现代科技发展与行政区划体制改革，本文主要内容关键词为：行政区划论文,科技发展论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2005)02-0041-05
一、引言
行政区划是国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下，将国家 分级划成若干区域，并相应建立各级行政机关，分层管理的区域结构[1]。所以，行政 区划是否合理，将影响到政府权力的行使和社会经济的发展，更为直接地涉及一国一地 人民的物质、文化、政治生活的方方面面。
行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，是关系国家繁荣昌 盛和长治久安的大政，对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。从本质 上讲，行政区划属于上层建筑，是国体、政体结构的重要表现形式，地方政府的各级行 政管理体制、经济管理体制、社会管理体制都与行政区划密切相关。根据马克思主义关 于生产关系、上层建筑与生产力关系的经典理论，生产关系和上层建筑都要随着生产力 的发展而发展，如果它们不能适应生产力发展的要求，而成为生产力发展和社会进步的 障碍，那就必然要调整和变革[2]。
第二次世界大战以来，在新技术革命的推动下，全世界科技应用和发展水平日益改变 着人们的生产生活方式，改变着世界的结构与面貌，随着我国经济体制改革的深入，生 产力水平提高以及交通、通讯、管理技术不断改善，我国现行行政区划对经济社会发展 的不利影响因素越来越明显，改革的要求越来越迫切。按照邓小平理论和“三个代表” 重要思想的要求，以与时俱进的精神，适应当代科学技术发展，尤其是在科学技术应用 对社会、经济、人民生活产生历史性变化的客观基础上，积极研究探索行政区划体制的 改革创新问题，对于我国全面建设小康社会战略目标的实现具有巨大的理论和实践意义 。
新中国的行政区划，经近50多年的调整与变动，逐步趋向合理化。然而，随着现代科 学技术的发展与应用，特别是现代交通、通讯与管理的发展，对行政区划与管理提出了 新的挑战。因此，在稳定的大前提下，中国现行行政区划应该进一步实行改革，加快我 国城市化的进程，适应现代化建设的需要。
二、现代交通、通讯与管理变革呼唤行政区划体制改革
我国现行行政区划建制和地方政府设置的基本框架，是在计划经济体制下确立的，是 与计划经济体制和当时的客观条件相适应的。随着经济社会的发展，特别是随着社会主 义市场经济体制的逐步建立和政府职能的转变，行政区划面临的客观形势和环境正发生 着深刻变化，现行行政区划体制中一些深层次的矛盾和问题也日益显露出来。正确认识 和把握客观形势和环境对行政区划的影响，特别是经济体制转轨、交通通讯条件改善和 城市化发展对行政区划的影响，是科学调整变更行政区划的前提条件。
1.交通运输条件发展对行政区划的挑战
区域间交通和空间可达性是相互依存、彼此依赖的。在某一特定时间，交通网络的结 构和客货周转能力影响了区域内部交流通达性，即交通系统的状况决定了区域的空间可 达性。空间可达性表现在出行费用和出行时间两个方面，当空间可达性提高时，区位联 系的倾向随之增长，提供给人群和产业部门的出行机会和出行模式也将随之增加。现代 运输业主要由铁路、公路、水运、民航、管道五种运输方式构成。建国以来我国五种运 输方式发展迅速，从各种运输方式的线网总长里程可以清晰地看到交通条件的改善。(1 )铁路：铁路总里程，已由1949年的2.18万公里发展为2002年的7.19万公里，增长3.3倍 。(2)公路：公路通车里程，从1949年的8.07万公里发展为2002年的176.25万公里，增 长21倍多，现在全国98%以上的乡镇通行汽车；高速公路从无到有，2002年底统计已达2 .15万公里。(3)水运：内河通航里程，1949年仅有7.36万公里，2002年内河航道里程达 到12.16万公里，增长65%。新中国成立后的50年里沿海主要港口泊位增长7.6倍，内河 主要港口泊位增长近百倍。(4)管道：我国的管道运输，基本上是从无到有，至2002年 底已建成输油、气管道2.98万公里。(5)航空：民用航空线里程1952年为1.31万公里， 至2002年末已达57.45万公里，现已形成以北京、上海、广州为中心，联结国内主要大 中城市和重点旅游区的空中运输网。2002年完成客运总量达160.8亿人次之多，旅客周 转量14125.7亿公里人次[3]。
交通是联系地理空间社会经济活动的纽带，是实现社会化分工的根本保证。交通技术 与手段条件决定空间相互作用的深度和广度，一个地区的交通状况往往成为该地区经济 发达程度的重要标志。过去，生产力水平不高，交通通讯不够发达，一定程度上造成行 政区划建制的规模偏小，层次偏多。随着交通通讯条件的改善，当前我国公路、铁路、 航空运输四通八达，高速公路迅猛发展，极大地缩短了市镇乡村之间的空间距离，极大 地改善了行政管理的条件和手段。由于科技的进步、交通通讯的发达和管理手段的现代 化，行政管理效率大大提高，行政区域的管辖幅度可以增大一些，管辖下一级行政区的 数量可以增加一些，管理机构则可以精简。这有利于从整体上适当减少行政管理层次， 扩大行政区域管理的幅度，为行政区划体制的结构性调整创造了条件。
2.网络通讯技术的普遍应用改变了传统的行政管理基础
科学技术的飞速发展，特别是信息技术的普及与运用，有力地推动了社会生产力的提 高，已改变或正在改变着人们的思维方式和生活方式，对传统技术和传统产业提出了极 大的挑战，其中与行政管理最密切、最重要的一个方面就是政府信息化发展。
中国政府于1999年启动“政府上网工程”。截至2001年底，一半以上的政府机构建立 了自己的网站，注册以gov.cn结尾的英文域名总数为5864个，占.cn下注册域名总数的 比率为4.6%。我国80%以上的部门建立了核心办公类应用系统，95%以上的部门建立了辅 助业务管理系统[4]。计算机应用与网络逐步形成爆炸式扩张普及之势，在南部等少数 发达地区实现了“村村通光线，户户可上网”，这些正极大地改变着政府、企(事)业、 居民三者的互动关联方式。
电子政务的发展带来只有应用信息技术才可能获得的政府新概念。“一站服务(
one-stop-service)”，即居民或者企业只要去一个政府综合办公地点即可解决需要政 府办理的所有有关事务；“无站式服务(non-stop-service)”，即居民或者企业只要进 入政府网站即可解决问题；“居民关系管理(citizens-relationship-management)”， 即掌握某些居民，以便有针对性地提供特殊政府服务，以及“24×7”全天候服务的实 现，等等[5]。
政府信息化日益改变着行政组织的结构形态。网上办公、远程会议、虚拟机关的产生 ，打破了政府工作的时空界限，提高了工作效率，加强了政府部门之间的信息沟通和互 动，从而使行政组织中的一些中间管理机构被撤销，形成行政组织结构形态的扁平化， 这也为我国政府机构改革提供了技术上的保证。
政府信息化对行政组织的影响决不仅仅是技术上的，还表现在政治方面，即表现为对 行政组织运作方式的民主化影响。这种影响表现为两个层面：一是行政组织内部运作方 式民主化；二是行政组织外部运作方式民主化。总之，以信息化、网络化为背景，随着 政府信息化、电子政务发展，我国现有机构庞大、层次繁多、管理幅度狭小的行政区划 体制面临着机遇与挑战，改革势在必行。
3.管理技术创新对行政区划改革的推动作用
发轫于企业治理的现代管理学革命，正日益渗透至社会管理的方方面面，政府管理首 当其冲。我国原有的在计划经济时期形成的以政府为主体的“官本位”、“等级制”、 “金字塔”式的垂直隶属关系的组织结构必将逐渐弱化。扁平化的组织结构将会有大的 发展，这是现代社会组织结构发展的大趋势，现代化的行政管理要适应这种新趋势。根 据现代管理技术发展，在行政区划设置和职能分工方面，应按照效率、效能原则，纵向 层次不可过多，要尽可能地适中、适当，以缩短领导层与实施层的距离，便于上下沟通 ，降低信息失真率，提高工作效率[6]。
在政府机构改革中，政府的结构层次是十分重要的问题，如果政府的结构不合理，只 在政府机构的数量上增增减减，是达不到目的的。目前我国的行政体制表现为过分集权 ，计划体制的特征十分浓厚。下级政府工作机构的设置必须得到上级政府的批准；下级 政府的工作必须在上级政府的工作布置之后才能进行；全国的财政收入计划由中央政府 计划制定后，逐一层层分解给下级，下级必须保质保量地完成等等。由于集权体制的根 本影响和政府想拉动经济的指导思想，使中央政府制定大量的各种各样的计划。计划要 执行，必然要增设机构和人员去完成，这就决定了政府机构和人员的膨胀。执行要有效 率，必然要减少管理幅度，因为人的精力和能力是有限的，管理幅度大了，管理效率就 低。幅度缩小，必然要增加层次。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，各级政府都在进一步转变职能。一方面 ，在经济管理方面正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运行逐渐由以纵向为主的 计划经济转向以横向为主的市场经济；另一方面，随着《行政许可法》的颁布，政府部 门的行政审批项目逐步减少，审批程序逐步简化和规范，行政管理的事务性工作逐步精 简，这为行政管理幅度的扩大创造条件的同时，也提出了新的要求，要求行政区划的结 构体系由层次多、幅度小向层次少、幅度大的扁平化、民主化、效能化方向转化。
三、面对新的技术条件的中国行政区划改革构想
行政区划问题既不是一个单一的区域面积问题，也不是一个单一的行政体制或经济体 制问题，而是与国体和政体密切相关的综合性体制问题。行政区划设置得是否科学合理 ，直接关系到国家管理机制能否顺畅有效运行、国民经济能否健康发展、生产力布局能 否科学合理，关系到中央能否有效管理地方、地方能否充分发挥能动性和创造性。面对 新形势新要求，应对当代科学技术发展及其应用所产生的社会经济新情况新问题，使行 政区划体制更好地为经济社会发展服务，就要从宏观上加强行政区划的战略研究，确定 科学性、战略性、前瞻性和具有可操作性的行政区划新体制。
中国行政区划体制是我国行政管理体制的一个特殊组成部分，是一种政府管理以地域 为基础的特殊的制度安排，其格局受特定的社会经济条件和具体的政府机构设置制约。 从技术层面看，进入新世纪，较之50多年前的新中国成立之初，我国交通运输条件得到 极大改善，通讯网络技术从无到有不断发展，管理科学化、信息化以及民主化的不断推 进，这些都对现行行政区划体制提出新的要求。作为上层建筑的行政区划体制，在生产 力飞跃性变迁和社会关系发生某些重大变化之后必然要做出相应的变革，适应生产力生 产关系的合理行政区划体制就是解放生产力、释放生产力。
行政区划的层次和幅度是行政区划体系的基本框架，是地方政府组织系统的基础。科 学合理地确定行政区划的管理层次和管理幅度，是研究探索行政区划战略的核心问题。 笔者认为，由于现代科学技术发展及其应用使经济、社会、文化都呈现出新的面貌，在 这新的历史阶段，总体上看，减少行政层次、扩大管理幅度是我国现阶段行政区划管理 体制改革的总体方向。通过对规模、层次不合理的行政区划进行适度调整，最终要达到 精简机构，减少人员编制，节约管理成本，减轻财政负担，提高行政效率的目的。
表1：2001年底我国行政区划层级幅度简表[7]：
国家省级地区级县级乡镇级
总数 34 332
286146369
平均下级单位数34 10.4*
8.6
16.2
注：根据《中华人民共和国行政区划简册(2002)》(中国地图出版社2002年版)的有关 数据计算整理。计算中省级行政区取商数32，两个特别行政区未考虑在内。
我国目前实行“中央—省—市(地区)—县—乡”五级政府设置的行政区划体制，管理 层次过多。实践证明，过多管理层次容易造成行政权力集中，助长官僚主义作风，加剧 机构臃肿，不利于建立灵活高效的行政体系。我国实行五级行政区划体制，从纵向上看 ，管理层次过多，行政权力集中于中央，政令上传下行，信息流通层次较多，容易造成 信息失真；从横向上看，容易造成同一层次各地区之间分割，增大了中央协调的难度。 目前世界各国普遍采取三角形的行政区划体制，多以二、三层区划设置为主，只有少数 国家超过三级[8]。从我国历史上看，凡是社会比较稳定，管理效率比较高，经济发展 迅速的朝代均采取三级制，只有少数朝代采取了更多的层次，况且很多时候是虚设的层 次。因此，笔者认为，我国宜采取(可曰恢复宪法规定的)“省—县(市)—乡镇”三级的 行政区划管理层级。
就省级区划来看，比较流行的是“缩省论”，很多学者和官员的意见是重新划分省区 ，将中国划分为50个左右的省份。理由不外乎两点：一是同外国比较。我国一级行政区 与美国、日本、法国等西方国家相比太少，这些国家都是50个以上，何况我们在面积尤 其是人口方面比他们要高得多。二是认为我国各个省的县级行政区平均在80个以上，造 成客观上需要一个中间层次来协调省与县，因此省缩小了就可以撤销地级区划层次。笔 者认为，上述理由不无道理，但是从中国社会经济现实，尤其是科学技术发展，交通、 通讯和网络技术发展来看，省完全有能力来管理现有数量的县。中国省制，始于元代， 形成于明清，定型于清末、民国时期，各省在其长期历史发展中，逐渐形成了各具特色 的地方风土人情与文化脉络。同样，西方一级政区数量也有其客观的历史背景。但从全 球发展的趋势来看，减少政区层次、扩大管理幅度是一个大的潮流，是我们这个时代生 产力发展的客观要求，而增加省级建制是逆历史而动；如若增加20个左右的省级行政区 划单位，势必增加相应的领导机构，而在行政区撤并中阻力最大、最难的是行政人员的 安置问题，增加省级建制在现有的国家干部人事管理制度下必然要增加财政负担；同时 ，从我国几千年的历史中，从世界各国行政区划沿革中可以清晰地看到，高级行政区划 调整的依据主要是国家的政治安定，是国家最高利益的体现。纵观中外历史，在政治清 平期，几乎没有对一级行政区的“大动作”，可见一级行政区对国家安定团结的重要性 。
愈益实化的地级行政区划尤其是“市管县”、“市管市”，其产生本身就有违宪之嫌 ，应逐步予以撤销。我国目前区划体制存在问题最多的也是地级层次，始于上世纪80年 代末期，到90年代的撤地建市过程中，为了使地区的党政机关得以保留和减少分流人员 的压力，把一个地区划分成两个市甚至更多个市，一个市管辖3个县甚至1-2个县。一个 地区变成若干个市，况且地区是省级行政区的派出机构，而市是一级实在的政府，四套 领导班子齐全，机构必然相应增加，财政负担不但没有减轻，反而增加了不少。有的县 为了增加乡镇数量、安排领导干部，人为地把乡镇划小，这势必增加财政支出，加重企 业和农民负担，造成目前许多乡镇连“吃饭财政”都保证不了。
由表1中数据看，如果取消地级层次，省直管县其管理幅度为89.4个，如果把808个市 辖区减掉不算，则管理幅度为72个。看起来，省属县份虽然没有中间层次还是显多，但 是如果考虑现代科技发展，考虑到现代交通、通讯技术的发展应用与普及，以及管理技 术革命、政府职能转变，70个左右的幅度还是完全可以接受的。因为我们省与县之间是 “政府—政府”间的公务往来为主，而不像乡镇政府直接面对的是老百姓。再者，随着 我国社会主义市场经济的发展，企业和非营利机构第三域(NGOs)的力量逐渐发展，政府 的某些职能正在逐步转移，总的趋势是政府的一般职能减少，更多的是宏观导向性功能 。从这个大趋势来看，取消“市带县”、“市管市”体制后，省直管县有能力实行，这 是大势所趋。同时，我国现在实际上存在的副省级、地级市，甚至副地级市(如昆山市) 、副县级镇，已经事实上形成了市的“分等制”，这些特殊的行政级别的存在是这些地 方经济社会发展的客观需要，人为地予以取消恐怕现阶段难以做到。因势利导、趋利避 害，这些单位无疑对省直管县较大的管理幅度有巨大的缓解作用，同时对于区域发展和 优势产业集群的发展有深远的意义。
就县级行政区划单位来讲，这是我国最为稳定的一级行政单位，自我国历史上第一个 统一的封建王朝秦代以来，很多县都已经存在，并且相当一部分地域范围甚至名称都没 有过变化。因此，在长期的历史发展中，各县保持了其特有的历史人文风貌，尤其是人 们祖祖辈辈生于斯长于斯，地域认同感、归属感强烈。从保护我国文化历史风貌和基层 稳定的角度看，笔者认为县级行政区以不打破现有格局为宜。同时，对于当前县域经济 发展来讲，减少地级层次，对于县级政区就是少了一个“婆婆”，少了一道繁琐的工作 程序，避免多年来的“小马拉大车”，市刮县、市卡县的局面，使县有了更大的自主权 ，有利于达成“强县扩权”。中国老百姓在漫长的历史中形成的经济、社会、文化“通 道”与“网络”更多的是以县为单位的，从这个角度讲，现代交通、通讯与管理等变革 进一步强化这种联络，可以使老百姓切切实实感受到现代科技所带来的益处。
乡镇一级行政区划是新中国变化最大、撤并最为频繁的一级区划单位，究其原因主要 是从经济角度出发。随着改革的深入，乡镇规模嫌小，从经济发展和政府精简角度出发 ，各地都不同程度地进行了乡镇撤并，撤并率和经济发展成正相关关系，即越是经济发 达地区撤并乡镇力度越大，如江苏省仅1999～2001年三年时间就合并掉600多个乡镇。 笔者认为，乡镇调整应因地制宜，根据当地的交通、通讯等技术条件，充分考虑老百姓 的意愿和生活方便程度，宜大则大，宜小则小，不搞一刀切。同时，也不能无限制地扩 大，如果达到十几万人或几十万人就不合适了。因为人口规模扩大势必要增加新的管理 层次，更为重要的是作为我国最低一级人民政府，基层最重要的是要贴近老百姓，在人 口密集区，几十万人都来找你，乡镇政府又如何服务得好?同样，在交通条件不发达的 西部地区，如果老百姓到乡镇政府要走几十里土路，办张结婚证都困难，如何体现党代 表最广大人民的根本利益的要求呢?
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