“三农”问题及政府相关政策选择，本文主要内容关键词为：三农论文,相关政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题，即农业、农村和农民问题，是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题，所谓“农民富则天下富，农村稳则天下稳，农业强则天下强”。尽管改革开放始于农村，而且20多年来我国农村改革已取得了举世瞩目的成就，但随着中国经济发展进程的加快，“三农”问题却越来越突出，已经成为影响改革开放和现代化成败的关键问题。
一、我国“三农”问题的现状及特征
1.城乡二元经济结构特征明显，城乡发展不协调，城乡收入差距扩大。
我国经济发展过程中有一个严重的结构畸形问题，即城乡二元经济结构现象。我们既有与世界发达国家一样先进的现代城市文明，又有相当落后的还是传统社会和自然经济的农村，彼此长期共存。从城乡收入水平的差距变化中可以明显看出这一点。改革开放后城乡差距曾一度缩小，而近年来却再次扩大。1985年城乡差距约为1.6∶1，1998年这一差距扩大为2.5∶1，1999—2001年则分别上升为2.6∶1、2.8∶1和2.9∶1。如果考虑到农民人均纯收入中还有近30％要投入农业生产，这一差距还要大。由于城乡收入差距扩大，城市居民的生活已逐步步入小康，消费结构已向住宅、汽车为主导的高价值耐用消费品转化，而广大农村居民的相对生活水平却跌入历史低谷，2001年每百户农村居民家庭电冰箱拥有量只是城市居民的17.6％，彩电拥有量也只是城市居民的45.2％。
2.农业人口众多，农村劳动力的结构性失业问题突出。
按照经济发展的内在规律，在农村市场化、工业化推进的同时，农业人口也随之由农业向非农产业、由农村向城市大量转移，以使劳动力资源在更广阔的范围内得到更合理的利用。纵观发达国家农业现代化，无不存在着这一现象。美国在经济起飞时期随着工业化发展，农业人口下降了72％，日本二战后农业人口也下降了65％。而在我国，统计数字显示，2001年乡村人口有8亿人，占总人口的比重仍保持较高比例，为62.3％。目前农业的增加值占GDP的比重仅为15.2％，而农业劳动力占社会劳动力的比重却达50％。
改革开放后，我国工业化的发展取得了举世瞩目的成就，已建立起比较完整的工业体系，但城镇化发展水平相对滞后。由于城镇化发展水平缓慢，阻碍了农村二、三产业的发展，在一定程度上削弱了农村产业在其结构转换过程中吸收农业剩余劳动力的能力。进入20世纪90年代以后，由于乡镇企业增长速度明显放慢，吸纳农村劳动力的能力也相应减弱，农民只能困在狭小的农地里，农业劳动力大量滞留农业、农村。
我国目前约有农村劳动力近4.9亿人，其中乡镇企业吸纳农村劳动力约1.3亿人，外出打工人员约8000多万人，因此农村仍约有近3亿剩余劳动力。从结构上看，这部分剩余劳动力中有知识、有文化、掌握现代农业技术和市场流程的新型农民数量有限，因为农村的一流青年大多通过考学、参军离开农村，二流青年宁愿进城打工也不在家种田，剩下的多是妇女和老弱病残。因此，虽然能从事简单劳动的农村剩余劳动力队伍庞大，但其质量远不能适应现代产业结构升级和新兴产业发展对劳动力的需求，农村劳动力的结构性失业问题日益突出。
3.农民收入增长缓慢，生活保障不健全。
农民收入增长缓慢是当前“三农”问题的核心和重点问题。据国家统计局资料显示，1998年农村居民人均纯收入增长速度由上年的8.5％下滑到3.4％，1999年进一步回落到2.2％，2000年仅为1.9％（以上数据均未扣除物价因素）。由于农民收入增长缓慢，农村市场内需明显不足，目前工业产品的过剩主要就是由于占总人口62％以上的农民购买力不强造成的。
在农民增收困难的同时，农村居民的生活保障也存在严重问题。目前许多地区农民的最低生活保障制度还没有建立。据有关方面统计，2000年仅有44％的农村贫困人口得到保障和救济，人均救济款仅有84元，仍处于低水平状态的保障范围和保障水平。此外，我国农村目前仅有7.8％的农村人口参加了养老保险。在医疗保障方面，目前占总人口70％的农村居民只享有约20％的卫生资源配置，许多地区农村的合作医疗几近瘫痪，乡镇卫生院名存实亡，农民缺医少药的情况非常严重，疾病伤残成为农民返贫的主要原因之一。
4.加入WTO后农业缺乏市场竞争力，农民面临巨大压力。
WTO后我国农业、农民面临着巨大的机遇，但也应该看到所面临的前所未有的挑战，农业及农民的形势更加严峻。加入WTO后，农业的市场竞争从国内竞争转向了国内、国际双重竞争，我国农业在就业、收入压力越来越大，市场化改革远未完成的关键时期，就不得不走向国际化阶段。一方面，由于我国农户经营规模偏小，大宗农产品生产经营成本高，粮食、油料、棉花等农产品已不具备商业竞争优势；另一方面，虽然肉类、蔬菜、水果和花卉等劳动力密集型农产品具有一定的比较优势，但这些产品长期以来在质量、卫生、技术标准上考虑国际市场要求不够，受国外较高的技术壁垒的限制，这些产品的质量和卫生标准很难达到国外市场要求，使比较优势难以转变成竞争优势和出口优势。此外，人多地少是我国的基本国情，我国人均耕地只有世界平均水平的43％，从长期来看耕地资源紧张的矛盾始终存在。不仅如此，我国还是世界上水资源最短缺的国家之一，人均水资源占有量只有世界平均水平的1/4。如此严酷的资源条件始终制约着中国农业的发展，也在根本上使中国农业在竞争中处于不利地位。
加入WTO后，随着市场对外开放和关税配额量的增加，国外优质、低价农产品大量进入国内市场，这必将引起国内农产品的价格下跌，引发市场波动，主产区农民的“卖难”问题势必加剧，农民增收的压力有增无减。与此同时，伴随这一巨大变化的其它因素，如农业经济体制、人们的思想观念以及农业的生产条件和社会支持系统都不能适应这种转变的要求，也会对农民增收形成压力。
二、形成“三农”问题的原因分析
“三农”问题的存在有多方面的原因，但从总体上看，主要有如下几方面：
1.长期的偏向工业、偏向城市的发展战略，使城乡二元经济结构固化，工农差距扩大；相应的管理体制改革严重滞后，使得大量农业劳动力滞留农业、农村。
新中国成立后，我国实行的是排斥市场经济的重工轻农的工业化发展战略，通过政府计划经济的高度集中来使资源配置到工业和城市，城市工业的发展依靠农业的积累，这在当时的特定历史条件下对保障国家工业化及城市化的建设起到了重要作用。但是，随着农业剩余不断向工业部门的流入，一方面促进了工业部门的快速扩张，使工业逐渐成为国民经济的主导部门，另一方面也使农业部门的相对收入水平低于非农业部门，工农收入差距扩大，农民成为相对贫困的社会阶层。当经济发展到一定阶段后，农民贫困问题就成为经济发展的主要问题。实际上，随着社会主义市场经济基本框架的形成和进一步完善，工业原始积累的完成，我国工业化的进程实际上已经可以依靠城市经济或是工业自身的积累进行，国家应当适时调整偏向工业、偏向城市的宏观经济政策，使国民经济发展转向以追求公平目标为主，提高农民收入水平，缩小并消除工农收入差距和利益差距的轨道上来。而事实上目前偏向工业和城市的经济发展政策并没有得到完全矫正，国民收入再分配仍在向城市工业倾斜，政府依然通过财政政策和金融政策将大部分资源配置到城市与非农产业，农村资金仍在通过财政和金融渠道大量流出。二元经济结构固化，城乡差距扩大，进而极大地阻碍着农业及农村经济，乃至整个国民经济的持续、稳定发展。
长期的偏向城市的工业化发展战略一方面在通过政府计划经济手段将资源配置到工业和城市的同时，另一方面则通过户籍制度在城乡之间构筑一道制度性壁垒，人为地使城乡分离，这在一定程度上限制了由农业份额下降引起的剩余农业劳动力资源向其它行业、部门的充分转移。与此同时，随着农村工业经济增长逐步从原来依靠数量扩张转向依靠资金、技术的轨道上来，农村工业吸纳剩余劳动力的能力也明显减弱。再者，由于过分调强农村工业“离土不离乡”、“进厂不进城”的就地转移政策，使得农村自给性生产和生活服务体系得以维持，农村服务产业的发展被抑制，加上近年来农村小城镇的发展趋缓，再不可能吸纳更多劳动力。
2.农民收入增长缓慢受我国农业和农村经济发展新阶段各种矛盾的制约。
（1）农民增收受到市场需求的制约。90年代中后期以后，我国经济已由过去的以短缺为特征转变为以过剩为特征，市场有效需求不足成为经济发展的突出问题。随着人民生活水平提高及城乡恩格尔系数下降，农产品的供求矛盾也由总量为主转向以结构为主，因此单纯依靠增加农产品总量来大幅度推动农民收入增长的可能性已很小。（2）农民增收受到价格的制约。改革开放以后国家通过提高农产品价格确实对提高农民收入起到了重要作用，但目前部分农产品的价格已与国际市场持平或高于国际市场价格，对于已加入WTO的中国来说，再依靠提高农产品价格来增加农民收入已是不现实的，国家财力也制约这样做。（3）农民增收受到农民人数众多的制约。我国农村人口众多，耕地又少（目前人均耕地占有量仅为1.2亩），因此农业生产多为小农经营，难以取得规模效益，这直接影响着农民收入的增加。与此同时，“十五”期间正是我国农村劳动力供给高峰期，每年约新增劳动力1000万人，农村就业压力明显增大。而90年代后乡镇企业的发展已难以有“八五”期间的高速度，农村非农就业对农民收入增长的贡献作用也受到限制。另外，我国二元经济结构特征所形成的以户籍制度为核心的城乡隔离体制，也严重制约着城市为如此众多的农村劳动力提供就业空间，农民难以取得稳定的非农收入。（4）农民增收受到负担过重的制约。农民负担过重是制约农民增收的一个重要因素。据有关方面统计，在我国中西部地区，农民税外负担已占农民负担2/3以上，是农民负担的大头。有些地方农民税外负担已远远超过国务院规定的“三提五统”费用不得超过上年农民人均纯收入5％的额度。农民不合理负担过重问题从根本上讲是制度问题，是由于现行的农村税费制度存在的问题较多所致。另外，现行乡镇基层政府并未从制度上完全实现由计划经济向市场经济的转型，政府管了大量不该管的事，必然增加人员编制和管理成本，从而为税外加费和乱收费开了缺口，减少农民收入。
3.农业投入不足，难以完全满足农业持续、稳定发展的需要。
（1）受国家财力的制约，财政支农支出虽然总量不断增加，但相对比重却处于不断下降趋势，这给农业的持续、稳定发展带来了不利影响。长期以来，党和国家十分重视农业的发展，在国家财力十分困难、各方面都需要大量资金的情况下，仍不断增加农业资金投入。1980年国家财政支农资金仅为149.95亿元，2000年已增加到1231.54亿元，年均递增11.1％。1980年到2000年这20年间国家财政已累计投入支农资金9187.03亿元，这对我国农业的迅速发展，农业基础设施、生产条件的改善起到了巨大作用。但也应该看到，财政支农支出占国家财政总支出的比重呈现不稳定并有相对下降趋势。1980年国家财政支农支出占财政总支出的比重为12.2％，1985年下降为7.7％，1991年回升为10.3％，到2000年又下降为7.8％。财政支农支出占GDP的比重则几乎呈现直线下降趋势，由1980年的3.3％下降为2000年的1.4％。由于国家财力的制约，尤其是县乡财力十分困难，对农业的投入不足，难以完全满足农业持续、稳定发展的需要，农业发展后劲不足。（2）农业信贷投入不足，更加剧了农业资金缺短的局面。自我国国有银行向商业银行转轨后，资金趋利性增强，而农业项目于众所周知的风险大、周期长、盈利率低等原因，很难从国家银行系统获得贷款。在农村金融领域处于垄断地位的农村信用社，由于担心农民不能按时还款，影响资金安全，也不愿意向农民发放贷款。2001年农业和乡镇企业贷款仅占国家金融机构贷款总额的7.8％。目前的农业信贷多投向了效益直接的工商业，农业生产及与农业生产相关的基础设施投资日渐减少，这种非农化的信贷结构显然不利于农业的发展，更加剧了农业资金短缺的局面，也同整个农村经济发展不相适宜。
4.我国农业的科技含量低及农民的文化素质偏低，是农业及农民在竞争中处于不利地位的主要原因，并最终影响农民收入水平的提高。
现代农业技术进步有其两大特征：一是生物技术，二是机械技术。将这两大技术与稀缺的土地资源或稀缺的劳动力资源有效地结合以提高劳动生产力，是农业现代化的主要内容，但这两类技术在我国农业中还没有得到广泛使用。“九五”时期我国农业的科技含量仅为40％左右，而发达国家可达到60—80％；我国现阶段农业科技成果推广率只有20—25％，而发达国家可达80％。此外，我国的农业科技重点过于向生产环节倾斜，农业产前、产后有关环节的科技状况，如农产品储运、加工技术等更加不尽人意。这与加快农业现代化，增加农民收入等要求远不相适应，也是农业在加入WTO后在国际竞争中处于不利地位的主要原因。
农民素质的高低直接决定着农民在竞争中的优劣地位，并最终决定农民的收入水平。近年来，由于我国城市二、三产业结构调整力度加大，大批新兴产业对劳动者素质要求较高，这使原来许多可以在城市就业的低素质劳动力难以适应要求，甚至无法找到工作，不得不被迫返乡，相对收益下降。尤其随着市场经济的发展，收入水平已按人力资本特征由市场机制来决定，这使城市中素质较高的居民收入增加很快，而进城务工的农民群体的收入则相对停滞增长。另一方面，我国农村居民用于人力资本的开支费用占生活消费总支出的比重很小，正是由于农民的人力资本投入不足，导致农民的文化素质普遍偏低，严重地影响了他们对先进技术的接受能力，科学技术转化为现实生产能力的效率不高，进而使农民在加入WTO后的国际和国内竞争中都处于不利地位，并最终影响农民收入水平的提高。
三、解决“三农”问题的相关政策选择
“三农”问题的形成是农业内、外多方面的原因所致，问题的解决涉及中国深层的宏观经济体制的改革和调整，是一项系统工程，不能指望毕其功于一役。我国人多地少，就农业来解决农民问题的潜力已尽，因此，应把“三农”问题的解决放到整个国民经济大环境中来。
1.实施城乡一体化的工农协调发展战略，促进农业和农村经济全面发展。
实施城乡一体化的工农协调发展战略，就是要改变计划经济体制下形成的偏向城市的工业化发展战略，破除城乡分割的二元社会经济体制，建立起地位平等、互补互促、共同进步的城乡社会经济发展新格局。
实施城乡一体化的工农业协调发展战略，首先，要摆正农业在国民经济中的地位，要切实落实“农业是国民经济的基础”这一指导思想。在市场经济条件下农业由于自身的弱质特性，在市场竞争中处于不利地位，完全依靠市场机制把经济资源配置到农村是不可能的，因此，政府宏观调控必须发挥主导作用，即政府通过制定城乡均衡发展政策，对农业实施适当的支持和保护，从根本上改变农业发展缺乏后劲的局面，促进农业、农村经济的全面发展。其次，要逐步改变城乡分割、各自发展的模式。要发挥城市先进生产力的扩散和辐射作用，以城市为龙头，城乡优势互补、分工合作，第一、第二、第三产业联动，最终形成城市带动乡村、城乡互动的社会经济发展道路。第三，要撤除城乡篱笆，给农民以国民待遇。这就要求取消城乡间的种种不平等待遇，使农民和城市居民一样拥有平等的权利、义务和发展机会。应尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市去，同时，取消各种保护城市就业政策以及限制农村劳动力流动政策，改善政府服务和政策环境，加快城乡劳动力市场一体化建设。
2.加快农村工业化和城镇化进程建设，进而加快农村剩余劳动力转移步伐，促进农民增收。
农村劳动力资源是我国经济开发潜力最大的资源，只有为不断增加的农村剩余劳动力找到出路，才能使农民的收入有较快的增长，而加快农村工业化、城镇化进程不论在近期还是远期，都是行之有效的途径。（1）应通过完善产权制度，实现资产重组、技术改造和强化管理等措施，使乡镇企业尽快走出困境，提高乡镇企业竞争力，增强乡镇企业吸纳就业的能力。在新的发展阶段，乡镇企业的发展方向应是：一是向农产品加工方向发展；二是把农业产业化经营作为重点；三是积极抢滩农村第三产业。（2）加快城镇化进程，是吸纳更多农村剩余劳动力的根本出路。要积极发展小城镇，引导乡镇企业向交通便利、基础条件好、有发展潜力的小城镇合理聚集，农民就近转入小城镇就业，既降低农村劳动力转移的成本与风险，又可避免农民过多涌入城市产生的种种问题。只有众多的农民彻底脱离土地，才能缓解人地矛盾，为农业实现土地规模经营，提高农业比较效益创造条件，也才能真正促进城乡二元经济结构调整，扩大内需，拓展农村消费市场，增加农民收入。
3.深化农村税费改革，切实减轻农民负担。
农村费税改革是农村改革20年来又一次重大改革，其实质是调整和规范国家、集体与农村的利益分配关系，将农村的分配制度纳入法制轨道，切实减轻农民负担。目前应继续做好以下工作：（1）加快改革步伐，将改革面扩大到全国，尤其是农业税负和农民负担较重的中西部地区。（2）深化改革，实现农民负担规范化，扼制“三乱”和各种乱摊派。（3）调整农业税和农业特产税政策。要禁止农业税和农业特产税两税重复征收及部分应税品种两道环节重复征税；调整农业税税率，新的农业税实行差别税率，最高不超过7％。贫困地区的农业税税率从低确定。农业特产税的税率按照略高于农业税率的原则进行适当调整。（4）公正执法，尊重农民，充分发挥农民行使民主权利的积极性，保护农民的合法权益。
深化农村税费改革目前面临的最大困难是地方财政收支缺口较大，影响农村基层政权运转问题。要解决这一问题，应采取如下改革配套措施：（1）精简县、乡、村三级行政机构和压缩行政人员，减低行政费用。（2）建立农村义务教育投入机制，明确中央、省、市、县政府在保障农村义务教育投入中的责任，加大对农村义务教育的投入。与此同时，要着手从农村教育体制、教育布局、教学方向、资源配置等方面进行改革，缓解乡镇教育投入的压力。（3）改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度。（4）加大中央财政转移支付力度，完善中央、省、市财政对财政困难和贫困地区县、乡、村财政的转移支付制度，保障基层政府履行职能所需支出，为深化和推广农村税费改革提供资金支持。
4.增加对农业的投入支持，改善农业生产条件和农民生活条件。
增加政府对农业的资金投入，保证农业的持续、稳定发展和提高农民收入，已经成为我们对农业问题的一个共识。过去由于国家财力有限，政府只能将少量的资金投入到大江大河治理和大中型农田基本建设方面，而对直接影响农业生产和农民收入的中小型农业基础设施建设无力顾及。今后政府应按照公共财政原则，在财力逐步壮大的情况下，采取财政投入、补贴、贴息等多种方式，逐步增加对农业和农村公共设施建设的投入。投入的重点包括如下方面：（1）集中力量抓好大江大河大湖治理等骨干工程建设和天然林保护工程、防护林工程、退耕还林、生态综合治理等生态环境建设。（2）加大与农民收入息息相关的中小型农业基础设施、节水灌溉、乡村道路、通讯以及医疗卫生设施等公共设施建设的投入。（3）大力支持农村“三大体系”建设，逐步建立完善的农业社会化服务体系、农产品市场体系和农业支持保护体系。（4）增加对农业科技的投入，重点支持基础研究、重大技术攻关和科技成果推广应用。
5.加快农业科技进步速度和对农民的技能培训与文化教育，提高农业科技含量和农民整体素质。
科技的进步要以高素质的人为载体，只有知识形态的科学技术被劳动者所掌握，才能将潜在的生产力变为现实的生产力。因此，在加快农业科技进步的同时，也应重视农村人力资本发展。要加大对农民的技能培训与文化教育，提高农业劳动者素质。政府应增加专项资金，通过多种途径开展农村科普活动，培训立志于农业的青年农民，提高他们的农业知识与技能。同时积极引导农村居民家庭增加对子女的人力资本投资和文化教育消费，从小抓起，从娃娃抓起，从整体和长远上提高农业劳动者素质。只有从整体上提高了农民的素质，他们才能在竞争中处于有利地位，农民的整个收入水平才能得到提高。
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