Accountability的涵义与经济责任审计，本文主要内容关键词为：涵义论文,经济责任审计论文,Accountability论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，国际审计界、政府部门以及学术界对Accountability给予了越来越多地关注。例如，2004年美国审计署（GAO）将其名称由General Accounting Office改为Government Accountability Office。又如，2011年12月22日，联合国大会第66次会议采纳了世界审计组织的建议，通过决议要求各成员国“加强最高审计机关建设，促进公共管理提高效率、责任、效果和透明”（“Promoting the efficiency，accountability，effectiveness and transparency by strengthening Supreme Audit Institutions”）。再如，2011年7月，世界审计组织和联合国经社理事会在维也纳召开研讨会，主题是加强公民与审计机关的合作，促进更好地履行公共责任（Public Accountability）。
那么，Accountability的涵义是什么？过去，有不少人把Accountability理解为会计责任或会计报告责任。近年来，人们通常把Accountability译为“责任”、“问责”或“受托责任”。从英文单词Accountability的构成来看，虽然它与会计学（Accounting）、会计人员（Accountant）相似度很大，但其涵义几乎可以用“风马牛不相及”来形容。而“责任”或“问责”，虽然也可以反映出Accountability的部分涵义，但却不够清楚明了完整。所以，我们仍有必要对Accountability完整准确的涵义进行深入探讨。
从历史和语义上说，Accountability与会计（Accounting）的确有着密切的联系。根据荷兰乌得勒支大学教授Mark Bovens的研究，Accountability一词来自于盎格鲁一诺曼人，它可以追溯到威廉一世统治时期。1066年诺曼人征服英格兰，1085年威廉一世要求在他的王国内，所有的财产拥有者都要报告他们财产的数量（render a count）。这些财产要由皇家的一个专门机构进行评估，并在Domesday Books（即财产调查清册，英史中译为“末日裁判书”）中列示。进行这一调查不仅仅是出于税收的考虑，还是建立皇家治理基础的手段之一：土地所有者都被要求向皇室宣誓效忠。到了12世纪初，这种财产申报调查进一步演变成一项制度，通过提交半年的会计报告和中央的集中审计，来实现高度集权的皇家管理。
在威廉一世以后的数个世纪中，从词汇本身的涵义上说，Accountability逐步脱离了Accounting的限制，被赋予了新的内涵。在当代政治理论中，Accountability和Accountable不再表达乏味的簿记和财务管理的涵义，它们更多地表示对公共治理的公平公正的要求和承诺。更为重要的是，报告关系被完全颠倒过来了：Accountability不再意味着统治者要求其臣民报告财产，而是反过来，公民要求掌权者负有向人民报告的责任。
国外有关研究中对Accountability也有一些不同的理解。
Mark Bovens教授认为，Accountability是行为人同公众之间的一种关系，行为人负有向公众说明和证实他（她）行为的义务，公众有权提出问题和做出决定，行为人要为其不当行为承担后果（Accountability is a relationship between an actor and a forum,in which the actor has an obligation to explain and to justify his or her conduct,the forum can pose questions and pass judgement，and the actor may face consequences.）。 [注1]
摩根.理查德教授认为，Accountability主张并强调机构和公务人员在履行他们的职责义务时负有说明和报告的责任（Accountability is about calling and holding institutions and officials to account in undertaking their functions or duties.）。[注2]
加拿大审计署认为，Accountability是建立在义务基础之上的一种关系，这种义务是对行为绩效实现结果与公认预期目标对比情况以及实现的途径予以说明、评估并承担责任（Accountability is a relationship based on obligation to demonstrate，review，and take responsibility for performance，both the results achieved in light of expectation and means used.）。[注3]
新加坡审计署认为，当一个人被授权去掌握、使用或处置不属于他的资源时，他就对使用这些资源做了什么，负有向资源所有者做出详尽说明和报告的义务。这就是责任原则的本质所在（When a person is given the responsibility to hold,use or dispose off resources not belonging to him,he must be held fully answerable to the owner of the resources for what he does with them.This in essence,is the principle of accountability.）。[注4]
葡萄牙审计法院认为，在过去的若干年中，人们公认Accountability是一个内容复杂的概念——这一概念涉及法律和道德的诸多方面，还包括良好管理的技术范畴，例如经济性、效率性和效果性（Over the last years，accountability has been recognized as a complex concept——namely involving aspects of legal and ethical nature,and including the technical dimensions of good management such as economy,efficiency and effectiveness.）。[注5]
以上对于Accountability涵义的理解在表述上虽各有不同，但其核心思想是一致的。至此，我们可以把Accountability的涵义概括如下：当一个机构或个人被授权管理、支配、使用公共资金、公共资产、公共资源而履行相应职责时，这个机构或个人就对使用这些资金、资产、资源的过程和所取得的绩效负有向公众报告、接受公众或其代表检查质询的义务。对于没有按照授权规定使用公共资金、公共资产、公共资源的行为，对于履行职责不到位，没有达到预期目标或效果的，相关机构或个人应当承担责任，接受必要的处理处罚。
由此可见，Accountability一词的涵义是如此丰富，以至于我们难以找到一个恰当的中文单词与之相对应。我们只能权且将之简单译作责任或受托责任，但对其内涵，我们要真正领会掌握，并用之指导实践。
近年来，一些国家最高审计机关对Accountability谈论得很热烈，也很活跃，但在实践中则鲜见创新，效果不够明显。美国审计署（GAO）改名为Government Accountability Office后，在实际工作中也还是围绕美国当前面临的国土安全、金融安全、社会福利、环境保护等专题进行专项审计和研究评估。美国审计署从国家和社会急需解决的热点难点问题出发，落实政府责任审计，应该说是有其独到和可取之处的。而在我国，正在深入开展的党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计，则是结合中国国情，在审计中体现和落实Accountability内涵的一个创造，在审计乃至于国家的经济政治生活中具有重要意义。
根据Accountability的内涵要求，开展政府责任审计或公共责任审计，最终要落实到人，做到责任人格化，这样责任才能落到实处。我们以党政主要领导干部和国有企业领导人员为审计对象开展经济责任审计，是基于我国党政机关和国有企业主要负责人在本地区、本部门、本单位工作中所担负的职责和发挥的作用而确定的，这就抓住了问题的关键。当然，在对党政机关和国有企业主要负责人的经济责任审计中，也必然涉及其他有关人员的责任。这也是不能忽视的。
根据Accountability的内涵要求，开展政府责任审计或公共责任审计，要回答有关责任人对公共资金、公共资产、公共资源的使用过程和使用绩效等问题，要与其履行职责、是否实现预期目标等联系起来考察，从而评价其履行经济责任的情况。这就决定了经济责任审计的内容不能仅仅局限在财政财务收支真实合法的范畴，还必然涉及管理、使用、支配公共资金、公共资产、公共资源的效益情况，也就是两办规定中所说的“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益”。领导干部的经济责任，不仅包括其管理财政财务收支是否合法，本人是否廉洁从政从业，更重要的是其管理使用公共资金、资产、资源是否达到了预期目标，保证其是否有效履行了职责。这是我国在开展经济责任审计中必须把握好的一个特别重要的问题。
根据Accountability的内涵要求，经济责任审计要回答领导干部履行经济责任的情况，即管理、使用公共资金、资产、资源的过程及效果，看其是否达到预期目标，为干部管理监督和问责提供支持和参考。这就要求对干部履行经济责任的情况进行全面、客观、准确的审计和评价，而不能把着眼点仅仅局限于发现存在的问题上。全面、依法、客观，公正，一分为二，实事求是，这是保证经济责任审计质量的基本原则要求，也是经济责任审计能够不断深化发展、充分发挥作用的根本所在。
总之，我国的经济责任审计，符合国际审计界聚焦于Accountability的发展趋势，并结合中国国情加以创新发展，具有强大的生命力和广阔的发展前景。我们要深入研究Accountability的丰富内涵，进一步做好经济责任审计工作，为推动国际审计事业的发展作出贡献。
[注1]：European Law Journal，Vol，4，July 2007
[注2]：转引自INTOSAI——UN2011年维也纳研讨会论文
[注3]：同注2
[注4]：见www.ago.gov.sg，November 2011
[注5]：转引自第一届亚审—欧审组织研讨会论文（2011，土耳其）