论“经营城市”的必然性及其风险，本文主要内容关键词为：必然性论文,风险论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290;F272.3
文献标识码：A
文章编号：1002-2848(2003)04-0001-05
在推进城市化进程中，许多城市把城市资源经营作为推进城市经济社会发展的重大战略举措，提出了“经营城市”或“城市经营”的理念，认为要加快城市发展，不仅要善于管理城市，更要学会经营城市，通过经营城市来解决城市发展中遇到的资金瓶颈。应当肯定，以经营城市的理念推进城市化，不少城市已经提供了成功的范例。不过，既然是经营，尤其是城市这种复杂和特殊对象的经营，必然会隐含各种风险。城市是否可以成为经营对象，经营城市会有什么风险以及如何防范风险，本文将对这些问题作初步探讨。
一、经营城市的必然性及内容
政府作为城市管理主体，基本功能就是依法对城市行使管理职权。由于城市发展始终是一个城市管理与城市建设同步推进的过程，因此，在管理城市中建设城市，必然会遇到许多与城市建设相关的问题，其中，对城市建设影响巨大的资金问题，成为当前政府关心的最根本问题。经营城市，就是基于加快城市建设步伐任务提出的。中国城市发展研究会副理事长朱铁臻就认为，城市不是单纯的投入对象、建设对象和管理对象，而且是可供开发利用的主体。经营城市是现代城市发展理念的创新。经营城市的理论依据，根本点在于城市是有价值的实体。一切构成城市空间和功能的载体，无一不凝聚着人类的智慧和劳动。经营城市，就是要把城市的各种资源通过市场化营运，达到优化和增值的目的，促进城市经济、社会发展。
分析经营城市的涵义，应当首先确定经营的涵义。“经营”的本意是经度营造。《诗经》上说：经始灵台，经之营之。现引申为筹划营谋，专指经营办理经济事业（注：明安生：《经营城市质疑》，中国改革报2001年8月6日。）。“经营”一词一般用于企业，在企业经营管理理论中，对经营概念的理解有：经营本是一项为实现企业目标对各种重要经济活动进行运筹、谋划的综合职能（注：见《工业企业经营决策与计划》，中国人民大学出版社1984年8月版第1页。）；经营是使企业的生产技术经济活动与企业外部环境达成动态均衡的一系列有组织活动（注：见《工业企业生产经营管理》，企业管理出版社1983年8月版第170-171页。）；经营就是制定大政方针，确定方向和目标（注：见《工业经济和工业企业管理知识手册》，北京知识出版社1984年版第49页。）。根据上述定义，可以发现经营定义的核心是对企业的活动进行运筹，确定方向和目标。由于企业是一个商品生产单位，企业的活动是一种经济活动，主要目标是盈利，因此，他的运筹活动将始终围绕生产要素的投入和产品（或服务）的销售进行，通过这种运筹，企业可以获得期望的投入产出效益。
城市作为区域的政治、经济和文化中心，也存在着对许多活动的经济性运筹，也要确定发展的方向和目标，也要考虑公共产品的投入产出问题。尽管这种运筹不以盈利为目的，但它有一个如何以最少的投入提供尽可能多的社会公共产品或服务的问题，即在政府提供公共产品的过程中引入成本概念。何况在城市提供的公共产品中，并非所有的产品都采取福利性提供方式，有的设施可能要收取一定的投资补偿或维护费用，城市公共产品“用者付费”制度，在国外也很普遍。相应地，提供公共产品的部门也具有公益性和经营性双重特性。因此，无论是无偿提供的城市公共产品还是有偿提供的公共产品，的确都需要进行运筹，需要遵循价值规律。这种运筹活动涉及公共产品的生产、使用管理等经济活动，与企业的经营活动性质基本相同，只是在经营目的和经营内容上有差别。城市经营的不是私人物品，不是竞争经济，而是公共物品和垄断经济。如果从这种意义上理解经营概念，城市的许多活动完全可以视为经营活动，经营城市就是按照市场经济规律要求，对城市各种资源乃至功能进行经济性的运筹，实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善。对于经营城市的提法，也有学者认为，不管对“经营”的概念赋予什么新的内涵，政府经营显得同企业经营混淆，容易引起误解，政府的职能不应是经营。经营城市实质上是城市基础设施建设如何面向市场，“经营城市”不如讲“基础设施公用事业市场化”（注：明安生：《经营城市质疑》，中国改革报2001年8月6日。）。
对于经营城市的必然性，目前大致有三种观点：一种观点认为，城市管理本身就包括城市经营。城市管理是以城市为载体，对它的空间、人、资源的使用状态和使用方式进行的管理，其管理内容涉及经济、社会、城市基础设施及公共服务设施等方面。其中，在城市基础设施及公共服务设施管理中，既有对已经形成的设施进行管理的任务，又有对这些设施进行维护、改造、新建的任务，后者属于城市经营的内容。在传统的城市管理概念中，政府对基础设施等公共产品只投入、不收益，只管理、不经营。随着改革开放和人们生活水平的不断提高，对城市管理和城市建设的要求也越来越高。城市建设创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，同时对城市管理提出新的要求，城市建设又要求城市有序管理，充分发挥城市的服务功能，协调城市管理和城市建设活动，就是经营城市。另一种观点认为，城市建设需要大量的资金，经营城市就是为了解决庞大的资金需求提出的。过去没有经营的观念，城市建设只有投入，没有产出，财政包袱越背越重。城市发展要走出“越发展、越赔钱”的怪圈，必须走与经营相结合的路子，实现“以城养城”的目标。还有一种观点认为，经营城市是市场经济不断深入的结果，是城市发展到一定程度的必然产物，从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府的一种必然选择。城市建设的初期是形成城市所必备的功能设施，当城市具有一定规模以后，就有条件依托已有的各种设施开展经营活动。在公共产品需求日益扩张的条件下，改变政府包揽城市建设的做法，建立利用市场经济的办法发展城市的机制，有利于加快城市建设步伐。
根据城市建设的重点和经营的定义，经营城市至少包括两个方面的内容：一是城市的各种有形资产，包括土地、建筑物、道路、桥梁、水、电、气供应、公共交通等市政设施，历史文化景点，等等；二是城市可以利用的无形资产，包括城市的知名度或城市品牌、出租汽车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、路灯、桥梁、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权、收费权和节事权等。经营城市就是通过对上述各种城市资产的重组、拍卖、租赁、转让、抵押、有偿使用、冠名等多种经营运作方式，筹措建设资金，加快城市建设。
在城市资产中，最大的资产是国有土地，相应地以地生财和以地建城，使城市土地增值，成为许多城市经营的主要内容。目前在城市中普遍采用的“腾笼换鸟”、“退二进三”、“以路带房”、“基础设施建设带动旧城改造”、“成片开发”等做法，就是通过经营性的开发，将低附加值产业占据的土地转给高附加产业使用，让已使用土地通过再开发升值，形成土地转换中的“极差收益”，或者对城市周边的农业用地、闲散土地、废弃土地进行先期开发，变“生地”为“熟地”，从而使土地升值。以上这些，都是典型的城市国有土地经营模式。大连市在过去几年中，将污染企业迁出市区，同时对环境进行美化，使城区土地价格上升5倍左右。江苏省仅在2001年通过土地经营，筹集的城市建设资金占城建资金总投入的12%。青岛市在2002年对国有土地使用权招标拍卖，挂牌出让土地达86宗，总面积200多公顷，出让总价款达、16亿元。截至2001年底，全国累计收取土地出让金近5000亿元，对缓解城建资金压力，加快城市化进程发挥了重要作用。因此，有学者认为，从经济学的角度来看，城市经营的产品就是土地，所有的投资都必须通过土地经营得到合理的回报，否则这些投资就会转化为城市的债务。
二、经营城市的潜在风险分析
城市政府对于城市发展本身就存在着投资饥渴，如果再转向经营城市，受经营城市作用机制影响，极容易形成更大风险。在我国，加快城市发展，主要受政府追求政绩的动因推动。政府追求政绩表现在两个方面：一个方面是政府需要树立形象，需要建设更多的直接服务于市民的项目；另一方面是在改革开放的环境下，每个地区都可以通过大量吸引先进国家的资金和技术，实现跨越式发展。由于城市之间存在着竞争关系，吸引更多的资金和技术，需要良好的投资环境，城市的基础设施聚集程度和现代化程度越高，吸引外部生产要素的功能越强。因此，城市政府要在竞争中取得明显优势，增强以城市为载体的招商引资工作，必然对扩张城市规模和完善基础设施功能提出超前要求。实际上，后者也是政府政绩工程的构成内容之一，只是其表现形式是间接的。从目前许多城市的现状分析，城市发展的重点是扩大城市规模，增加城市的公用设施。在财政收入有限的情况下，城市建设资金成为最大的瓶颈。在这一阶段，经营城市的核心，是解决城市发展所需的资金问题，或者是以最少的投入提供尽可能多的公共产品。
城市的管理主体是政府，城市经营的主导自然是政府。从管理城市到经营城市，表明政府对城市发展将采取一种更为主动和积极的态度，有利于加速城市发展进程，但与此同时，也表明政府将突破传统的按照可支配财力安排城市建设的思路，以经营方式推进城市建设，从而形成经营性风险。因为城市建设资金的来源有城市自身积累、招商引资和借债。经营城市需要筹划更多的建设项目，在自身积累增长有限的情况下，政府一方面扩大赤字预算，另一方面以各种基础设施的收费权、政府信用融资，增加负债，同时加大土地转让规模。目前，城市“赤字财政”和“负债经营”是普遍现象。根据经营城市的内容和经营方式，风险将体现在以下方面：
1.由于政府为适应经营城市需要，设立一些新的国有企业，并经政府授权向社会和境外招商引资，或向国外贷款筹集城市建设资金。这类企业受国有企业经营机制的影响，可能经营效率低下，无成本约束，即使利用垄断地位取得特殊收入，也不能实现以“费”养人，容易形成严重亏损。
2.以城市资产存量为依托，通过多种途径向金融机构借款，或者扩大市政公用设施建设债券的发行规模，发行城市建设债券吸纳社会资金用于基础设施建设，形成大量的政府负债无力偿还，留给下届政府。
3.扩大城市建设资金预算，使地方财政赤字越来越大。为弥补城市建设资金缺口，只有挪用地方各种社会事业资金，或者要求下级政府财政无偿上缴，这种做法，必然会导致地方财政不能正常运转，增加下级政府负担和削弱其发展能力，引发部分负担转嫁给城市居民和农民等问题。
4.以BOT、TOT、租赁、承诺固定回报等方式，将城市建设项目交由国内外企业经营。或者对部分城市基础设施的使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，透支资产的未来收益和城市资源过度开发，“寅吃卯粮”。
5.超前开发城市土地资源，导致土地供过于求，政府只有低价转让，而开发商出于“圈地”考虑没有实质性投入，形成大量土地闲置。或者土地价格被盲目炒作，导致价格虚高，形成房地产泡沫。目前，一些地方已经陷入卖地——开发——再卖地的怪圈，有点类似于10年前的海南三亚、广东珠海的开发等。根据国家统计局最新统计，到2002年8月底，全国商品房空置率同比增长14.1%。全国空置一年以上的商品房高达4397万平方米。这些空置的商品房集中于城市，如果按每平方米4000元计算，目前全国房地产沉淀资金达1758.8亿元。
6.为加快开发进度，将政府暂时没有能力开发的一些重要的自然、历史文化遗产和著名的风景旅游区经营权出让给民间，政府失去相应控制，完全顺着开发商的意愿走，不能体现政府对城市整体发展的战略意图，体现城市发展的长远利益，不仅影响城市未来整体开发，也可能造成稀缺资源的严重破坏。
7.缺乏与经营城市相配套的法律法规和相应的政策，容易造成经营城市的不确定性和管理、建设城市的随意性，使国有资产流失。
在以上各种风险中，最大的风险是债务风险。各地在经营城市中，银行贷款成为城市建设资金的主要来源，负债经营在城市是普遍现象。有关调查显示，近十年来，我国银行的债务结构逐渐从国有企业向城市建设债务转变。相应地，经营城市的风险也集中在信贷风险上。为满足经营城市的需要，各地积极组建城市建设投资公司，建立融资平台，以各种方式借钱搞城市建设。上海通过成立城建投资开发总公司，由政府授权对城市建设和维护资金进行筹措、使用和管理，成立不久就筹集上百亿资金。江苏省的南京、苏州、南通、镇江等地已组建近30家城市建设投资公司。这些公司一方面根据政府授权，对城建存量资产进行统一的经营管理，另一方面以城建存量资产为依托，代表政府作为城市建设的债务主体，以多种方式进行项目融资。据有关资料介绍，2001年，江苏省城市建设累计利用银行贷款35亿元。
城市负债在发达国家也很普遍，在城市加速发展阶段，负债规模将会进一步扩大。城市负债是否合理，关键是负债水平是否在允许的范围内，能否实现债务的良性循环，不产生债务危机。1990年德国统一后，柏林债务激增，到2002年底，债务总额达到460亿欧元，成为全球欠债最多的城市之一。由于柏林市独自无法解决庞大负债，已经打算上诉德国宪法法院，要求得到联邦政府和各州的帮助，出现这种情况，无疑是债务出现恶化。政府经营的公共产品和一般产品区别很大，通过经营公共产品间接让其他资产升值，存在很大的不确定性。一般而言，经济发达的城市，能够实现举债、用钱、还债的良性循环，而在经济落后的城市，则因为城市建设投入形成的资产不能正常产生效益，如果负债超过GDP增长允许的尺度，必然形成严重的债务危机。目前，不少城市因预期的土地收益或新建的公用设施收费没有实现，无法支付工程建设费用，有的连正常的民工工资也不能支付，上访和闹事的事件频繁出现。尤其是一些发展相对滞后的中小城市，一年可支配的财政收入不到1个亿，负债已达2～3个亿，许多项目陷入不是面临停工，就是继续扩大举债规模的困境，风险已经显现。
除各种债务风险外，财政风险也不可忽视。财政风险最典型的特征，就是地方财政用于城市建设的投入增长速度长时间超过财政收入增长速度，造成规模很大的财政赤字，严重影响地方财政的正常运转。最近几年，中央为刺激国内需求，实施了积极的财政政策，由于实施积极的财政政策的着力点在城市，项目也集中在城市，城市基础设施投入的资金规模已经很大。城市的高投入支撑着经济增长也增加了地方财政的压力。经营城市，将会在此基础上进一步扩大城市建设规模，不仅要增加当期投入的资金，而且对后续资金提出了更大需求。为保证经营项目的完成和正常运行，弥补巨大的资金缺口，在实际财力不可能有太大增长的情况下，政府只有不断挪用其他资金和透支未来财政收益，尤其是透支土地收益。在经济发展相对落后的地区，城市土地是增值潜力较大的资源，也是城市发展过程中政府财政的一个重要来源，许多城市近年出让土地的收入，已经占当地财政收入的20%以上。近两年，浙江的宁波、温州、绍兴、上虞等地，通过土地招标、拍卖获得的净收益，分别占当年财政收入的30%左右。出让土地筹集经营城市的资金，是城市发展初期阶段的最主要手段。“开发区热”和“以地生财”等现象，都反映了地方政府以地方资源转化为资本的增值收益作为原始积累的行为特征。实现城市土地资源的增值，需要建设电力、交通、给排水、通讯、环保等一整套基础设施，变“生地”为“熟地”，达到“筑巢引凤”的目标。而从改善基础设施到具备良好的招商条件，需要相当长时间。城市建设在此期间形成的资金缺口，不论是银行负债和挪用其他资金，还是预收土地等其他款项和各种工程欠款，实际上都可能直接或间接形成财政负担，如果招商目的不能达到，前期投入资金根本无法回收。上个世纪90年代初期以开发区建设为主体的投资热，除了留下大量的撂荒土地之外，还留下了大量的银行坏账。有学者分析，在土地经营上，部分城市已经存在着严重的向后届政府、农民、城市、环境、城市的明天透支的问题。
三、防范风险的认识及思路
城市建设是优化区域发展环境和促进经济快速发展的重要前提。把经营城市作为改善投资环境的重要手段，对于促进地区经济快速发展意义重大。我国正处于加速城市化的进程中，根据国外有关学者的研究，城市化从目前的30%左右进一步上升，正是城市高速发展阶段，无论从城市自身发展要求分析还是从解决目前面临的各种矛盾分析，都需要加速城市发展。与城市加速发展要求相适应，政府走经营城市之路，成为必然趋势。当然，经营城市风险的累积，将对负担已经很重的地方财政增加压力，而地方财政风险的累积，最后将形成国家财政风险。目前，我们讨论较多的是矛盾非常突出的县、乡财政赤字问题，对城市潜在的风险关注相对较少。从对经营城市的分析中，我们已经发现这些隐含的风险，有的城市实际上早就暴露出来。
因此，基于加速城市发展而产生的经营城市理念，必须建立在控制风险的基础上，必须形成相应的机制。以下思路也许值得参考：
一是研究城市合理的负债规模和负债结构，研究保证债务合理化的作用机制，根据偿付能力科学确定负债比例，防止债务恶化和不良债务向农民、上下级政府或下届政府转移。关于城市负债如何控制在适度范围，已经引起重视。杭州市就设立过有关课题，对杭州市综合财力、城建规模及城建负债的合理规模进行研究，并且得出城建负债总规模80亿元是临界点，要把负债规模控制在60亿元左右的结论。尽管这种研究尚处于起步阶段，但已经对城市负债决策产生了积极影响。至于控制负债的机制，除了金融机构逐步完善的内控制度的约束，国家各种行政法规和项目责任终身追究等制度，也产生了一定的制约作用。鉴于政府经营行为的规范是控制风险的有效手段，今后需要进一步解决的问题，除了科学地确定合理的负债规模和结构外，还应将债务的规模、还债的数量与政府的目标责任考核挂钩，从根源上控制过度负债。
二是完善财政管理体制，严格控制城市建设挪用其他资金，控制超支的费用向上、下财政转移。同时将经营城市与经济结构调整、产业布局调整相结合，与招商引资，培育经济发展后劲紧密结合，通过财政增收扩大资金来源。在不影响城市整体规划的前提下，凡是能够由民间投资的项目，都应当让民间投资经营，减轻财政负担。在可以转向市场化经营的基础设施领域，政府更多地引导和部分前期投入。经营城市是一种企业化行为，主体是政府，政府虽然可委托组建的企业如城建投资公司等经营，但政府必须对项目的选择、资金使用情况和产品服务价格进行严格审查和有效监控。
三是城市土地的供给，一般是变郊区农业用地为城市用地，使土地级差地租迅速升值。农用地向城市土地转换，权力完全掌握在政府手中，面对升值的潜力，地方政府卖地的内在动力很足。如果土地短期供给数量大，一方面使大量失去土地且没有分享相应收益的农民的生活费升高，就业和社会压力陡增；另一方面则是城市下一步无地可卖，或者不能以卖地维持政府的正常运转。香港回归时；为防止出售土地的资金全部用光，专门在香港的法律中规定，多长时间土地必须按分段给当地政府，这样可以把每年财政预算的钱控制在一定的范围之内，防止“寅吃卯粮”风险。国家对城市出让土地的资金，也应当给予类似的限制，或者对土地的供给数量进行限制，防止前后届政府间形成相继透支的恶性循环。
四是改变单一的政府投融资格局，开辟多元化的投融资渠道，积极推行“以城建城”的筹资方式。凡是履行政府城建经营功能的国有公司，只限于经营不能完全推向市场的经营项目，避免所有项目都交由这些公司包揽。这类公司经营的重点应放在有效盘活城市存量资产上，放在土地资源的前期开发上，对已经建成且可经营的城市道路、供水、供电、垃圾处理等设施以托管经营、授权经营、股权转让等形式推向市场。积极开发和利用城市的无形资产，将政府掌握的特许权进行有偿转让、拍卖或租赁。
收稿日期：2003-04-28
标签：公共产品论文; 城市经济论文; 土地财政论文; 负债融资论文; 经济风险论文; 企业经济论文; 城市规模论文; 政府债务论文; 财政制度论文; 经济学论文;