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我国的应急管理体制，应该在理顺关系的前提下引入民间社会的自我救助机制。以政府为主导、社会为主体。
从2003年非典之后，中国就在公共措施、应急预案、公共卫生保障、紧急状态立法等方面加快了阶段性的探索步伐。在中央政府的统一领导下，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。
2007年11月1日，国家《突发事件应对法》正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但实施效果一直欠佳。
清华大学公共管理学院贾西津等人认为，目前我国应急管理体制所暴露出的问题，主要表现在：反应的及时性不足；信息的准确性、公开性不够；中央与地方以及各个部门的协调不顺、职责不清问题；执行过程中效益损耗，到达受益者过程中不可知因素较多；着重宏观效果，微观问题较多；社会自我组织、自我救助弱；等等。
今年雪灾更是将这些问题充分暴露出来，国家应急体制变革成为当下热议的话题。
基础性工作缺失
2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。该法专家组成员、清华大学公共管理学院法学教授于安将该法形象地比喻为“非常时期的小宪法”。按照立法意图，该法要解决的问题，就是在紧急状态下社会管理者依据何种原则和程序宣布进入和解除紧急状态，并采取哪些措施的系列宪法性规范。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。
据曾参与草案讨论的北京大学公法研究中心主任姜明安教授介绍，国务院在研究起草过程中，改成制定“突发事件与紧急状态法”，主要规定了应对突发事件的基本内容，同时有一章专门规定“紧急状态”的情况。提交审议的草案被定为《突发事件应对法》。
于安教授说，之所以将《紧急状态法》转化为《突发事件应对法》，主要是考虑到，立法资源的配置要着眼于当前最急迫的社会需要，制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》比制定一部宪法意义上的《紧急状态法》更为迫切。
“这部法律只规定就一般突发事件的应对，涉及紧急状态的问题，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德向记者介绍说。
但现行的应急预案制度以及《突发事件应对法》所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有在实际工作中完全发挥出来，真正的应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。
中国社会科学院法学所研究员、《突发事件应对法》起草专家组成员莫纪宏认为，中国自非典以来，灾难应急的制度框架虽然已经基本建成，但还需要细化，应该把法律规定日常化，使应急工作常规化，让政府和公众坦然应对突发事件，“如果做到了日常化管理，灾害来临时，甚至连紧急预案都可以不启动，因为规范化的管理制度及应急措施已经做好准备。”
中国人民大学法学院教授、突发事件应对法起草专家组成员莫于川表示，基础性工作是检验应急体制是否健全的重要一环。按照应急法、应急预案的标准，有关主管部门或者政府首长应该集中人力、物力、财力，做好日常的基础性工作，以防患于未然。
常设机构与临时机构职责不分、关系不顺
国家应急管理的常设性机构与临时性机构的职责不分、关系不顺，是当前应急管理体系的主要问题。
据了解，目前，在处理应急事件的政府管理机构中，主要是两大机构：一是常设性机构，一是临时性机构。
常设性机构即2006年成立的国务院应急管理办公室(简称国务院应急办)，隶属于国务院办公厅，直接向国务院总理负责，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
临时性机构则包括：国务院抗震救灾指挥部、国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心(简称国务院应急指挥中心)、国务院防震减灾工作联席会议等。
其中，国务院抗震救灾指挥部办公室设在地震局；国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心于今年2月份雪灾期间成立，办公室设在国家发改委，负责及时掌握有关方面的综合情况，统筹协调煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的工作。
以国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心为例，其成员单位包括中宣部、国家发改委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部、工业和信息化部、商务部、卫生部、国家安监总局、国务院新闻办、气象局、电监会、总参、武警、国务院应急办、国家电网公司、南方电网公司、中石油集团、中石化集团、煤炭运销协会等23个单位。
按照规定，国务院应急办是履行综合协调职能，而国务院应急指挥中心也是履行综合协调职能，并且还统筹其他各个部委。那么在具体工作中，作为常设性机构的国务院应急办归作为临时性机构的国务院应急指挥中心领导和统辖。
由于国务院应急办这样的一个常设性机构不具有国务院应急指挥中心的统辖指挥权，使得其在日常性的工作中难以发挥出有效的行政权威，从而导致在常态中，应急办难以做好基础性的预防和筹备工作。这是我国应急管理体制不顺畅的重要原因。
另外，以国务院发展研究中心孙晓郁为负责人、蒋省三为组长的“国家应急管理行政体制建设研究”课题组于今年3月雪灾之后提交了一份《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》的课题报告。该报告指出，目前在应急管理机构设置上，存在着指挥部与应急办职责不清、关系不顺的问题。这里所说的指挥部，是指全国防控高致病性禽流感指挥部(以下简称防控指挥部)。
据了解，在危机处置工作中，国务院应急办主要起着信息汇总和综合协调作用。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的职责是“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作”。危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理。
据有关人士分析，在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合防控指挥部的工作，协调得很好。但是防控指挥部不是常设机构，只是在危机发生时才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。
“一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。”报告指出。
此外，议事协调机构(比如国务院煤电油运应急指挥中心)的同级协调的权威性不足也是一个比较突出的问题，议事协调机构在实际工作中往往难以协调其他部委。
事实上，这个临时成立的国务院煤电油运应急指挥中心，虽然有其他部委作为其组成单位，然而，实际工作中不可能具有凌驾于这些部委之上的统一指挥权，而只是一个与其他部委平级的临时性部门，这就造成了工作中难以协调的问题。
“同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度，即使国务院副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的其他部门也有相当难度。”某政府机构改革专家表示，“现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息发布后难以形成统一的应对合力。”
许多专家表示，指挥部、应急办职能的划分和确定还需进一步摸索和明确。
应急办与议事协调机构应各司其职
北京大学经济学院夏业良教授在接受《中国改革》记者采访时表示，“中国虽然在灾害时设立了临时性的指挥部门，但它们在实际运作中，往往与地方政府部门的职能协调发生冲突，政令难以统一。”因此，他建议，中国应该将现在专门处理突发事件和紧急灾害事件的常设性的国务院应急办的职能升级，由国务院统一领导，而且这个指挥部门在灾害时的处置权力是凌驾于其他各部之上的，这样才有利于政令的统一和统筹协调安排。
《我国应急管理行政体制存在的问题和完善思路》课题报告的基本思路是，“建立一个国务院应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。”
按照这种思路，应急办与议事协调机构在职能划分上就应各有侧重，避免交叉，分工明确，协调互补。
该报告还强调，国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善，“要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。”
“国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，应该确保国务院应急办的编制充足和协调权威。”该课题组长、国务院发展研究中心党组成员蒋省三表示。
成立“应急部”？
从目前的应急管理体制及机构设置来看，无论是在常态工作还是在非常态工作中，作为常设性机构的国务院应急办和作为临时性机构的国务院应急指挥中心都没有发挥出其应有的职责。
莫纪宏指出，目前的应急办和指挥部门缺乏高度的统一性和权威性，各级政府下属的应急办只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职权。在突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
正因如此，才有部分人士建议，应该整合现有的包括常设性机构的应急办和临时性机构的指挥部等国家应急管理机构的职能，并在国务院和现有的各部委之间增加一个层级，单独设立一个部委来专门管理重大突发事件和应急问题，以克服目前在突发事件应对组织体制领域过于分散、制度化水平低的弊端，并增强其在日常管理工作中的统筹协调职权。如设立国家应急部或国家应急管理委员会，由国务院副总理专人负责，并抽调原来那些部委在应急管理方面的人员和职能，将其统一并入这个“应急部”，这样，在应急管理上，其他部委实际上就变成了办事机构。如此设置，表面看是增加了一个部，但实际上，因新增设的这个部的人员基本来源于其他部委的相关人员，故并不存在人员与机构庞杂的问题，不涉及各部的拆分合并和部门利益调整，容易操作。
但也有专家对成立应急部这样的建议持有异议，认为提升应急办职能，成立应急部，是否会陷入像其他部委一样，虽然机构得到升级，但职能却未转变的怪圈。
实现社会自我救急
有论者认为，理顺当前应急管理体制中的一些机构矛盾当然是必要的，但更为主要的是，要充分进行社会动员，发挥民间社会的自我救助功能。应该充分意识到，民间社会自治也是应急管理体制中的重要组成部分。引入民间社会自治与自救机制，是中国应急管理体制变革的根本方向。
清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名认为，目前中国的NGO机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。灾害发生后，他们可以第一时间赶到现场进行救助，而且能够马上组织捐款捐物和动员志愿者。而政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的官僚体系层层上报、层层决策，然后才能采取行动，往往会错失救灾的最佳时机。
针对目前应急救灾中经常动用军队的问题，民间分析家顾则徐认为，军队是用来打仗和国防的，而不是用来应急的，如果动用军队，就表明一个国家已经处于非正常状态，会造成某种不安定的社会心理。因此，改革应急体制，核心是要让位于民间和社会。
莫纪宏也表示，军队主要起救援作用，军队管理与地方管理是两套体制，涉及军事安全，很复杂。现在中国处于和平时期，主要还是应该依靠日常的应急力量，发挥当地老百姓的积极作用。
南京大学社会学系教授朱力认为，在战胜灾害的斗争中，政府是主导力量，社会组织与广大民众则是主体力量，对社会的动员则是使这两支力量协同作战、形成合力的桥梁与纽带。社会单位、社区、非政府组织等作为政府与大众之间的中介力量，在今后的抗击灾害中可以发挥更大的作用。由行政动员机制向社会自身的动员机制的变化，无疑会使社会动员形成一种合力机制，发挥出更大的效率。