成效明显意义深远——完善分税制财政管理体制、规范政府间财政关系，本文主要内容关键词为：分税制论文,财政论文,管理体制论文,深远论文,成效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革成效显著
1994年开始实行的分税制财政管理体制以及2002年实施的所得税收入分享改革，为初步建立适应我国社会主义市场经济体制要求的公共财政框架发挥了重要作用，促进了国民经济和社会事业的持续、快速、健康发展。改革的成效主要体现在以下三个方面：
一、促进了财政收入的高速增长，有效调动了中央与地方的“两个积极性”，实现了中央与地方的“双赢”。据统计，1994-2002年，我国财政收入年均增长17.5%，中央收入增长17.3%，地方收入增长17.7%。由于财政收入增长速度快于GDP，我国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的财政投入大幅度增加，较好保障了各项重大经济体制改革的顺利进行。
二、增强了中央政府的宏观调控能力，有利于国家的长治久安。分税制改革前，中央财政收入很大程度上依赖地方上解，改革后这种状况发生了根本变化。2002年，中央财政收入占全国财政收入的比重为55%，比改革前的1993年提高了33个百分点。2002年除税收返还和体制性补助外，中央对地方的转移支付高达4019.76亿元，是1995年的8.6倍，年均增长36%。财力的适度集中以及以转移支付为主的地区间收入再分配机制建立，强化了中央政府的宏观调控职能，有利于缩小地区间财力差距，促进公共服务均等化，维护民族团结和国家长治久安。据统计，2002年实施所得税收入分享改革后，中西部地区财力占全国的比重从改革前一年的48.8%提高到50%，东西部财力差距扩大的趋势已经初步得到有效缓解。
三、政府间财政关系趋于规范。按税种或比例划分收入，明晰了中央与地方之间的利益界限；将按企业隶属关系等划分所得税收入改为按比例划分，为企业创造了公平的竞争环境；逐步完善的一般性转移支付体系，为财政资金分配的规范性和有效性奠定了良好的制度基础。
两个调整使中央与地方收入划分更趋合理
1994年分税制财政管理体制改革，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。由于当时受到客观条件的制约，在中央与地方收入划分上仍留有不合理之处，需要在分税制运行过程中，按照有利于逐步规范政府间财政关系的原则，择机进行适当调整。
第一，调整证券交易印花税中央与地方分享比例。分税制初期，证券交易印花税中央与地方（上海市和深圳市）各分享50%。由于证券交易印花税税源来自全国，应该用于全国性的公共事业支出，若仅与上海、深圳两市分享，显然对于其他省份来说不尽公平。因此，国务院规定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%，地方20%。后因将证券交易印花税税率由原来对买卖双方各征收3‰调高到5‰，其中，调高税率增加的收入全部作为中央收入。由此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为中央88%，地方12%。2000年国务院再次决定，从2000年起分三年将证券交易印花税分享比例调整到中央97%、地方3%。中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区发展，并作为补充社会保障资金的一个来源。
第二，调整营业税分享范围。考虑到金融保险企业所得税税率下调等原因，国务院决定，从1997年1月1日起，将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险企业发展，2001年开始，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，2003年恢复到5%，中央因提高税率分享部分随之取消。
适时实施所得税收入分享改革
分税制改革时曾经设想，按照建立社会主义市场经济体制的要求，打破企业隶属关系，对企业所得税实行分率共享或比例共享。由于当时条件还不成熟，暂维持原有的企业所得税划分格局。随着政府机构改革的实施、企业改革的深化以及地区间经济发展格局的变化，按企业隶属关系等划分所得税收入的弊端日益显现。一是强化了政府干预，不利于深化企业改革；二是不利于公平竞争；三是收入混库问题日益突出，不利于征收管理；四是不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。据统计，1994年以来，东部地区财力占地方总财力的比重年均提高1.16个百分点。2000年，中、西部地区按总人口计算的人均财力分别为东部地区的43%和48%。
针对上述问题，在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，国务院决定，从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%;2003年中央分享60%，地方分享40%;2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。
一年多来，所得税收入分享改革运行平稳，达到了预期目的。2002年中央因改革集中用于一般性转移支付的增量为126亿元，已经按照公平、公正的原则全部分配给地方。今后随着所得税收入的增长，中央因改革增加的收入将逐年增加。
转移支付制度——分税制的重要组成部分
分税制改革以来，为了均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，中央财政着重建立和完善了财力性转移支付制度，同时改进了专项转移支付的分配和管理办法。
在财力性转移支付方面，采取了以下措施。第一，建立和完善一般性转移支付制度。按照国际通行作法，一般性转移支付制度是实现地区间公共服务的均等化的有效手段。作为分税制改革的配套措施，从1995年起中央对地方主要是财力薄弱地区实施一般性转移支付。其基本思路是，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为分配依据。财政越困难的地区，转移支付程度越高。近年来，一般性转移支付分配办法不断完善，资金规模逐年扩大。2002年实施所得税收入分享改革后，一般性转移支付资金总额达到279亿元。由于所得税收入分享改革建立了一般性转移支付总量增长机制，今后，随着所得税收入的不断增长，一般性转移支付规模会越来越大。此外，为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，国务院决定，从2000年起实施民族地区转移支付。据统计，2000-2002年中央财政共安排民族地区转移支付资金97亿元。
第二，配合积极财政政策，适时出台工资性转移支付。1998年以来，为了应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足的矛盾，确保国民经济持续、快速和稳定增长，党中央、国务院决定实施积极财政政策。在加大政府投资的同时，为扩大内需，刺激消费，中央还出台了提高中低收入者收入水平的一系列政策，其中，从1999-2001年，中央三次增加机关事业单位职工工资，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。考虑到地区之间财政状况相差较大，各地对增加支出的承受能力不一，因此，中央决定，实施这些政策增加的支出，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建和山东等7个沿海经济发达地区由当地政府自行解决，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政给予适当补助。工资性转移支付采用客观、公正、规范的分配办法，既体现了均等化原则，又促进了积极财政政策的实施。据统计，1999-2002年中央财政共安排地方工资性转移支付资金1776亿元，其中2002年为817亿元。
第三，配合农村税费改革，实施农村税费改革转移支付。“三农”问题长期困扰我国经济和社会发展，党中央、国务院历来十分重视，农村税费改革就是解决“三农”问题的重要措施之一。实施农村税费改革，规范了农村税费制度，有效遏制了面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，农民负担明显减轻，地方政府收入也相应减少。为此，农村基层政府要转变职能，精简机构，裁减冗员，大力节减经费开支；中央财政也有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持，推动农村税费改革顺利实施。据统计，2001-2003年中央财政共安排农村税费改革转移支付资金641亿元，其中，2003年为305亿元。全部按照统一规范、公正合理、公开透明的原则进行分配，重点向农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区倾斜。
在专项转移支付方面，一是为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些专项转移支付项目。如配合西部大开发，保护和改善西部生态环境，对天然林保护工程、退耕还林还草工程以及由此造成的财政减收等实施转移支付；补助地方下岗职工基本生活费等社会保障类支出；补助贫困地区基础教育等。这些专项转移支付项目为经济和社会的持续、快速和健康发展发挥了重要作用。二是改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。大多数专项转移支付都已采用客观因素分配，有专门的管理办法，不仅提高了资金使用效率，还有利于从源头上防止腐败。据统计，专项转移支付规模已经从分税制改革前1993年的360亿元增加到2002年的2400亿元（含国债）。
省以下财政管理体制的调整和完善很重要
1994年分税制改革后，各地按照分税制财政管理体制的要求，改革了省对下体制，但大多数地区没有触动既得利益，运行中也没有根据经济发展情况的变化适时调整省对下体制。各地普遍存在省以下横向和纵向财力不平衡问题。同一省市内不同地区间（县市）的人均财力相差几倍，甚至十几倍；省市级人均财力往往是县乡级的若干倍，省级政府在调节省以下政府财力不平衡方面发挥作用不够。由于财力分布格局不合理，法定增长的支出项目较多，部分地方基层财政困难日益突出。鉴于以上原因，2002年国务院转发了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》（国发[2002]26号）。
为贯彻落实国务院文件精神，2002年各地结合所得税收入分享改革，不同程度地调整和完善了省以下体制。其中河北、山西、福建、山东、湖北、海南等6个省全面调整和完善了省以下体制；其他省区也不同程度地调整了省以下体制，财力分配不平衡状况有所缓解。
尽管近10年来的实践已经充分证明，分税制改革成就斐然，但由于受政府级次过多等客观条件制约，现行财政体制中也暴露出了一些不容忽视的问题。突出表现在以下几方面：一是政府间支出责任划分不够清晰，收入划分不尽合理，基层政府的财权与支出责任划分不对称；二是转移支付安排缺乏整体规划，激励机制和监管力度不足；三是省以下财政管理体制不尽完善；四是规范政府间财政关系法律制度还不够健全。上述问题的存在对深化财政体制改革提出了新的要求。
按照建立公共财政框架的基本要求，结合国际经验和我国国情，我国政府间财政关系比较规范的目标模式应当是：在明确界定政府职能的基础上，通过法律形式规范政府间支出责任划分；本着财权与事权相统一的原则，合理安排各级政府的收入，赋予地方政府相应的税收立法权；通过一般性转移支付弥补因财力集中以及地区经济发展不平衡形成的纵向和横向财政缺口；运用专项转移支付实现中央特定政策目标；在完善相关法规和严格审批程序的基础上，赋予地方政府按照市场原则适度举债的权力；建立规范有效的信息反馈与监管机制，确保财政资金分配与使用的合法有效。
实现上述目标需要假以时日，近期应当根据公共财政框架，结合我国实际，在以下方面进行探索：按照精简高效、大市场、小政府、城乡一体化的原则，简化财政管理级次，改革乡镇财政管理体制，奠定规范政府间财政关系的体制基础；进一步明确政府职能，合理界定各级政府的具体支出责任；建立激励约束机制，调动地方增加财政收入，做大蛋糕的积极性；加快税费改革步伐，建立较为完善的地方税制体系，增强地方财力；归并和简化转移支付项目，提高财力性转移支付比重，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，注重跟踪问效；推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。
我国是一个有4级地方政府的大国，要从根本上解决基层财政困难，调整和完善省以下财政体制至关重要。根据2002年国务院文件精神，各地区要结合本地实际，按照以下原则调整和完善省以下财政体制：一是突出重点，适当增强财政困难县、乡的财力；二是积极稳妥，对省以下体制的调整主要通过增量进行；三是简明规范，便于操作。各地要在明确划分省以下各级政府财政收入和财政支出的基础上，建立规范的转移支付制度，遏制省以下各级政府和各地区财力差距进一步扩大的趋势，确保县乡政权正常运转的基本支出需求。省、市级财政要采取有效措施，切实帮助县、乡解决财政困难。各地要根据乡经济情况，区别对待，合理确定乡财政管理体制，妥善处理县乡的财政分配关系，避免向乡财政转嫁支出。
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