政主管部门作为指导小区业主自治的机构也存在一定的问题。有研究已经指出，目前小区业主的一个重要职能是组织业主针对房地产开发商和物业公司进行维权活动，而目前不仅开发商和物业公司之间一般具有极高的利益关联性，而且开发商与房地产管理部门也常常存在很高的利益关联性。现有的研究显示，在与业主有利益冲突的情况下，不仅房地产开发商和物业公司会尽力拖延甚至阻挠业主委员会的成立，而且本应积极指导帮助业主建立业主委员会的房地产管理部门也会经常懈怠履行职责，或者以业主缺少某道手续为由延迟甚至阻碍业主委员会的成立。(14) 在这种情况下，确定利益上中立、业务上熟练的政府主管部门就显得非常关键。目前指导基层民主选举的一般都是民政部门，该部门不仅在指导基层民主选举上比房地产管理部门具有更多的经验，而且在立场上也更具有中立性，因此比较适合当小区业主自治的指导者。
由于小区业主委员会缺乏村民委员会选举和居民委员会的政治和法律地位，因此很难指望政府像重视它们那样重视业主委员会的选举，这也是很多作为小区业主自治基础的业主委员会难以成立以及难以有效运作的重要原因。小区业主自治的现状也从另一个方面说明，政府的过度干预固然会导致民主自治流于形式，政府的无所作为也同样可能导致民主自治根本无法运行起来。作为一个具有极大利益相关性的群体，小区业主参与业主委员会选举及小区管理的积极性无疑要比以传统的居民委员会选举及社区管理高得多，然而，由于政府并没有为小区自治提供一个切实可行的民主程序规则，在推动业主委员会的选举、小区的民主管理方面又缺乏足够的政治意愿，致使很多小区的自治无法真正得到实现。在缺乏民主实践经验的情况下，政府提供民主程序规则并保障这些规则的运行显得至关重要，不仅如此，除了提供民主规则的制定和实施这些公共产品之外，政府还可以为小区的居民提供民主选举和民主管理的知识和培训，从而提高业主委员会以及小区业主的能力。城市小区基本不用担负政府的行政职能，政府容易保持立场的中立，在国家制定程序规则的前提下，只要政府进行适当干预和引导，具有高度利益相关性的小区业主自治就很可能像村民自治一样成为城市基层民主自治的样板。在缺乏政府有效干预的情况下，目前某些城市小区的民主自治就已经搞得有声有色了，(15) 如果政府能够对缺乏自我组织力的小区进行适当的组织和帮助，城市小区业主自治可能立即会有另一番新景象。当然，与其他基层民主自治一样，在小区业主自治这个问题上，关键也是要找到一条既有助于自治但同时又不至于限制自治的政府管理之道。
三、民主启动过程中的监护与自主
多种不同形式的基层民主实践都为我们展现了不同的民主生活图景，也为我们提供了多种经验教训。这些经验和教训对于中国未来的社会主义民主建设具有多方面的启示意义。
（一）在党政机关帮助下启动民主
在基层民主的实践中，一个最为核心的问题是如何处理好党政机关的领导与民主自治之间的关系问题。如果党政机关对于民主选举过程和自治事务干预或控制过多，民主就成了一种形式或者假民主，自治也就成了他治。然而，在目前的情况下，如果没有党政机关的适当干预，基层民主选举和社区自治也有流产的巨大危险。
一个首要的问题是，目前的基层民主在多大程度上需要党政机关的干预。理想的民主自治制度应该是具有民主意识的公民自己起来制定公共的议事规则，自己组织选举，自己决定民主决策的实行机制。城市小区的业主自治就基本上遵循了这样一种制度设计。在理想的情况下，社区自治意味着社区的公共生活（包括民主选举）一般并不需要国家力量的介入。然而，这种理想的民主自治是以社区居民具有高度的民主意识、高度的自组织能力为前提的。从目前所有类型的基层民主类型看，大部分中国公民的民主意识和自组织能力都远没有达到理想的要求。从国家干预较少的小区业主民主自治状况这一点就可以看出来：尽管国家几乎完全放手让业主自己组织民主自治，但全国大部分城市的小区自治并没有自然而然成为现实。具有强烈利益动机的小区业主自治情况是这样，与居民利益相关性较差的、传统居民区以居委会选举为核心的居民自治更是如此。
目前在基层民主选举中所反映出来的民主自治意识以及自治能力不足的现象，其实也很好理解。如果从抽象观念上说，由于长期受到民主观念的影响，大部分公民对民主至少在理论上都会持一种肯定的态度，但这种对民主价值的肯定与民主意识是两回事，与是否有动力参与民主更是两回事。即便是涉及自己切身利益的民主选举，许多人还是会抱着搭便车的态度不愿意积极参与。民主是一种价值，同时也是一种新的生活方式。所有的人可能都会乐于享受民主带来的好处，但不见得都乐于承担民主所带来的责任——民主意味着公民要接受民主决策的后果、履行参与的责任。不仅如此，民主同时也是一种新的管理方式。民主意味着将决策的责任交给选民，也意味着需要繁琐的程序来控制决策的过程，对于实行民主自治所需的知识和技术，即便拥有民主观念的公民也不一定就自然而然能够都了解。还有一个非常重要的问题是民主自治的时间和经济成本问题。参与本身需要成本，组织动员也需要成本，个人的时间成本并不是任何人都愿意承受的；在自组织能力低下的情况下，组织动员成本也可能会比较惊人，如果完全由居民自己承担，这很可能会超出很多居民愿意承受的程度。(16)
由此可见，在目前的情况下，在实行民主自治的过程中，实际上客观上就存在着对党政机关支持和干预的巨大需求。在目前的村民委员会和居民委员会选举中，如果没有党政机关的大力组织和动员，大部分地方的选举既不可能启动，也不太可能取得成功。正是基层党政机关带头进行组织动员，维持秩序，投入经费（包括提供误工费），才使很大一部分地方的基层选举能够维持较高的投票率，使选举变得“轰轰烈烈”。而缺乏党政机关组织和动员的小区业主委员会选举，要么无法举行，要么很难规范地举行。正是看到这一点，有人主张法律应确认“政府有义务引导业委会选举”。(17)
然而，问题的悖论就在于，一方面基层民主的实施几乎无法离开党政机关的组织和动员，另一方面，党政机关对基层民主的组织本身在一定程度上又是与社区民主自治应有的含义相悖的。民主自治需要一个外在的发动者说明这种民主和自治缺乏自下而上的内在动力，民主自治的过程离不开党政机关权力的组织也意味着存在被操纵的巨大可能性。
（二）走出党政组织与民主关系的悖论
那么如何摆脱这种进退两难的局面呢？关键还是在于明确党政机关应该干预、可以干预的范围和限度。我们可以从不同形式的基层民主选举实践中找出一些比较可行的经验。在目前情况下，对于基层民主选举的开展，基层党政机关应该充当一个比较积极的推动者角色，这一点是毫无疑问的。在行使这个职责的过程中，必须坚持几个指导性原则。
首先，党政机关的职责主要是在程序上组织和支持基层民主选举的启动，而不是干预选举的实质性内容。在这个方面，总的来说《物业管理条例》所确认的方式是一个发展方向：政府指导、帮助社区进行选举和自治。只不过《物业管理条例》还应在此基础上明确将这种指导和帮助规定为政府的义务。除此之外，如同对待村民委员会和居民委员会的选举一样，政府也应将实行小区业主的民主也纳入到其日常议事日程。
其次，应该选择立场中立的官员参与组织基层民主的选举。目前的村民委员会选举成功的“首要因素在于各级地方官员贯彻村委会组织法作的努力。许多基层选举取得的成效取决于政府官员尤其是民政部门的官员，在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色”。(18) 然而，很多问题也出在很多参与组织的干部是与村民委员会选举结果存在很大利害关系的乡镇干部。这种利害关系是由村民委员会目前所承担的某些行政职能决定的。这种利害关系的存在使得这些干部很自然会利用地位对选举的过程施加不当影响。在基层政权机关干部的偏向性问题上，村民委员会的选举是如此，可以想象，承担更多行政功能的居民委员会的选举只会有过之而无不及。一个理想的解决方法是党政机关调派利害关系不深的民政部门官员或者其他没有利害关系的基层政权干部参与组织基层民主选举。目前城市小区业主委员会的选举也存在着类似的问题，根据《物业管理条例》承担指导、帮助小区业主选举的区、县房地产管理部门由于与房地产开发商具有太多的利益纠葛而不适于承担这一工作，并且该部门的职能也决定了它也不适于指导小区进行民主选举，相比较而言，民政部门更适于充当这一角色。
第三，在基层民主自治领域全面贯彻民主原则。村民自治之所以能够取得一定程度成功的一个因素在于，《村民委员会组织法》和中央的文件精神都一致同意在一定程度上克制党组织在村民委员会选举中的特权，从而在政策上让基层党政干部可以放心地让村民进行充分的自由选举，而不必再去担心党的领导不能在村民委员会中实现的问题。根据这种政策，即便民主选举产生的村民委员会中没有任何党员，也不应视为是违背党的领导原则或党管干部原则。但《村民委员会组织法》在这个问题上还是留下了一个传统的“尾巴”，因为它仍规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”，这条规定使得在村民委员会选举中，民主仍然没有成为最高原则，民主选出的村干部的权威还是要屈从于非民主产生的村党支部。这种规定又使得在村民委员会选举中对党权的克制的意义大打折扣。解决这个矛盾最好的办法是全面贯彻民主的原则，将党支部的领导权建立在民主选举的基础上：一方面，只有参与民主竞选获胜的党员才可以被任命为党支部书记，另一方面，如果党员参加民主竞选都不能获胜，党支部就只能成为一个普通的党派组织。通过这种方法，一方面可以真正全面贯彻民主原则，另一方面也可以起到净化党员队伍并强化基层组织战斗力的作用。从目前村民委员会的选举结果看，村委会主任以及村委会成员中党员的比例都是非常高的，(19) 这说明，无论是从上级党政部门所掌握的资源方面看，还是基层党组织干部的素质方面看，都不用担心出现党权全面失落的结果。在克制党权方面，目前的居民委员会选举将来是否也会如此并不是很明朗，但至少从《居民委员会组织法》看，这一点还不是很明显。在民主直选已经成为基层自治一个未来方向的情况下，居民委员会的选举也应该全面贯彻民主原则。这方面包袱最小的是城市小区业主委员会的选举，因为无论是从《物业管理条例》看，还是目前的实践看，都不存在一个党权与民主原则的紧张问题。
第四，明确不同政府部门在基层民主自治中的职责。基层民主需要有关部门的监管，目前有关基层民主的法律几乎都将这个最终仲裁者的角色交由各级政府部门或人大来承担。例如，《村民委员会组织法》第4条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第15条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”第28条：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”由此可以看出，目前在村民委员会选举中，乡镇政府、人大，县级人民政府以及主管部门，县级以上人大常委会都享有一定的职权，然而，彼此之间的分工却又并不明确，这无疑增加了村民寻求救济的成本。
第五，加强司法在基层民主自治中的作用。目前在推进基层民主自治过程中，离不开基层政府官员的组织和监管，但对于这种监管者本身又有一个监督的问题。目前对于有关部门（主要是行政部门）作出的针对选举纠纷的决定并没有有效的法律救济途径。有关基层民主自治的法律都没有明确规定公民可以提起行政诉讼，而《行政诉讼法》对于针对人身权、财产权之外的权利提起的行政诉讼，其受理是以有关法律明确规定诉权为前提的。这就使得选举纠纷被法院拒之门外。(20) 在城市小区业主的民主自治领域，在法律上的一个困惑是，目前的《物业管理条例》并没有确认业主委员会具有像村民委员会那样的诉讼资格，业主委员会提出的很多诉讼都被法院以不具原告资格为由裁定不予受理，这也导致业主委员会的维权职能受到很大的限制。(21) 当然现在已经有个别地方的地方性法规明确规定了业主委员会的起诉资格，这就为发挥小区的自治功能提供了很好的法律保障。例如，浙江省2006年通过的《浙江省物业管理条例》就规定，业主委员会在物业管理活动中为维护物业管理区域内业主共同权益的需要，经业主大会决定，可以以业主委员会的名义依法提起诉讼。(22)
在中国共产党十七大的报告有关民主的论述中，基层民主是最浓墨重彩描绘的领域。报告称：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行自我监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”村民委员会选举、居民委员会和业主委员会的选举这些基层民主形式的开展都体现了执政党对扩大民主的一种努力和探索。但正如我们在各种基层民主实践状况中所看到的那样，尽管影响民主实现的因素是非常多样的，但最为重要的因素仍然是民主的意愿。这里既包括政府和执政党的政治意愿，也包括公民的政治意愿。无论缺乏哪方面的意愿，民主程序就不能在形式和实质意义上同时启动和组织起来。村民委员会之所以在一定程度上能够成功，最根本的原因就在于，党政机关与村民都显示出了比较强烈的政治意愿。党政机关愿意精心组织、愿意在一定程度上进行政治松绑，从而使民主程序至少在形式上可以运作起来；村民愿意参与选举、监督选举过程，并且与不公正现象进行斗争，从而使民主程序真正发挥进行实质决策的功能，而不至于流于形式。与村民委员会选举形成对照的则是居民委员会和业主委员会的选举状况，在这两个领域，不是存在党政机关意愿不足的问题，就是存在公民意愿不足的问题，这样就导致不是使选举流于形式就是无法真正启动和组织有效的选举。若单纯从理论上说，无论是作为执政党的共产党还是普通公民都具有实现民主的意愿，然而，这种意愿在实践中能否真正经得起考验，这不仅是一个需要理论探讨的问题，而且更是一个只能通过实践予以回答的问题。
注释：
① 在2005年中国政府发布的《中国的民主政治建设》政府白皮书中，“城乡基层民主”是指以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系，并没有将基层政权的民主包括在内。
② 例如，在仝志辉观察的四个村庄的村民委员会选举中，无一例外都由乡镇干部坐镇指挥。参见仝志辉：《选举事件与村庄政治》，中国社会科学出版社，2004年，第22—173页。
③ 例如可参见吴淼：《村委会选举质量的量化分析——以福建省九市2000年度村委会换届选举统计数据为依据》，载刘亚伟编：《无声的革命——村民直选的历史，现实与未来》，西北大学出版社，2002年，第107页。
④ 具体案例可以参见郑欣：《乡村政治生活中的博弈生存》，中国社会科学出版社2005年版，第51－55页；李振杰：《草根调查——中国基层发展问题的社会学分析》，经济管理出版社，2004年，第120—154页。
⑤⑦左志坚：《上海进行建国后最大规模城市基层民主试验》，《21世纪经济报道》2006年7月25日。
⑥⑧ 王皓：《北京产生首个直选居委会主任 选民登记超过80％》，《北京日报》2006年2月27日。
⑨ 吕世杰：《亲历的选举让我忧心：从我小区基层组织选举看我国的法制建设》，中国选举治理网，2006年4月13日。
⑩ 朱弢：《639户联名罢免居委会》，《华夏时报》2006年5月26日。
(11) 2005年发布的《中国的民主建设》政府白皮书就是用了这种说法。
(12) 王怡：《居委会选举与“社区自治”》，中国城市社区网，2004年9月4日。
(13) 《政府有义务引导业委会选举》，《新京报》2006年3月13日。
(14) 张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考察》，《社会学研究》2005年第6期。
(15) 北京发生的著名的“美丽园小区物业事件”中，业主委员会的维权运动搞得非常成功，它成功地赢得了针对物业公司的诉讼；同时业主针对业主委员会的罢免行动也搞得非常有声有色。参见《美丽园事件：考验业主民主自治》，新浪网，2007年1月9日。
(16) 从各地居民委员会直接选举的试点情况来看，选举成本成为制约许多地方进一步推进社区居委会直接选举改革的瓶颈。参见陈伟东、吴猛：《社区自组织与社区直接选举成本》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期。
(17) 《政府有义务引导业委会选举》，《新京报》2006年3月13日。
(18) 王旭：《国家与社会的权力互强——乡村中国的基层民主》，《两岸基层选举与政治社会变迁——哈佛大学东西方学者的对话》，台湾台北月旦出版社，1998年，第407页。
(19) 吴淼：《村委会选举质量的量化分析——以福建省九市2000年度村委会换届选举统计数据为依据》，载刘亚伟编：《无声的革命——村民直选的历史，现实与未来》，西北大学出版社，2002年，第107页。
(20) 有关案例可以参见赵冠军：《党西村选举之诉凸现法律缺失》，中国选举与治理网，2006年1月4日。
(21) 这类案例有很多，例如可以参见宋世明：《一个业主委员会的维权故事》，http://www.dffy.com,2006年9月11日。
(22) 《浙江确立业主委员会诉讼主体资格维权路不再漫漫》，新华网，2006年10月2日。
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