我国社会救助制度改革设想，本文主要内容关键词为：制度改革论文,社会救助论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会救助制度是社会保障制度中最低层次的措施和基本手段，是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度。我国宪法第四十五条明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。社会救助制度体现了人道主义精神，在最低生活水平线上拉起了最后一道社会安全网。
社会救助制度的目标是克服贫困。贫困现象基本上可以分为4 种类型：遭受自然灾害造成的贫困；因个人生理原因或能力问题造成的贫困；因地理条件差，交通、信息落后造成的区域性贫困；因职业竞争失败而造成的贫困。针对以上4种贫困现象， 社会救助制度相应设立了自然灾害救助，生活困难救助，扶贫救助及失业救助等措施。
（一）目前的救助方式。
1.自然灾害救助。自然灾害救助对象是指遭受不可抗拒的自然灾害袭击而造成生活无着落的社会公民。
1983年以来， 民政部对救灾工作进行了积极的探索和研究， 先在4省（区）实行了救灾救济款包干，救灾与扶贫相结合， 无偿救济与有偿救济相结合，这几项改革措施取得了一定成效，但没能从根本上解决传统救灾体制的弊端。从1987年1月起，民政部又在浙江、四川等7个省的9个县进行村级救灾保险试点，有计划、 有步骤地改革完全由国家拿钱的救灾方法，把保险机制引入救灾工作，把国家、集体、个人的力量结合起来，建立基金，以丰补歉，提高救灾效率。1988年全国试点扩大到27个省（区）的82个县，1989年扩大到102个县。
救灾保险试点工作取得了较好的社会效果，已成为救灾体制改革的主攻方向。主要经验有以下几个方面：一是从指导思想上看，救灾保险是一种社会保险，它与商业保险最根本的区别是不以盈利为目的，完全取之于民、用之于民，而且还可以得到国家和集体的资助和补贴；二是从体制上看，救灾保险基本核算单位在县级。责、权、利结合在县、乡二级，保护了地方利益，调动了地方积极性；三是从险种看，救灾保险按救灾内容设立险种和保费标准，抓住了救灾的主要问题，赋予了救灾保险旺盛的生命力。
2.生活困难救助。是指对因个人生理原因丧失劳动力而断绝经济来源的公民以及因个人能力问题而陷入贫困的公民实施的生活救助措施。对无法定继承人、无经济来源、无劳动能力的孤寡病残人员，主要延续了50年代合作化时期制定的“五保”政策，但政府和民政部门根据社会的变革和发展，对“五保”政策及时地采取了调整措施，包括①对“五保”供养所需的钱、物实行以镇为单位统筹；②大力发展社会敬老院，对“五保”户实行集体供养；③通过承包合同落实对“五保”户的生活照料；④政府在资金上给予必要的支持。
生活水平低于国家规定的最低标准的贫民，也被纳入社会救助范围。由于这类贫困人口具有较稳定的收入来源，已经摆脱了绝对贫困，他们的贫困是相对而言的，在这里，最低生活水平标准这一概念起着非常重要的作用。随着经济的发展，社会生活水平的提高，这一标准也会随之提高。问题是我国至今还没有一个科学的确定最低生活标准的方法。目前国家对这类贫困人口的救济是以临时救济或定期定量救济方式进行的。
3.扶贫工作。扶贫是指通过扶持贫困地区发展生产，增强经济活力，以改变贫困面貌。扶贫与一般救济的共同目的都是消除贫困现象。但扶贫有其自身的特点：一是一般救济以治标为主、消除贫困现象，而扶贫是从发展生产入手，是一种治本措施。二是救济是一种被动的补助行为，而扶贫则是主动的有计划的帮助贫困地区摆脱贫困的行为。三是救济仅能解燃眉之急，着眼于眼前的基本生活保障，而扶贫则是从思想、意志、财力、物力、文化、教育、技术等多方面给予扶持。因此，扶贫是社会救助的新飞跃、新提高。
自从民政部1983年首创扶贫以来，扶贫工作已成为各级政府重要的工作内容，成为一种政府行为，扶贫工作被看作是维持社会稳定及经济持续、协调发展的关键。目前国家正在实施一项“国家‘八七’扶贫攻坚计划”，计划用7 年时间到本世纪末：①使绝大多数贫困户户均纯收入按1990年价格计算达到500元人民币以上；②加强基础设施建设， 基本解决人、畜饮水困难，使绝大多数贫困乡与有农贸市场的、商品基地的地方通公路，通电；③改变贫困地区的文化、教育、卫生的落后状态，普及初等教育，基本扫除青壮年文盲。
生存权是最基本的人权。社会救助工作最基本的目标就是要解决贫困人口的温饱问题，从根本上消灭绝对贫困现象。我国自80年代以来，社会救助工作取得了很大成绩。但是，由于我国目前正处于迅速变迁的社会变革之中，新的形势要求我们对50年代以来形成的社会救助制度进行不断的改革与完善。事实上，目前也确实暴露出我们的社会救助制度有许多不尽如人意的地方，如救助标准过低，没有科学的贫困线标准，扶贫资金投入不足等，因此，必须深化社会救助制度的改革。
（二）我国社会救助制度的改革取向。
1.自然灾害救济工作。我国农业生产抵御自然灾害的能力仍很弱。因此，我国自然灾害救济制度改革要做的工作不仅仅是灾后的救济与补助，同时应采取积极的防灾措施，防灾与抗灾并重。为此①应坚持救灾保险试点。在试点中探索出一条在贫困地区实行救灾保险的路子。应在巩固现有试点地区的基础上，向贫困地区延伸。②理顺救灾管理体制，加强法规建设。目前，按国务院的分工，农村救灾保险主要由民政部门实施管理，农村救灾款项的发放与救灾保险的试点，都是由民政部门负责的；同时，由于农村保险业的市场较大，人保公司也在一些地区开展了灾害保险业务，民政部门与保险公司经常因此发生摩擦，而目前对于农村救灾保险是社会保险还是商业保险亦有争议。目前的关键还是理顺体制。我认为，农村救灾保险必须由统一的社会保障管理机构管理。同时，救灾保险应该是强制性的，应通过国家的有关法规或制定地方性的法规将救灾保险变成一项受法律保护的、人民群众必须参与的社会保障措施。
2.生活困难救助工作。目前的生活困难救助体制存在着诸多的弊端：一是没有科学的统一的贫困标准。二是救助对象、救助标准的规定不够明确，容易造成救助工作在实际执行中具有较大的随意性，容易产生一些不公平现象。三是救助标准过低，救济面又比较窄，难以保障贫困人口的基本生活。为此，我国生活困难救助制度改革的取向应该是：①树立正确的指导思想。首先在短期内应力争通过救助消灭绝对贫困现象，这是对社会救助制度最基本的要求。其次是提高救助标准，提高处于相对贫困状态的社会公民的生活水平。再次是应采取积极的救助措施，不能只局限于生活救济，而是通过生产自救、以工代赈、科技扶贫等积极的救助方式，把救济与扶贫有机地结合起来。②确定最低生活标准。目前，国际上比较通行的确定贫困线的方法主要有三种：一是以恩格尔定律为依据；二是按成年劳动者人均纯收入确定贫困线；三是基数法。西方大多数国家有选择地运用了以上方法，如美国以恩格尔定律为依据，把饮食开支占家庭支出1/3和1/3以上的家庭，一律作为贫困户；英、法、德、比利时、丹麦、卢森堡、荷兰、意大利等则是按人均纯收入的一定比例确定贫困线的；还有瑞典等是以“基数法”确定贫困线的。③明确救助实施范围，提高救助标准。近期救助范围和救助标准的确定应以保证救济对象的基本生活水平为原则，具体标准应根据必需的基本生活资料和市场物价确定。各地可以根据具体情况，适度掌握，但必须做到公平、公正、公开与合理。
3.扶贫工作。扶贫是一种政府行为。扶持贫困地区发展经济，最直接了当的方法，莫过于提供资金、技术、人才的援助以及当地干部的培训，使他们能够改变贫穷落后面貌。为此，扶贫工作主要应做好以下几个方面的工作：①政府扶贫资金的投入应主要集中于贫困地区的水利基础设施、交通、通讯、电力等方面，使贫困地区获得一个比较安全的自然环境，获得比较便捷的交通、信息渠道。②加强贫困地区当地人才的培养。除坚持来自贫困地区的大中专毕业生必须回原地工作，积极鼓励发达地区的大中专毕业生去贫困地区工作以外，应充分注重对当地人员的培训，特别是当地未考取大中专院校的高中毕业生，有比较丰富的知识，应尽量给他们创造机会获得其他途径的学习提高，或给他们压担子，以进一步提高他们的文化水平，培养他们的领导管理能力，使他们成为新一代的农村领导力量。否则，他们在农村无所事事，呆上几年，其智力得不到充分的开发，在知识上又会“返贫”。③继续进行科技扶贫，继续选派沿海发达地区的机关、事业单位的干部、技术人员、专家教授，前往贫困地区工作一段时间，以其拥有的技术、经验支援当地，加速开发当地经济。几年以来，这方面已做了不少工作，要注意的是今后应提高选派人员的层次、技术水平以及加强选派干部的业绩考核。④积极鼓励经济比较发达地区的机关、事业单位、企业与贫困地区实行一对一的对口支援。要积极支持我国发达地区发展规模大、经济实力强的企业，到贫困地区利用当地的经济资源、人力资源等兴办经济实体，带动贫困地区经济的发展。
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