建立农村最低生活保障制度的探索，本文主要内容关键词为：最低论文,农村论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在农村建立和实施最低生活保障制度，是推进和完善农村社会保障体系建设的重要组成部分。烟台市自今年4月始，在全市各县（市、区）的农村开展建立最低生活保障制度的探索。本文试结合烟台市的实际和工作实践，就农村最低生活保障制度中的几个关键问题，提出初步看法、设想和建议。
一、烟台市农村低收入家庭的基本情况
烟台市共有12个县（市、区）和1个经济技术开发区、191个乡镇、6575个行政村。总人口631万人，其中：农村总户数123.4万户，农业人口431.9万人。1995年农民人均纯收入2261元，人均生活费支出1545 元。为了在本市建立农村最低生活保障制度， 各级民政部门于今年4月，组成近300人的调查队伍，集中力量，集中时间， 在全市进行了“百村千户”调研活动。具体方法是：以年人均纯收入650元为上限， 凡低于650元以下的低收入家庭分10个档次全部调查； 为使调研的单位具有代表性，每个县、市、区选择经济条件好、中、差三个乡镇，每个乡镇选择好、中、差三个村进行调查（其中：农业人口较少、行政区域较小的芝罘区、莱山区、长岛县各选择一个经济条件中等乡镇调查）。这次调研活动共调查了31个乡镇、98个行政村、1016名农民。主要从三个方面掌握了情况：
（一）农村低收入家庭的收入概况
调查了解农村低收入家庭的收入情况，是建立农村最低生活保障制度的首要环节。只有详细掌握收入状况，才能从实际出发，有根据地确定保障人数、保障资金和制定保障线标准。调查统计，被调查的98个行政村共有30723户、87427人，其中年人均收入不足650元以下的有286户、763人，分别占调查村总户数和总人数的9.3‰和8.7‰；由此测算， 若按年人均纯收入650元为保障线，全市有低收入家庭11476户、 37575人。
农村低收入家庭收入主要来源有以下6个方面：1、种植业。包括种植粮食、油料、柴草、蔬菜、水果、干果、杂果、药材及其它经济作物的收入；2、养殖业。包括养殖家禽家畜、牧业、渔业、 采集捕猎获得的收入；3、加工业。包括从事手工业、饮食业等获得的收入；4、劳务。包括在乡村企业、私营企业就工和从事其它劳务获得的收入；5、 救济补助。包括农民领取的定期定量救济款和40%老弱残职工的救济款；6、接受的扶养费、抚养费、赡养费及义务兵优待金等其它收入所得。 据汇总调查户年收入为362397元，户均1267元，人均475元。 其中：种植业198261元，占54.7%，养殖业19004元，占5.2%；加工业6224元，占1.7%；劳务71751元，占19.8%；救济补助23422元，占6.5%；其它43735元，占12.1%。
（二）低收入家庭属别构成及贫困原因
据调查，低收入家庭主要由四部分人员组成：1、无劳力户， 即家庭成员均无劳动能力或基本无劳动能力，主要成员均为老年人和未成年人的。调查户中无劳动力户共46户、111人， 占调查的低收入总户数和总人数的16.1%和14.5%；2、病灾户，即在劳动能力年龄段（18 周岁至女性55周岁、男性60周岁）的家庭成员常年有病，基本或大部丧失劳动能力，或家庭主要成员因病因灾死亡的。 调查汇总属病灾户的共112户、291人，占调查总户数和总人数的39.2%和38.1%；3、残疾人家庭，即家庭成员中有一名以上为残疾人的，包括盲人、聋哑人、肢体残疾人和智力残疾人，调查统计属残疾人家庭的共94户、245人， 占调查总户数和总人数的32.9%和32.1%；4、其它家庭， 即因政策性处罚或好吃懒作等原因造成贫困的。调查统计此类户共35户、116人， 占调查总户数和总人数的12.2%和15.1%。
从以上情况和数据分析得出：造成低收入的原因主要是以下3 个方面：1、获得家庭收入的能力差。从调查分析看， 无劳动力户和病灾户占低收入家庭的55.2%，这些家庭中有的均无劳动能力，有的家庭主要成员丧失劳动能力。如莱州市驿道镇沙现村村民姜国平，原从事建筑业，年收入1万余元，其妻务农，有2亩口粮田和6亩责任田， 年收入2110元；长女和幼子均上学。后因腿部长瘤截肢，失去劳动能力，现在的年收入仅2225元，人均556元。所以， 家庭缺少劳力是造成贫困的主要原因。2、家庭赡养系数高。部分贫困户赡养人数多， 特别是残疾人家庭，赡养费用和投入赡养精力均高于一般家庭。如龙口市田家镇庙曲家村民曲云章，本人在乡镇企业就工，年收入2440元，但需赡养有病的父母、痴呆的妻子和痴呆的儿子共4人，人均收入仅480元。3、 家庭收入的项目少。调查的低收入家庭多数从事传统农业生产，不仅单一且收入低。从调查的情况看，农村低收入家庭的主要收入项目是种植业，占总收入的54.7%，并且从事的种植业绝大部分是种植粮油，较之沿海农民耕海牧渔的收入和乡镇企业就工的收入，属低收入水平。另据调查，低收入家庭生产资料基础也较为薄弱，在实施农村联产承包责任制时，村级根据低收入户缺少劳力、难以精耕细作的实际情况，将土地肥沃的良田分给了庄稼把式，将土质较差的边角地块分给了缺劳力户，致使他们的责任田和口粮田地少质差，加之这些农户手存现金少，对于种植粮油的投入少，使得产出小，效益低。据调查，农民种植粮食每亩的一般投入为：耕、种、耙、浇、收、脱84元，种子16元（其中小麦5公斤10元、 玉米3公斤6元），化肥（尿素、二胺共90公斤）210元，农药15元， 农业税10元，合计335元，一般亩产750公斤（其中小麦250公斤、玉米400公斤）；而低收入家庭平均对粮食生产的投入为每亩240元，产出400公斤（其中小麦150公斤、玉米250公斤），两者产量相差350公斤， 收入相差约700元，纯收入相差405元。因此，从事粮食生产的低收入户步入了投入少、产出小、收入低这样一个恶性循环的贫困圈。
（三）农村低收入家庭基本生活消费概况
物质社会环境和人文社会环境直接影响着人们的消费结构、消费水平、消费质量、消费方式、消费效益和消费需求的实际状况。农村低收入家庭受经济条件所限，与社会的接触较少，故而置于较低层次、较特殊的物质社会环境和人文社会环境之中。因此，决不能以一个社区（如一个乡镇或一个村）的消费水平、质量、需求等来衡量他们，必须对他们的较低层次性和特殊性作深入的调查，才能真实地了解低收入家庭的消费结构、水平、质量、方式、效益和需求。从这次“百村千户”调查中的家庭，按吃、烧、穿、住、医、用、教等基本生活消费支出情况看，被调查的286户、763人的年消费总支出共441559 元， 其中粮油支出208258元，占总支出的47.2%；副食品支出42783元，占9.7%；燃料支出29602元，占6.7%；衣着支出39864元，占9%；居室维修中的小修小补支出2430元，占0.6%；常见病医药费支出52163元，占11.8%；水电支出14932元，占3.4%；日用品支出16374元，占3.7%；子女中小学学杂费支出35622元，占8%。年基本生活消费支出户均1544元， 人均579元。与年人均纯收入相比，支出大于收入差额为104元， 差额部分主要来源于亲戚邻里之间的互助或借款透支、动用上年结存资金。由于农民种植口粮，用于食品支出少，故理论计算应以国际贫困线方法计算。但从调查情况看，食品消费支出所占基本生活消费支出的比例为56.8%，大于国际贫困线方法规定“食品支出占全部支出的1/3”这一比例， 亦超过恩格尔系数界定点50%的6.8个百分点， 其主要原因是我国农民的传统观念是“民以食为天”，食品支出与国际水平相比，比重相对加大。
从上述中可以看出， 农村低收入家庭月食品消费支出人均仅为4.67元（包括肉、蛋、菜、水产品等副食品的消费支出），一个月仅能买0.5公斤肥猪肉，其它副食品不能涉及；月衣着支出仅为4.33元， 主要集中于未成年子女，且仅能购买处理品或过时服装；月日用品支出仅为1.75元，只能购买简易、低质、廉价的日常小百货商品。以上情况说明：烟台市农村低收入家庭的基本生活是十分困难的，日常消费吃的是廉价食品，穿的是低档次的衣服，用的是陈旧的家俱和低质日用品。
此外，农村低收入家庭还需交纳村集体提留、统筹，出义务工。尽管部分村对低收入家庭有所照顾，给予减免，但大部分低收入户还需按时足额交纳，其困难程度更是可想而知。
二、烟台市建立和实施农村最低生活保障制度的初步设想
对农村无劳动能力、无生活来源的特困户实施最低生活保障，解决他们的生活困难，是各级民政部门的责任。多年来，我们对农村困难户除了发放临时救济补助外，还实行定期定量救济补助（下称定补）。定补烟台市已实行10多年之久，可以说是烟台市各级民政部门的一项传统工作。1995年享受定补的特困户共6234户， 分别占总农户和总人口的5‰和3.9‰；年用款124.45万元，户均199元，户月均16.6元；年人均74元，月人均6.20元。从救济款额与救济面看，实行定补虽一定程度地缓解了特困户的生活困难程度，但对其基本生活尚不能有效地保障。为此，各级政府有必要为农村低收入家庭再织一道安全网，而该网的核心是建立农村最低生活保障制度。建立社会保障制度的途径通常有两种：一是从民俗升格到民德，再从民德发展成为制度；二是通过立法的形式制定。我们中华民族有扶贫济困的传统美德，从烟台市低收入家庭收入与消费逆差104元，主要由邻里互助解决可以具体体现，加之长达10 余年的定救工作，为建立农村最低生活保障制度奠定了一定的基础，故此，建立实施这项制度的条件业已成熟。
（一）关于农村最低生活保障线的确定。最低生活保障线的标准，应依据农民基本生活（包括吃、穿、住、医、教等）必需品的实际需求及市、县、乡三级财政实际承受能力等因素确定，并随物价指数的变化每年调整一次，由县（市、区）人民政府予以公布。由于烟台市的各（县、市）区经济发展存在一定的不同步性（1994年农民人均纯收入最高的长岛县3616元，最低的海阳市1418元；农民人均生活费支出最高的长岛县3709元，最低的栖霞市687元），故总的原则是一县（市、 区）一线。根据生活需求的百村千户调查情况，全市最低生活保障线的低限确定为：农民按户计算，年人均收入550元（略低于579元）。从调查推算情况看，若将650元确定为保障线，分档累计匡算，财政年负担583万元，按目前财政收入状况看，部分县（市、区）难以承受；若将600 元确定为保障线，财政年负担390万元，照此标准个别县（市、 区）的财政承担亦有困难；若将550元确定为保障线，财政年负担304万元；若将500元确定为保障线，财政年负担180万元。由于全国1995 年贫困线定为年人均收入530元，加之年人均收入500元与低收入农民家庭年人均基本生活消费支出579元相距甚远， 考虑到保障农民基本生活权益和财政实际承担能力这两种因素，我们认为：选择550 元作为农村最低生活保障线的低限是可行的、有效的。若将550元与低收入家庭人均收入475元之差为财政年人均补贴款额，人均补差75元。调查户中低于550元的共476人，占调查村总人数的5.44‰； 推算全市低于550元的总人数为23515人，年需补差用款176.36万元（此数为绝对平均补款数）。
（二）关于保障对象的范围。最低生活保障线是国家对保护贫困对象基本生存需求的物质生活数量的限定，是保证农民基本生活的最后一道防线。对贫困农民的解困工作，重点应放在帮助他们搞好生产经营，通过政策保护、资金投入、提供信息技术等诸项服务，进而激发他们的自身能力进行自我保障。在此前提下未能达到基本生活保障目的的，才能对其实施最低生活保障。因此，建立最低生活保障制度必须坚持和遵循自食其力和不养懒汉的原则，保障对象的确定亦应坚持这一原则。得益于改革开放和地处沿海等优势，烟台市的经济建设从类别上看较为广布，乡镇企业发展异常迅猛，农业生产“两高一优”战略的实施，使种植业收益不断提高，从而为农民群众提供了丰富的、多样化的就业门路。因此，农村中绝大部分有劳动能力的农户通过生产经营，就能得到保障其基本生活的收入。所以，保障对象的范围可有以下两个方面选择：一是低于最低生活保障线的全体农民；二是低于最低生活保障线的下列人员：1、家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的；2、家庭主要成员死亡或长期患病、基本丧失劳动能力的；3、家庭成员有残疾的。 我们倾向第一种选择，即农民达不到农村最低生活保障线的为保障对象。
（三）农村社会保障对象家庭收入的确定。家庭收入的类别为：种植、养殖、加工、劳务等纯收入；接受或应该接受的抚养费、扶养费和赡养费。考虑到与国家优抚政策的衔接，由国家下发的抚恤优待金不应计算家庭收入。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格因地域不同高低不一，因此，在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，可根据当地的实际情况分类进行匡算，但必须计算纯收入。如种植、养殖、加工等收入的计算，应以总收入减去种养加过程的投入费用，才能计算出实际收入。
（四）关于保障对象申请领取保障金的程序。凡符合最低生活保障条件的农民，由户主向所在的村委会提出申请，村委会审查，村民代表会议通过，再由乡镇政府审核，县（市、区）民政部门审批，并报市民政局备案，批准后，由县（市、区）民政部门发给《烟台市农村最低生活保障证》，并每年进行一次审核。
（五）关于实施农村最低生活保障的资金来源。社会保障资金（含粮油）可有以下三种选择：一是由村级负责粮油、乡级负责资金；二是由县、乡、村三级负责；三是市、县、乡、村四级分级负担。若选择前者，可能受当地本位主义的影响，乡、村两级会出现压缩保障范围和对象的趋势；若选择中者，则会制约县、乡、村三级的积极性，县、乡两级财政负担过重，也体现不出国民经济收入的再分配，保障标准亦会受到影响。为此，我们认为：实施农村最低生活保障所需的资金，应由市、县、乡、村四级按10%、20%、30%、40%的比例分级负担。市、县、乡三级所需的保障资金，由民政部门会同同级财政部门编制预算，分别报同级政府批准；村级所需资金从提留或公益金中列支，或用粮油抵顶解决。若按550元作为农村最低生活保障线，据推算，市、县、乡、 村四级分担的款额各为：市级年用款30.4万元，县级60.8 万元， 乡级91.2万元，村级121.6万元。按烟台市13个县（市、区）、191个乡镇、6575个行政村匡算，县均4.7万元，乡均0.48万元，村均0.018万元。虽然这不是实际数字，但从中可以看出，各级的分担是有限的。
（六）关于社会保障资金的管理。市、县、乡三级的社会保障资金必须由各级民政部门实行专户储存、专帐管理、专款专用，并接受审计和财政部门的审计和监督，还要坚持公开保障标准、公开保障资金、公开保障对象的原则，严格接受群众监督。
（七）关于实施农村最低生活保障制度的配套措施。列入保障范围的对象生活十分困难，即使对其实施了最低生活保障，也仅能使其维持基本生活，故此，必须制定相应的配套政策加以保护，使保障金全部用于生活，绝不能政府发着保障金，村委会又收着提留、统筹、集资。所以，应有以下配套措施：享受农村最低生活保障的农民，可凭县级民政部门出具的证明，同时享受免交提留、统筹等费用；免去义务工；在子女中小学读书期间，免收学杂费；在就医时免收挂号费和服务性收费。
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