影响公共政策执行主体的深层机制探究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,主体论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策执行就是指公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策主体的有效政策执行。影响公共政策有效执行的因素是多方面的，但公共政策主体则是其中的关键因素。在公共政策执行的实际过程中，政策执行主体自身的态度、素质和能力等因素都会影响公共政策的有效执行。笔者认为，公共政策执行主体本身又受到多种因素的影响和制约，其政策执行行为是深受其背后的深层机制的影响。深入分析影响公共政策执行主体的深层机制，对于提高政策执行主体的政策执行和实施，都具有重要的理论意义和现实意义。
一、政治社会化机制
政治社会化是个人学习政治文化，由一个自然人成长为一个社会人、政治人的活动过程。政治社会化也是人类社会由上一代人向下一代人传递其政治文化、政治标准和政治信仰的方式。人们正是通过政治社会化机制，学习政治知识、政治能力、政治规范和政治文化，理解政治制度，形成政治信仰，从而能够在政治生活中，顺利地承担各种政治角色。
1.成功的政治社会化有助于政策执行主体形成正确的政策执行态度
成功的政治社会化有助于公共政策的有效执行，因为，政策执行主体的政治态度影响公共政策的有效执行，政策执行效果的好坏取决于政策执行主体对于公共政策目标和价值取向的认知、理解和认同。公共政策的执行是一个从抽象到具体的过程，即把政策制定阶段形成的各种公共政策方案变成具体的政策活动。任何一项公共政策在制定出来以后，最终都要靠政策执行主体去执行和实施。在影响公共政策执行的各种不同因素中，最终都涉及到政策主体——人的因素，都依赖于公共政策的执行者，即政府各级执行机构内的领导干部和公务人员。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。”[1]台湾学者朱志宏认为，公共政策能否确实执行，取决于若干先决条件：一是沟通，二是资源，三是政策执行者的态度，四是官僚机构。[2]政策执行主体的政治态度和对政策的态度是通过政治社会化机制的长期作用而形成的。
人们通过政治社会化过程所形成的政治态度在政策执行过程中会经常有意无意地表现出来。赫伯特·海曼认为，“个人在亲身生活中早就全面了解了各种政治态度，接着不断表现出各自的政治态度。”[3]如对权威的顺从就是政策有效执行的重要因素之一，人们从小就在社会化的过程中，学习到了尊重以父母、知识、法律、政府官员等为代表的权威。这种尊重权威的态度和服从权威的习惯对于人们在成年以后的政策顺从和政策执行活动“是一种莫大的助力”。[4]
2.政治社会化决定了政策执行主体的政策执行水平
政策执行的效果如何在一定程度取决于执行主体的政策执行水平。政策执行主体必须具备一定的政策知识和执行能力，才能有效地执行政策。
政策知识是指所要执行政策的专业知识及其相关知识，这些方面的知识特别是专业知识是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行主体在执行政策过程中的对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。
执行能力则包括执行政策过程中所需要的多方面的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。政策执行主体的专业知识和业务能力主要是在政治社会化过程中系统地学习到的，也是通过政治社会化机制才得到不断强化的。政治社会化的过程实际上也就是政治学习的过程，既包括政治技能的学习，也包括政治概念的学习。[5]政策执行主体通过学习，熟悉政治规范，了解自己在政治系统的权利和义务，掌握政治活动技能，从而为将来的政策执行能力奠定了基础。政治社会学家认为，政治社会化过程及机构同日常政治行为对于政府政策及其稳定性的影响之间必然具有相关性，而这种关系正是他们所感兴趣的。[6]
3.不断的政治社会化过程是公共政策有效执行的重要保证
在传统社会中，由于社会核心结构的稳定性和封闭性，人一旦进入核心结构就意味着其政治社会化过程的完成，继续政治社会化既不迫切也不重要。然而，现代社会的政治生活复杂多变，而且变迁的速度越来越快，影响越来越深刻。所以，对于社会政治系统中的政策执行主体来说，如果不能有效地理解和执行各项政策，就要进行继续政治社会化。
首先，只有通过不断的政治社会化，才能使政策执行主体有机会系统地学习新的政治规范，适应社会政治环境的变化。
其次，只有通过不断的政治社会化，才能解决政策执行主体由于知识老化而造成的技能失调。在现代社会中，知识老化的周期越来越短，一个政策执行主体无论他所学的专业知识多么“现代化”，若干年之后，相对于应用领域而言，其专业知识就会面临老化、过时的问题。
最后，只有通过不断的政治社会化，才能使政策执行主体在经常性的角色变换中迅速适应各种不同角色的不同要求，顺利承担各种不同的政治角色，从而保证公共政策的有效执行。
政策执行主体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平在很大程度上是由其政治社会化过程所决定的。然而，在我国的现实社会政治生活中，政治社会化机制是乏力的。
首先，由于受“文化大革命”等政治运动的影响，使得人们至今对于政治生活仍然心有余悸。而社会的政治社会化机制在一些地方只是简单地表现为思想政治教育和例行的政治学习。这一方面阻碍了社会成员参与社会政治生活的积极性，另一方面，又使政策执行主体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动地执行政策，因而不利于政策执行主体在政策执行中发挥自己的主动性和创造性。
其次，随着市场经济的深入发展，在一些地方和一部分社会成员中出现了重经济、轻政治的思想倾向，政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活和社会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视。相反，政治社会化有时则成了一些地方或一些人追求个人利益或小团体利益的手段，或者成了其社会生活中的一种点缀。因而，既影响了社会民主化进程的发展，也不利于政策主体的有效政策执行。
第三，近年来，由于西方国家的和平演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步发展，传统的政治社会化机制受到了很大的冲击。但是，新的更有效的政治社会化机制还没有确立和完善起来。因而，在政治社会化过程中，就会有“失范”状态的存在。而社会成员的政治社会化程度，在一定程度上决定了政策执行主体的政策执行水平和实际效果。
二、成本—收益预期机制
政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。
第一，各项公共政策的最终执行者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么执行者无论出于公心或者私心，都有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施的，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”[7]
第二，公共政策本身的弹性空间形成了一些政策执行主体谋取自身利益的广阔天地。美国公共决策学者詹姆斯·安德森则指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”[8]因而，政策执行主体的成本—收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，即尽力降低政策执行的风险，争取自身利益的最大化。
第三，公共政策的实质就是对于利益和资源的划分，因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然进行成本—收益预期。如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对剥夺的心理感受。这种利益受损的心理感受将直接影响到公共政策执行主体的有效政策执行。美国公共政策学者尤金·巴达克则以博弈理论来分析公共政策执行过程，他把政策执行过程视为一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并且将损失减少到最低限度。而政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。
在我国的公共政策执行实践中，由于政策执行主体的成本—收益预期较低，或者比较利益的相对剥夺，往往造成一系列的政策执行问题。一些政策执行主体根据自己的理解和需要，附加上一些原政策目标中所没有的内容，搞“土政策”，为谋取自身利益、小群体利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共政策本身对政策执行者的利益有所有所矛盾和冲突的时候，一些政策执行者就会寻找政策替代。他们或者钻政策的空子，“上有政策，下有对策”；或者灵活变通，“用足用活”，“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”。更有一些政策执行主体为了自身的利益，对原政策内容的有意曲解、肆意变通，甚至“软拖硬抗”、“阳奉阴违”，拒不执行政策，导致政策执行受阻，政令不畅，直到造成政策目标无法实现和公共政策执行的失败。
三、责任追究机制
公共政策执行是政策执行主体为了实现公共政策目标而采取的实际行动，然而，由于公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以及政策执行主体自身等多种因素的共同作用，使得现实的公共政策执行过程不可能总是一帆风顺的，相反，它常常会遇到种种不确定性、风险和危机，出现政策执行走样，甚至造成政策执行失败。
首先，公共政策执行主体都是承担一定行政角色的领导干部或国家公务员。“经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须必行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。”[9]因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公共政策执行责任追究制度。
其次，政策执行主体是根据自己对于某项公共政策的目标、内容和实施方案的理解和把握，然后按步骤加以执行。而且，公共政策执行者在其执行政策的目标过程中，一般还具有对于政策的“初始的解释权”。[10]因此，公共政策执行主体必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。
最后，政策的合法化和合理化只是为公共政策的有效执行奠定了基础，然而，“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。公共政策执行过程仍然可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象，正如美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆所指出的，“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为”。[11]
因此，在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制；对由于政策执行失入而造成损失的执行者，要追究其责任。马丁·雷恩(MartinRein)和弗朗西·拉宾诺维茨(Francine Rabinovitz)在《执行的理论观》中指出，政策执行过程包括三个不同的阶段：纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。监督阶段就是对政策执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任，监督包括监督、审计与评估三种形式。[12]
然而，我国现行的公共政策执行体制中正是缺乏责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度。首先，政策执行过程缺乏正常的监督；其次，政策执行的效果缺乏明确的考核；其三，政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。邓小平同志曾经指出了我国行政管理中缺乏人事法规的弊端，他说：“干部缺乏正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法”。[13]他强调必须要建立责任制，调动行政人员的积极性，灵活高效地执行各项政策。这就要求行政中要善于选用人员，量才授予职责，同时要“严格考核，赏罚分明”。只有这样，才能使政策执行主体把得升自身素质和有效政策执行结合起来，减少、避免和及时纠正政策执行中的种种偏差行为，提高公共政策执行的效率与质量。