住房公积金制度普惠的测度与评估，本文主要内容关键词为：住房公积金论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言和文献综述 2006年年底，世界银行发布的《中国经济季报》认为，中国住房公积金(Housing Provident Fund，HPF)制度存在“劫贫济富”的问题，引起了我国HPF制度功效的大争论。2007年，央视披露国家审计署2005年数据，缴存额的前20%高收入人群，其HPF个人贷款占整体个人贷款的44.9%，而缴存额的后20% HPF个人贷款仅占3.7%①，HPF公平性问题已非常严重。2013年11月，中共十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”以来，HPF制度再次成为人们关注的焦点。HPF作为一种普惠性质的住房保障制度，面对来自公平性等方面的困扰与责难，直到现在也未找到政界与民众认可的、合理的改革方案，处于存废争论的高风险状态。 国内外对我国HPF制度的研究，相关文献主要集中于以下几个方面。(1)HPF制度的作用与贡献Chiu、Zhou和Logan、Zhang认为在中国住房制度的改革过程中，HPF制度的建立是中国住房金融体系重构的一个重要举措②。陈杰认为HPF制度将“提租增资”这种简单的流量性房改模式转向与住房(一种资产)消费特征相适应的轨道，促进了我国住房制度改革的深入③。Cong、Yeung and Howes详细介绍了HPF，并以上海为例阐述了HPF在可支付住房金融支持中的重要作用④。张东分析了HPF对公务员住房消费的支持作用⑤。(2)HPF制度存在的问题分析，如HPF及其增值收益的属性问题⑥，HPF管理体制问题等⑦。2006年，世界银行指出中国HPF存在“劫贫济富”的论断后，很多文献关注于HPF的公平性问题。Burell认为HPF制度以就业和工资为导向，就凸显了制度的覆盖性问题，存在对部分人群的制度性歧视⑧。Mostafa et al.也持有相同的观点，并认为贷款约束条件下制度给予了高收入群体更多的补贴⑨。张达梅从数据测算视角分析了HPF制度执行过程中存在制度补贴的公平性缺失问题⑩。贾康、刘军民认为我国HPF制度存在惠及面有限、低存低贷模式对低收入人群支持作用十分有限等制度性缺陷(11)。也有学者认为HPF缴纳成为少数企业和少数人群避税的工具(12)。李文静认为，HPF制度应建立以实质公平为目标，以覆盖范围的梳理为前提，针对公共部门职工、私营企业职工和农民工等不同群体的特点予以具体的制度设计(13)。(3)HPF制度的评估。随着时间的推进，HPF制度缺陷越来越明显，许多学者侧重于制度的评价。曹艳春运用HPF保障深度指标和HPF发展系数指标，评估我国城镇HPF保障水平(14)。黄静、胡昊和屠梅曾基于抽样统计数据，从机会公平、规则公平和结果公平三个层面对住房公积金的公平现状进行了分析，认为HPF存在制度内和制度外的机会不公平，存在用途较单一和使用受限的规则不公平，能否使用HPF引发的结果不公平(15)。杨刚和王洪卫评估了HPF制度对住房市场价格与成交量波动的影响，认为HPF制度有力增强了居民住房消费能力，但同时也是助推房价泡沫化的重要因素之一(16)。Chen and Deng在历史回顾与国际比较中，对中国公积金制度存在的问题进行了系统分析(17)。 从以上文献分析可以看出，HPF制度在我国住房制度改革中做出了重要贡献，然而，随着我国住房市场制度的建立与逐步完善，HPF的公平性问题已极为突出，已有文献分析多基于定性分析，亟须从定量角度开展深入研究。本文的主要贡献体现为如下两个方面： 一是从HPF参缴个体缴交生命周期的视角，构建HPF普惠测度模型，用以刻画每一参缴个体在缴交生命周期中所获得的普惠额度。尽管黄静、胡昊和屠梅曾基于HPF贷款的收入分布，从宏观角度分析HPF的不公问题，但文章未能深入刻画参缴个体在整体HPF运行(包含低贷运行机制)中所获得的普惠额度，以及在HPF公平性等方面的未来发展趋势(18)；而张达梅仅采用数据举例方式，分析公平性问题(19)。Buttimer，Gu and Yang基于效用理论的消费者选择模型，分析缴交职工退出公积金系统购买其居住公房的最优时间，实现生命周期财富的最大化(20)，然而目前公房已不再出售，购买住房后也不能退出公积金系统，与现有政策并不吻合。本文构建模型，可以测算等额分摊到每月的个体普惠额度，使得个体普惠额度具备可比性；并可测算个体未来普惠额度的发展趋势。 二是基于普惠测度模型，从HPF整体运行视角，分析HPF能否惠及每一参缴个体，制度普惠的公平程度如何，以及普惠模式是否有助于制度目标的实现。与以往HPF评估研究不同，本文不仅更深入地考察普惠的公平性，基于普惠功能分析普惠的实际可及性，更深入地分析HPF最基本功能——互助性能否惠及所有缴交人群，是涉及制度三个层面的根本性问题的评估。 本文剩余结构安排如下：第二部分从强缴免税、强制低存和购房低贷三个重要环节，构建HPF普惠测度模型。第三部分基于普惠测度模型，从普惠可及性、普惠公平性和普惠的目标性三个角度对HPF进行评估。最后一部分则给出本文的主要评估结论，并做进一步探讨分析。 二、HPF制度普惠测度模型 HPF制度作为一项极具争议的制度，本节将在简要介绍的基础上，重点从制度普惠的视角，构建HPF制度普惠测度模型，对制度争议的主要方面——普惠(21)进行刻画。 (一)HPF制度 我国HPF制度雏形初创于1991年4月上海市《住房公积金暂行办法》，该办法借鉴于新加坡中央公积金制度，突破了以往房改过程中简单的提租与增资问题，使得我国房改走向了适应住房消费特征的正确路径。1994年11月，国务院在试点经验总结的基础上，颁布了《建立住房公积金制度的暂行规定》，在全国层面推广HPF制度。1999年和2002年，《住房公积金管理条例》(简称《条例》)的颁布和修改，标志着HPF制度已进入规范化发展阶段。2005年、2007年及2009年，国务院和相关部委颁布相应的政策法规，对HPF的缴交、资金及其增值收益的使用等方面给予了进一步规范。 《条例》指出，HPF是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位或企业)及其在职职工缴存的长期住房储金；职工个人及所在单位缴存的HPF属于职工个人所有。与本文相关的制度规定有：(1)职工及所在单位HPF的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工(单位或企业)HPF缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。其中，HPF的缴存月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在社区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。企业和个人按照国家或地方政府规定的比例提取并向指定金融机构实际缴纳的HPF等不计入个人当期的工资、薪金收入，免征个人所得税。(2)HPF自存入职工HPF账户之日起，HPF当年缴存部分和结转部分分别按金融机构活期利率以及三个月整存整取存款利率分别计息。(3)职工购买住房时，可以提取HPF余额。贷款购房作为HPF提取使用的主要方式，贷款利率由中央银行统一规定。实际运行中，各城市也对HPF个人住房贷款的申请条件，从HPF缴存时期的长短、贷款首付的比例以及贷款额度等分别制定了详细的规则。 (二)制度普惠测度模型 利用HPF贷款购房是HPF提取使用并促进居民提高居住水平的主要方式，而强缴免税、强制低存和购房低贷等三大制度普惠工具，则为制度运行的核心环节。为构建制度普惠基本模型，首先量化三大制度普惠工具。 1.普惠工具测度 分析各环节制度普惠工具，不难发现强缴是以缴交期的每月为测算单位，而强制低存和购房低贷的利息补贴则以低存或低贷的时期进行测算。在普惠的具体度量中，给定测算基点，将利息补贴贴现到职工缴交生命周期中的每个月，使得不同环节的制度普惠具备可加性。 1)强缴免税普惠工具。HPF本金由企业缴存额和个人缴存额两部分组成。缴存过程中的每个月，政府通过企业所得税及个人所得税的免征提供补贴。以
分别表示政府第m个月给予企业和职工个人的补贴，则：
其中，
分别为企业HPF缴交率和个人HPF缴交率，
为企业所得税率，
为个人缴交HPF的税费免征率(下文给出)。由于企业缴交部分是职工住房消费工资的一部分，因而国家给予企业的税费减免转化为个人的补贴，否则追求利润的企业在劳动力供给充裕(尤其对中低收入群体(23))的环境下不会有动力为职工缴存企业应缴交的部分。因此，在强制缴交工具设计中，政府给予企业与职工的补贴，实质均转化为对职工个人的补贴。在强缴免税环节，政府给予缴交个体每月的普惠总额
，由公式(1)、(2)有：
2)强制低存普惠工具。HPF存款利息分为两个部分：第一部分为当年归集居民个人的HPF存款，按结息日挂牌公告的活期存款月利率计息(记为
)；第二部分为上年度个人HPF结转存款，按结息日挂牌公告的三个月整存整取存款月利率(记为
)计息。假定职工第j年第m个月月初缴存HPF为
，第j年缴存HPF存款本息和(24)记为
，则
为便于测算政府补贴，假定T年内职工将HPF等额款项每月存入商业银行，且商业银行同样采取两阶段方式计息，当年缴存基金以1年零存整取存款月利率(记为
)计息，上年结转以T年存款月利率计息(记为
)，且不考虑利息所得税(25)，则T年后的本息和(记为
)为：
其中，F为职工每月固定存入商业银行用于住房消费的基金，由以上假设有
。因此，缴存期职工缴存HPF的总利息损失为
。将利息损失贴现到N(职工缴交生命周期中的缴交年数，且N≥T)年中的每一个月，若贴现因子为μ，则由(5)、(6)可得每月损失(或称为负向普惠)
为如下形式：
3)购房低贷普惠工具。政府通过购房低贷工具，为购房消费者提供住房补贴。基于测算方便，假定家庭夫妻双方同时点缴存HPF，且
，家庭中高收入方占家庭月收入比例为λ(0＜λ≤1)；T年后购买住房，总贷款额为L元，贷款期限M年(M+T≤N)；夫妻双方共同以所累积的HPF全部支付首付(或部分首付)，以每月存入的所有HPF偿还月还款(或部分月还款)；HPF贷款第i月利率为
，商业存款、贷款第i月利率分别为
。同时，假定每月以等额本息方式还款，则HPF贷款与商业贷款，在贷款期限中，家庭高收入方每月还款额度
分别为：
其中，贷款额度L与T+1时刻所购买的住房价格
、贷款占房屋价值成数θ(0＜θ＜1)、购房家庭的年收入(包含HPF)12A(1+k)/λ、每月住房按揭还贷比例
及贷款年限M，HPF存贷倍数τ(τ＞1)，以及贷款额度上限
等因素相关。可表示为如下形式：
公式(9)内在假定，购买住房时，家庭有能力支付首付。现实中，大多数城市HPF抵押贷款政策中的存贷倍数政策已弱化，而家庭一般可通过房屋质量和面积的选择，将贷款占房屋价值成数约束转化为月支付能力约束。因此，贷款额度更多受制于贷款额度上限(中高及以上收入家庭)以及购买家庭的月支付能力方面的制约(中等收入家庭及部分中低收入家庭)。因此，公式(9)可转变为：
由公式(8)，购房贷款者在还款期限中每月的补贴额度为
，贴现到缴交生命周期中的每个月，若贴现因子为ρ，则由公式(8)可得到购房贷款缴交者在此环节中每月的补贴额为：
2.普惠测度基本模型 以上述制度普惠工具的测度为基础，构建各类缴交人群HPF制度普惠基本模型，为分析HPF对不同缴交人群的普惠机制奠定基础。 假定HPF缴交者缴纳T年(HPF缴交的生命周期为N年，1＜T＜N)后贷款购房，贷款可能性为
，与到T年积累的财富W和当年的房价收入比(或月还贷收入比)P[，H]/A相关，贷款时期为M年，一般有1＜M＜N-T。则由公式(3)、(7)、(11)，该职工在缴交HPF的生命周期中，政府给予职工缴交生命周期中的每个月的普惠额度S可表示为如下：
基本模型(12)是所有HPF缴交者面临的贴现到缴交HPF初始时刻的每月制度净普惠测度模型，不同缴交者不仅在缴存基数
有所不同，所面临的购房时间M+1也会不同，而且在第M+1年贷款购房的可能性
更不相同。对低收入人群，在缴交生命周期中都可能受制于购房首付约束或月还贷收入比等因素，而未能利用HPF贷款购房，即
；对中低收入人群，则可能存在缴交生命周期中的某个时间T，有
，即缴交生命周期中第T年后实现HPF贷款购房的目标，而对于中高收入群体，在开始缴交HPF时，就可以利用HPF贷款购房，即
，甚至可多次利用HPF贷款购房，当然也不排除已有住房的高收入人群不使用HPF的可能。 三、HPF制度的普惠评估 制度普惠测度模型(12)显示，普惠是利率i′、i、I′、I、r、R，缴交参数A、k和时间T的函数。以HPF系统运行的状态赋值模型参数，而不考虑系统参数未来变化(此假设下可省略(12)式的下脚标m)，分析制度能否实现普惠，普惠是否公平，以及普惠可否促进制度目标的实现等。 (一)普惠的可及性评估 普惠，作为现有HPF制度功能定位的基本方向，其首要问题是普惠是否覆盖了所有城镇居民，或者至少惠及了所有缴交群体？由于利用HPF贷款即可享有HPF低贷所带来的收益，因而普惠的可及性评估关键在于是否惠及了未贷款的中低收入缴交者；该类群体在缴交生命周期中，未利用HPF贷款购房，不得不接受强缴、低存制度的运行结果，是HPF长期沉淀人群所面临的独立运行机制。基于制度强缴低存机制的运行，对制度普惠的可及性进行具体评估。 模型(12)中，令
，不考虑后向贴现问题，即N=T，且
时，缴交者面临的制度普惠测度模型(12)可整理为：
其中，
；而
为不缴交HPF时个人收入需缴交的个人所得税(26)，
为缴交HPF后的个人所需缴交的所得税。由HPF缴存基数限制及现行个人所得税税率，一般职工个人月收入1万元以下需缴交的个人所得税函数Tax(A)，可表示为：A≤2000，Tax(A)=0；2000＜A≤2500，Tax(A)=0.05A-100；2500＜A≤4000，Tax(A)=0.1A-225；4000＜A≤7000，Tax(A)=0.15A-425；7000＜A≤22000，Tax(A)=0.2A-775。则缴交HPF中，个人所得税减免补贴函数
可整理为如表1。
1999年4月我国颁布《住房公积金管理条例》，HPF对个人住房资金积累和住房消费支持发挥主导性作用。考虑到政策执行的滞后性，我们以2002年3月HPF条例的修订为测算的起始时间，这样HPF制度在全国层面，发挥个人信贷作用方面已运行11年。在此期间(27)，不难测算企业所得税率，HPF存款利率和商业存款利率加权平均值分别为
，则相应的制度普惠测算数据见表2。
数据显示，普惠额度或普惠率是缴交基数A和缴交率k的增函数，是缴交年限的减函数，与我国HPF运行的基本现状完全吻合。从普惠的可及性现状和普惠的未来发展趋势，深入分析表2数据。 普惠可及性现状分析(T=11)。在当前现状下(N=T=11，见表2中的第2—4行)，所有缴交人群，在强缴低存环节获得了普惠，在缴交HPF的11年中的每一月的普惠额度大约在8元到704元之间，即使对HPF资金长期沉淀的低收入人群(如A=900)，在缴纳HPF的历程中，每月也获得了大约8.42元的普惠额度。因此，从这一角度而言，我国HPF到目前为止还未出现“劫贫”的问题。 普惠可及性的发展趋势分析。从普惠的发展趋势来看，对工资收入低、无须缴纳个人所得税的低收入人群，即
=0或缴交基数A≤2000/(1-k)≤2240元的低收入人群(见表2中的第3，4列)，制度运行19年之后，将逐渐难以惠及这类低收入群体，经济“劫贫”现象将会出现。对中高收入群体，即
≥0.13，或A≥20000/(5-k)≥4040元(见表2中的第5—7列)，制度均给予了正向普惠。而对介于两类群体之间的中低收入群体，即0＜
≤0.13，或2240＜A＜4040元之间的群体，制度运行23年后，将难以惠及这类群体。即，经济“劫贫”现象，对中低收入人群而言，是一种潜在的内生机制。 (二)普惠的目标性评估 HPF制度从诞生到现在，有着很多不同的目标取向，但归根到底是提高居民居住水平。 1.微观视角下的普惠目标性评估 互助低贷是HPF制度建立的目的性工具，即通过互助低贷购房方式促进居民居住水平的提高；同时，为减少制度运行成本，低存则为补偿性调节工具。尽管低存低贷并非独立运行机制，鉴于其在制度目标实现中的核心地位，不考虑强缴免税，基于微观个体视角分析HPF提高居民居住水平在时间等方面的实现机制，是否较商业贷款更有利于激励个体提高自身居住水平。 首先，做如下假定：所有缴交HPF的人群均能利用HPF贷款购房，缴交生命周期N年，缴存T年后利用HPF贷款购房，贷款时期为N—T年，且
，则他们所面临的制度普惠测度模型(12)可整理为：
同前述经济系统运行现状一致，赋值基本模型中的参数，其中r=0.3664%，R=0.5352%，N=30，则低存低贷环节所获得的制度普惠测算数据见表3。
数据显示，月普惠额度是还贷比重
的增函数，是缴存年限T的减函数；而与缴交基数A和缴交率k的关系不确定，这与低存损失和低贷普惠额度随时间变化程度有关。从普惠对居民改善居住现状和未来发展趋势，深入分析表3数据。 目标性现状评估。在当前现状下(T=11，见表3中的第3—5行)，在缴交的生命周期中，与商业住房贷款比较，所有缴交人群获得HPF贷款，均能从中获得制度性普惠，每月普惠额度大约在33元到278元之间，即使对低收入人群(如A=900)，只要能获得HPF贷款，每月也获得了大约33—37元的普惠额度(见表3第3，4列)。更细致的研究数据，会发现中等及中等偏高收入人群获得普惠额度最大(见表3第7—10列)，而低收入或中等偏低收入人群获得的普惠程度(率)最高(可由表3第3—6列进行测算)，这与缴交基数大小和最高贷款额度限制有关。然而，对HPF贷款，月支付能力约束(16)以及首付约束意味着，要向中低收入人群贷款，必须增加月还贷比重
值；另一方面，2002年开始到现在，房价增幅一直高于居民收入增幅，类似于中等偏低收入人群住房还贷比重(
值)的下降，即能利用HPF贷款的中低收入人群所获得的真实值，要小于表中所示普惠额度。 目标性趋势评估。从缴存时间的增加来看，随缴存年限T的增加，低存低贷普惠额度迅速下降。当缴存时期达到16年(见表3第6—8行)，即2017年3月，最高缴交率(k=12%)的缴存者，即使利用HPF贷款(缴交生命周期中的剩余缴交年限为贷款期限，即M=14)，与商业贷款比较，也会出现损失，难以在HPF贷款中获得普惠(不考虑强缴税费减免环节的普惠)。即，在完全相同的条件下，商业存、贷方式较HPF存、贷方式更为有利；若缴存期达到20年(见表3第9—11行)，即2023年3月，所有缴交者利用HPF贷款，与同等条件下的商业存贷方式均存在一定损失，意味着与商业贷款相比较，缴存20年后HPF贷款难以激励个体提高自身居住水平，很大程度上丧失了资金的互助功能，中低收入人群提高居住水平难以实现。 2.宏观视角下的普惠目标性评估 随着制度环境的变迁，强缴低存以及低存低贷中所体现的普惠公平性问题(见下文分析)，必然导致制度整体目标问题凸显。 制度普惠不公的心理效应已对制度目标的实现产生实质性影响。由于HPF制度很大程度上扮演了国民收入初次分配与二次分配的功能(见下文)，但制度设计与运行中存在的“高收入高普惠、低收入低普惠”的模式与二次分配注重公平的价值取向相抵触，使得部分中低收入人群对制度产生抵触情绪(28)，影响参缴积极性。而这部分群体却是提高居民居住水平的核心目标对象。 更重要的是，制度普惠不公的市场传导已成为制度目标实现的主要障碍。一般而言，高或中等偏高收入群体都拥有了自住住房，高额度普惠进一步提高了该类群体的住房投资能力。即使对需要自住住房的中等及中高收入群体，大多无须HPF，亦可从市场实现其住房消费而不影响生活质量。显然，这类人群的HPF贷款购房对制度目标的贡献极为有限。而且制度普惠很容易为开发商所洞悉，必然通过房价的提升将这部分普惠转化为开发商的利润，即制度普惠提高了中高收入人群的住房投资能力，其市场行为必然带来房价的高涨。而房价高涨就意味着中低收入群体累积的HPF贬值，在首付比不变的情况下，其首付约束和月还贷约束没有得到有效改善甚至恶化，这一现状使得HPF制度目标的实现面临极大障碍。 (三)普惠的公平性评估 HPF也是一种国民收入分配：一是参与国民收入的初次分配，实现参缴劳动力的住房工资；二是在支持住房工资转化为住房实物中，通过互助低贷的普惠方式实现国民收入的二次分配。本文将此分别称为初次普惠和二次普惠。 1.二次普惠的公平性 公平性评估，应基于住房货币工资实现到居民水平提高的整体视角，考虑HPF对各类缴交人群普惠额度的总体差异。即，研究强缴、低存和低贷整体运行，普惠对不同缴交人群普惠程度的差异。同前述研究假设一致，在缴交生命周期中，不考虑制度运行中各项参数的变动，缴交者面临的制度普惠测度模型(12)可整理为：
同前述经济系统运行现状一致，赋值基本模型中的参数，则强缴、低存和低贷整体所获得的制度普惠测算数据见表4。 该表给出了不同缴存基数、缴交率和缴存资金沉淀时间对制度普惠额度所产生的数值影响。从定性角度分析，现实中低收入人群因其劳动力资本价值低，一般面临低缴交率，以及生命周期中贷款的可能性低，中高收入人群一般面临较高的缴交率，一般会利用HPF贷款。因此，表中未标注数据表示可能性很低的普惠数据，“*”则对应于现实中可能出现的普惠情况，“**”表示可能性较大的普惠情况。(20)从普惠公平性的现状与未来发展趋势，深入分析表4中的模拟数据。 普惠公平性的现状分析(T=11年)。第一，在假定所有缴交人群都能获得HPF贷款(见表4中第5—7行)，所有人群均获得正向普惠，满足普惠的可及性。然而，从缴交生命周期中的每月普惠额度来看，收入与缴交率越高，获得的普惠额度越多，最高最低普惠额度之间相差约1000多元，公平性问题突出。从每月普惠率来看，由于中高收入人群受到最高贷款额度限制，中低收入人群的普惠率并不一定低于较高收入人群(见A=900，2000，10000相关数据)，如表中普惠率最高人群为中等偏高收入群体(见A=5000，7000相关数据)。第二，若考虑到低收入人群(A=900)获得HPF贷款的概率很小，此时该类人群获得强缴税费减免的普惠额度约8—20元(见表2，未考虑后向贴现问题)，与中高收入人群普惠额度的差距进一步扩大，而普惠率分别在0.94%—2.25%(见表2)和6.24%—10.35%之间，公平性问题在普惠额度与普惠率上完全凸显出来。 普惠公平性的趋势分析(T＞11年)。第一，普惠公平性的质变时点。对中低收入人群，HPF低存所产生的利息损失很大，即使利用HPF贷款，若贷款时间较短，累计资金时间过长，其利息损失也会高于HPF制度其他方面所给予的普惠额度。由表4可以看出，我国HPF公平性问题出现质变的时间在制度运行中的第23年，公平问题转化为“劫贫”问题。对中高收入人群而言，不管其是否获得HPF贷款，均能从HPF制度运行获得普惠，而该类人群常常能获得HPF贷款，进一步从中获得更高的普惠额度，制度典型存在“助富”的嫌疑。第二，生命周期视角下的普惠不公问题。假定居民缴交HPF的生命周期N=30年，低收入人群获得的概率很小，其不仅不能从制度中获得普惠，反因低存导致其生命周期中每月损失12—28元(见表4)；而中高收入人群，其住房支付能力强，往往在满足HPF缴交一定年限后(如1年)可立即利用HPF贷款获得更多收益，每月可获得的普惠额度约在1054—1536元之间，若考虑到该群体可获得多次HPF贷款，其所获得实际普惠额度可能更高。因此，从普惠公平性趋势来看，未来HPF公平性问题将会发生本质性变化，大约在2024年出现“劫贫济富”现象；随时间推移，这种趋势将导致HPF的二次普惠公平性问题更加显著。
2.初次普惠的公平性 制度普惠公平性评估，更需考虑制度普惠中缴交参数的设计，即职工住房消费理入到货币工资的具体模式的公平性问题。众所周知，缴存基数和缴交率是影响住房工资实现的关键参数。 第一，缴存基数设计的公平性。制度规定，HPF缴交以职工上一年度平均月工资为缴存基数，然而问题在于，不同行业、行业内部、企业内部不同职工的工资是否真实体现了劳动力再生产的价值？显然，其实现程度对职工住房消费理入货币工资的合理性产生直接影响。整体上，不同类型劳动力的市场供需结构差异很大，如我国高级管理型、技术型的劳动力供不应求，其取得的货币工资则会显著高于其劳动力价值的再生产，这一现状与各种类型的垄断结合，使得不同垄断程度的企业职工获得的工资更高，而多数的一般劳动力供给却面临供过于求的局面。“剩余劳动力的存在，使得企业能够压低工人工资，进而使得工业部门的劳动所得低于劳动的边际生产率”(30)。现实中，多数行业均面临这一现状，即多数劳动者(中低收入人群)的工资可能并不能实现其劳动力的再生产。罗楚亮和李实的经验分析证实，职工工资水平取决于人力资本，更取决于企业的市场垄断程度，而企业的行政性垄断和非市场性垄断将会进一步加剧收入的初次分配不公(31)。即，劳动力市场供需确定的工资，对中低收入人群，尤其是低收入人群，其工资难以实现其人力资本再生产，而高收入人群，工资则高于其人力资本的再生产的价值。因此，工资存在的初次分配不公，使得HPF缴存以工资为基数也明显存在公平性问题。 第二，缴交率设计的公平性。在缴交率设计中，个人与企业缴交率大多相同，取值于5%-12%范围内。现实中，企业经营效益差的，职工工资不仅低，HPF缴交率也取最低值5%，甚至不能缴交，而垄断行业等企业职工不仅工资高，HPF缴交率大多取最高限，甚至高于上限，以期规避税费，进一步加剧已有国民收入初次分配的不公问题。因此，高收入人群的工资，可能已将住房消费完全理入货币工资，企业缴交的HPF部分，相当于是对职工的一种隐性的制度普惠。 此时，与上文分析结合，中高收入人群的每月制度普惠率则可高达30%左右。因此，制度普惠明显存在“嫌贫助富”的价值取向；而对无力缴交HPF的人群，肯定不存在普惠问题，若考虑未能将这一群体纳入，则制度存在“弃贫助富”的嫌疑。 四、结论与讨论 由以上HPF制度普惠的测度与评估分析，可得如下主要结论，并作进一步探讨。 第一，目前我国HPF依然具备普惠的可及性，但随时间推移，普惠机制将不再普惠。由以上测算分析，运行19年后制度将难以惠及2002年开始缴交HPF而不贷款购房的低收入人群。 由HPF强缴低存环节的普惠可及性的数据模拟显示，即使到现在，HPF并未出现“劫贫济富”的问题，与世界银行从宏观角度，仅考虑低存低贷环节得出HPF“劫贫济富”的结论并不相同。需要注意的是，低贷准入的金融选择机制使得低贷普惠不可能惠及低收入群体，但并不能据此认为，低存损失是对长期不利用HPF贷款人群的经济“劫贫”，这是由低存低贷并非独立运行机制的特征所决定的，我们还必须考虑强缴税费减免给低收入人群带来的普惠额度。当然，强缴低存普惠作为所有缴交人群面临的普惠机制，其随时间变动的特征决定了HPF内生具有“劫贫济富”的潜在风险。 第二，现有HPF制度缴交参数设计使得HPF作为住房工资存在严重的初次普惠不公，税费减免设计和HPF贷款的自动选择功能等则导致制度二次普惠的公平性问题极为突出，高、低收入者(A=10000，A=900)普惠差距每月高达2200元(T=11)。若不予变革，即使低收入人群能够利用HPF贷款，第23年将是HPF公平性问题转化为“劫贫济富”的时点。 改善HPF制度普惠的公平性问题，首当其冲是思考如何让低贷政策惠及更多的缴交人群。实践中的普遍做法就是降低HPF贷款准入门槛，这一做法既能解决HPF资金池沉淀问题，也是应对房价增速高于居民收入增幅的需要，的确也能惠及支付能力相对较弱的边缘群体。然而，贷款中的安全性风险防范，必然导致HPF更多倾斜于中高收入家庭(尤其在HPF支持二套房政策的情况下)，使得HPF出现流动性风险，而流动性风险管理只能是对中低收入人群在未来准入门槛的紧缩，最终导致更大的不公问题。其次，则是考虑HPF缴交参数的重新设计，改变HPF制度的初次普惠不公问题。有学者提议，企业缴交率随缴存基数的提高而降低，个人缴交率随缴交基数的提高而升高，但人力资本的供求规律决定了该政策建议缺乏实践基础(32)。再次，则是启动个人所得税的调节机制，改变现有HPF政策中的税费减免政策，通过税收调节方式改善HPF的二次分配的公平问题。实践中，武汉市取消HPF缴存上限限制，对HPF超过2936元的部分缴纳个人所得税(33)。尽管对高收入者缴纳的HPF征收个人所得税有其合理性，但若考虑到高收入者已将住房工资完全理入到货币工资，通过缴纳个税调节缴存上限之上的人群，也只会导致更大的公平性问题。 因此，试图通过HPF各环节制度普惠工具的简单调整，难以改善现有制度普惠的公平性问题。即，HPF普惠公平性的改善是一种无法从当前制度普惠机制适度调整的两难决策。 第三，目前现状下，中低收入人群只要能获得HPF贷款，其获得的普惠率更高；但从趋势而言，缴存16年后，对能获得HPF贷款的中低收入人群而言，HPF开始逐渐丧失其资金互助功能；从宏观角度而言，制度普惠不公已使得制度目标问题极为凸显。 提高居民居住水平作为HPF制度的最终目标，关键在中低收入人群住房问题的解决，这是HPF的住房保障问题，而HPF贷款资金的安全性风险防范则是HPF金融功能的内在要求，两者之间存在目标群体间的内生排斥问题。即，HPF目标实现困境体现为制度内部金融功能与保障功能的互不兼容问题。为提高整体居民居住水平，改善HPF制度目标性问题，改革方案之一就是打造以HPF为核心的政策性住房合作银行，但“金融机构8%的最低资本率资本金从何而来、谁出和如何出，破产风险又如何防范”(34)，同时，又如何强制高收入群体缴纳HPF到住房银行等，都是需要面对的问题。周威和叶剑平所提出的改革方案(35)与另一些改革方案(36)则基本否定了HPF制度的基础。另一具体的改革方案已在实践中试点运行，该方案由中国房地产研究会住房公积金和房地产金融委员会提出，他们认为HPF应以住房资金互助和住房保障为改革方向，其中住房保障通过HPF支持保障房建设来体现，是一种普惠与特惠相互协调的改革方案(37)。显然，以特惠方式提高中低收入居民居住水平，已成为许多学者的共识。然而，将HPF特惠定位于制度外性质的保障房建设，不仅面临HPF资本本金贷款建房的合理性受到质疑，而且利用HPF增值收益建设产权归政府所有的廉租住房也存在很多制度性障碍。因此，现有各种改革方案，包含制度工具的改良，难以从根本上解决目前HPF制度的公平性问题与目标性问题。 总之，基于以上HPF制度普惠的测度与评估，我们认为，HPF改革不应为解决制度公平性或目标性问题而解决问题，而应另辟蹊径，以基本住房为着眼点，将制度普惠与特惠，或金融功能与保障功能的内生协调作为未来改革的主要方向。显然，本文所建立的普惠测算模型为新的HPF改革方案评估提供了微观测算基础。而HPF制度的具体改革方案的提出与评估，则是我们后续研究的主要方向。 ①李金华：《2006年中央预算执行情况审计报告》，2007年6月27日，http://news.163.com/07/0627/11/3I09IS9T000120GU.html. ②Chiu,R."Commodification in Guangzhou's Housing System." Third World Planning Review 17,3(1995):295-311; Zhou,M,and Logan,JR."Market Transition and the Commodification of Housing in Urban China." International Journal of Urban and Regional Research 20,3(1996):400-421; Zhang,X.Q."The Restructuring of the Housing Finance System in Urban China." Cities 17,5(2000):339-348. ③陈杰：《中国住房公积金制度的历史与改革思路》，《党政干部学刊》2009年第4期。 ④Cong,John Cheng."A Booming Housing Mortgage Market in Shanghai." Housing Finance International 3(1998):36-44; Yeung,Stanley Chi-Wai,and Rodney Howes."The Role of the Housing Provident Fund in Financing Affordable Housing Development in China." Habitat International 30(2006):343-356. ⑤张东：《住房公积金制度对公务员住房消费的支持作用分析》，《中国行政管理》2008年第11期。 ⑥曾筱清、翟彦杰：《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》，《金融研究》2006年第8期；张泓铭：《住房公积金增值收益余额难姓“公”》，《上海房地》2008年第3期；夏恩德、石璋铭：《住房公积金属性研究》，《经济问题》2009年第9期；朱晓喆：《论公积金增值收益余额的财产权归属》，《上海财经大学学报》2011年第1期。 ⑦曾筱清、翟彦杰：《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》，《金融研究》2006年第8期；胡秀芬：《当前住房公积金管理存在的问题与对策》，《中国行政管理》2009年第4期。 ⑧Burell,M."China's Housing Provident Fund:Its Success and Limitations." Housing Finance International 3(2006):38-49. ⑨Mostafa,A.,F.K.W.Wong,et al."Relationship between Housing Affordability and Economic Development in Mainland China—Case of Shanghai." Journal o f Urban Planning and Development-Asce 132,no.1(2006):62-70. ⑩(19)张达梅：《住房公积金制度的公平缺失与调整》，《江淮论坛》2006年第1期。 (11)贾康、刘军民：《中国住房改革背景的住房保障：演进与发轫》，《改革》2007年第4期。 (12)张晓晶：《住房公积金防不公》，《瞭望新闻周刊》2006年第38期；施钧：《住房公积金的“马太效应”研究》，《中国房地产金融》2009年第9期。 (13)李文静：《住房公积金之分配正义——兼谈〈住房公积金管理条例〉修订中关于“职工”范围的争议点》，《法学杂志》2013年第6期。 (14)曹艳春：《我国城镇公积金保障水平测度及其与经济发展水平适应性分析》，《当代财经》2009年第11期。 (15)(18)黄静、胡昊、屠梅曾：《我国住房公积金制度公平问题分析》，《上海管理科学》2009年第3期。 (16)杨刚、王洪卫：《公积金制度对上海住房市场量价波动的影响研究》，《上海财经大学学报》2012年第1期。 (17)Chen,Jie.and Lan Deng."Financing Affordable Housing through Compulsory Saving:The Two-Decade Experience of Housing Provident Fund in China." Housing Studies,19(2014):forthcoming. (20)Buttimer,R.J.,Gu,A.Y.and Yang,T.T."The Chinese Housing Provident Fund." International Real Estate Review 7,1(2004):1-30. (21)本文普惠并非通常意义上的低息贷款政策的普惠，而是指制度运行结果是否惠及所有缴交人群。 (22)HPF缴交基数一般以职工上年平均工资为基数。为测算方便，本文以上个月工资为基数，不影响后文相关结论。 (23)对高收入人群，企业缴交的HPF部分的性质将在后文进一步深入探讨。 (24)此时每年HPF本息和计算公式，具体对应于HPF每月月底缴纳而下月计息的缴存方式。 (25)2008年10月9日，商业银行存款利息不再征收利息所得税。 (26)由于企业缴交部分为职工住房工资，此时假定企业不缴交公积金而直接将此部分发放给职工。 (27)具体测算的起止时间为：2002年3月24日至2013年8月30日。 (28)在公积金缴交过程中，存在各种变相不缴交HPF的企业和个人，其关键之一在于中低收入的缴交职工并不能从HPF缴交中获得明显收益，且认为其成为高收入群体避税工具而产生抵触情绪。覆盖面在现行法规督促下不能显著提高可能与此有关，私企与员工不缴交公积金的私下交易和众多废弃HPF制度的呼声则是有力的佐证。 (29)由于调研HPF整体运行现状，评估HPF提取使用、贷款的缴交人群在整体居民中的收入分布，细致详细的考察公平性极为敏感，未获得政府HPF部门的数据支持。本文仅以概率的可能性加以替代，从个体亦能深入剖析HPF的公平性问题。 (30)李稻葵、何梦杰、刘霖琳：《我国现阶段初次分配中劳动收入下降分析》，《经济理论与经济管理》2010年第2期。 (31)罗楚亮、李实：《人力资本、行业特征与收入差距——基于第一次全国经济普查资料的经验研究》，《管理世界》2007年第10期。 (32)张爱菊、孟莲：《存续与废弃：我国住房公积金制度研究——以住宅权保障为视角》，《法学杂志》2011年第11期。 (33)《武汉不再设定公积金缴存额度上限》，2013年6月27日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-06/27/c_116315635.htm. (34)陈杰：《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》，《公共行政评论》2010年第3期。 (35)周威、叶剑平：《住房公积金制度及其改革方案建议》，《江西社会科学》2009年第4期。 (36)陈杰(2010)撰文归纳评述了HPF改革的主要方案，包含政策性住房合作银行，合作住房储蓄银行，住房津贴计划，并入商业银行按揭贷款体系，并入大社保体系，彻底取消也不另起炉灶等。其中，后五种方案基本否定了HPF制度，实质是对已有HPF不公平问题的固化，而不考虑中低收入人群的住房金融支持问题，只会导致更大社会公平问题。 (37)中国房地产研究会住房公积金和房地产金融委员会：《住房公积金制度定位与管理体制研究(下)》，《中国房地产》2010年第10期。
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