论开放经济外资银行监管及其借鉴，本文主要内容关键词为：外资银行论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
入世对中国金融业，尤其是银行业来说，意味着一个加速开放进程的开始。在此之前的银行业，虽然在业务领域、地域上均由中国人民银行安排，实现了一定的突破与进步。如入世前外资银行在深圳与上海已经可以经营部分人民币业务，外币业务的地域限制已经被取消等等。但是，这些措施与入世条款安排的五年后银行业全部开放的目标相比，距离甚远。因而，入世也就意味着国内银行业将走向高度开放。在高度开放的金融体系中，外资银行都占有较大的市场份额。如英国等国（地区）的银行业内，外资银行资产在银行体系总资产中的比重往往都达到30％甚至更多，而国内这一指标只有3％左右。因而，外资银行在国内还有很大的发展空间。国内对外金融开放加速的过程，也就是外资银行加速发展的过程。这一点，在中国入世后的将近两年时间里表现得非常突出。外资银行在机构数量与布局，业务范围与层面的拓展等方面都获得长足进展。银行业对外开放过程中的外资银行监管，可以从一些发达经济体寻找到较好的经验与借鉴。
一、问题：银行业对外开放加速引致的外资银行监管矛盾
在这个国内银行业加速开放的动态发展过程中，中、外资银行之间会产生尖锐的竞争冲突。竞争矛盾的产生，一方面来自于两者之间在经营机制方面的落差；另外一方面，则集中在银行监管这一制约性因素上。银行监管的合理与否，会直接影响到银行体系内中资银行与外资银行的运行效率及经营效率。有效的金融监管能够在抑制风险的前提下，为中、外资银行提供一个平等的竞争平台。如果银行监管中存在问题，诸如对中资银行或者对外资银行的身份不平等、揭示与控制风险手段落后、监管覆盖面不够等等，则会严重制约受到歧视待遇一方竞争能力的提高。随着国内银行业开放的加速，国内原来所固有的银行监管在监管理念与思维、监管原则及监管手段等方面均面临挑战。以最近几年由巴塞尔委员会所倡导，正式成文进入实施的跨国银行监管《新资本协议》为例，最低资本要求、监管当局检查评估和市场自律约束等原则将对金融监管提出很高的要求，这对迈向开放体系的国内银行监管来说，意味着必须进行全面的调整与提升。国内监管部门所面临的这种监管矛盾，主要体现在以下方面：
（一）中外资银行之间主体地位的平等问题
在WTO法律制度框架中，银行业开放的基本法律制度《服务贸易总协定》及其附录《有关金融服务承诺的谅解协议》、《金融服务协议》对金融业开放的基本原则都进行了要求，国民待遇原则是其中最为重要的原则之一。在目前的过渡期，国内对中、外资银行的监管中仍然存在着身份地位差异问题。
1、法律规范中对外资银行的过严与过宽限制。与对中资银行的管理要求相比，现行的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（以下简称《管理条例》）、《外资金融机构驻华代表处管理办法》、以及2002年颁布实施的《外资金融机构管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）等文件规定，均在一定程度上存在着对外资银行在市场准入、经营行为、机构设置等方面的不平等状况。这些问题一方面表现为对外资银行的“歧视性”约束，也就是高于中资银行的要求标准。在上述监管内容中，我国入世文件的水平承诺仅仅体现为原则性的要求，即以审慎性监管原则（包括了经济需要标准或者数量限制方面的许可）为基本限制条件。这样，入世水平承诺的相对简约与宽松的特点，就和相关法规文件中的细化要求形成一定反差。如这些法规在市场准入、内部组织机构设置调整、业务经营范围及人员任职资格等方面的限定，都在一定程度上高于国内商业银行。与此同时，在另一方面，国内现有法律文件又在对银行的业务经营活动要求等方面，存在着对外资银行相对较低的要求。如贷款集中度只要求了对同一借款人的贷款不能超过实收资本加储备之和的30％的上限，比国内《商业银行法》的10％要求明显偏低。
2、监管实践中普遍存在的对外资银行约束的相对宽松现象。在对外资银行监管的执行中，虽然就前述法规条文来说，规定较中资银行更为严格，但在实际上，有关监管机构的控制力度却显得相对宽松。以新业务审批为例，中国人民银行对国内金融机构尚未开办的金融业务，或者某一法人主体未开办过的业务，在审批时非常严格。这近似于司法中的“有罪推定”式原则，即只要是国内商业银行尚未办理过的新业务，由于国内市场没有直接的借鉴，几乎都会认定风险不明，进而采取过于谨慎的审查标准。结果是中资银行的新业务，尤其是包含一定风险因素的业务类别，监管部门的审批难度都较大。而对于外资银行来说，新业务审批的阻碍性因素则相对弱得多，因为很多业务都属于国际上的常规性业务，外资银行的总行与国外机构普遍开展过或正在经营。因而其向监管部门上报的申请资料，包括拟开办业务的详细介绍，从事该业务所做的必要准备，如操作规程、风险——收益分析、控制措施、专业人员及计算机系统的配置等内容的可采信度相对较高。在此条件下，人民银行审批的难度较小。2001年的“南京爱立信熊猫”事件中，南京的中外合资企业将其存贷款业务全面转向远在上海的外资银行，直接的原因就是中资银行受到保理业务的开办限制，而外资银行由于国外机构开办保理业务而获得监管部门认可的在国内的经营资格。因此，在原中国人民银行的业务市场准入审批中，事实上存在对外资银行偏于宽松，而对中资银行相对严厉的控制标准。因而，国内的银行监管往往产生实际上的“约束歧视”。
（二）外资银行监管的适用原则问题
目前，金融监管部门（在银监会之前的中国人民银行）对国内商业银行的监管，仍然偏重于针对机构的合规性监管。具体表现为对银行市场准入的具体限制，在机构与业务方面，均实行全面的审批控制。这种程序化的监管以行政约束为主要形式，无法充分体现审慎监管的核心要求。而对外资银行的监管，则已经提出实行审慎监管。这在入世对外金融开放的承诺，以及相关条款中都非常明确。在两种监管方法的效率比较中，可以非常清楚的看到，审慎监管的效率高于对机构的合规性监管。
（三）外资银行监管方法上的问题
目前我国已基本建立起了对外资银行业务经营的监管方法和制度，如在外资银行贷款业务、存款业务、国际结算、外汇交易业务以及同业和联行往来业务已建立了非现场监管的计算机系统。但是，随着外资银行人民币业务的全面开展，上述技术条件之外的因素，如风险监控的技术性标准、资本约束的统一标准、银行风险监管的制度构架等等，在中资、外资银行监管标准的对接中，正成为日益重要的问题。而且，商业银行的衍生产品业务是公认风险最为集中、监管最为困难的领域，对其监管不力将会引起极为严重的风险，对此也应高度重视。同时，缺乏银行监管的国际协调机制。到目前为止，我国与外资银行母国与国际监管组织合作力度不够，合作方式也较单一，主要限于相互通报情况等简单交流。
二、开放经济体中外资银行监管的国际比较
一般来说，高开放度的经济体内国际性银行，即跨国银行的经营，在该经济体中居于重要地位，起着非常重要的作用。同时我们也可以发现，这些开放经济体内本、外资银行并存发展格局的形成，并非一蹴而就，而是有一个渐进的过程。通过不断的、有顺序的开放，逐渐扩大外资银行的准入。更为重要的是，在此过程中，银行监管机构不断调整监管行为，提升监管效率，并以适当的控制措施，平衡本国与外国银行的市场竞争格局，形成银行业开放对本国银行体系的促进。
（一）英国的金融开放与外资银行监管
英国的银行业开放程度很高。不论是在银行的数目，还是银行存款业务的市场结构上，外国银行的比例都超过本国银行（见图1，图2）。英国的外资银行以欧洲大陆国家银行的分行为主，其他地域的外资银行则主要来自于美国与日本。到二十世纪九十年代，英国银行体系的资产总额中，外资银行所占比例一直稳定在30％以上。因此，外资银行在英国银行体系中具有重要影响力。对这些外资银行的监督与控制则相应地成为金融监管的核心任务之一。
图1 英国银行结构图
资料来源：英国金融管理局（FSA，Financial Services Authority），2001年12月31日公布的数据（htty：//www.fsa.gov）。图中的三种银行类型分别为欧资银行，世界其他地区商业银行的分支机构和英国本地银行。三类银行在英国银行总数中的所占比例分别为：23％、29％和48％。
图2 英国银行业存款结构图
资料来源：英格兰银行（BOE，Bank of England）2001年12月31日公布的数据。表中将银行分为英国本土（注册）银行与非本土注册（外资）银行，它们在存款市场中所占据的市场份额分别为46％和54％。
英国银行业开放与监管的发展，经过了一个渐进过程。在二十世纪八十年代以前，英国国内的金融体系长期封，对外来银行资本的开放程度低下。与此同时，英国采用证券业和银行业的分业管制制度，外资银行向国内金融业的渗透、银证业务的融合与竞争受到非常大的限制，国内金融体系呈现出市场分割格局。1976年，伦敦证交所因长期封闭，限制竞争性交易，被以违法反垄断法为由遭到起诉。鉴于此，英国国会于1986年通过《金融服务法》，废除了外资金融机构（包含商业银行与投资银行）受到的非证券公司成员资格限制。具体包括两点：废除非交易所会员向其会员投资持股的限制，允许交易所成员以外的银行或保险公司，包括外国公司收购交易所会员公司；允许外国的银行、证券公司和保险公司申请成为交易所成员。在伦敦证交所全面向非证券公司开放后，国外的商业银行和保险公司纷纷进入证券交易所，以会员成员身份开展各项证券业务。随后英国国内四大清算银行自设或收购商人银行、证券公司、保险公司、单位信托公司、租赁及代理融通公司，如国民西敏寺银行收购保险公司LegalandGeneral（L&G），巴克莱金融集团包括了巴克莱银行和商人银行、开发资本公司、信托公司、租赁公司、投资管理公司、保险服务公司、期货公司和证券经纪公司等一系列非银行的专业金融机构。在英国的外资银行也纷纷扩大所提供的业务种类范围，由原来的单一存贷款、汇兑和资金代理业务发展到证券经纪、资产管理、保险业务经营、基金业务和融资租赁等。八十年代中期之后，跨国银行在英国金融服务市场中的市场份额急剧上升。
在开放的过程中，英格兰银行作为监管主体，逐步放松外资银行进入到不同业务领域的限制。与此同时，英格兰银行发展审慎的银行监管，坚持贯彻本国与外国银行的国民待遇标准。在这个过程中，本国银行与外国银行所受管制的放松呈现出同步特征，即英格兰银行采取充分的国民待遇标准，对外国银行市场开放与本国银行保持了同一进度。这也是1990年代英国国内银行体系快速发展的关键原因之一。英国的银行监管职能于1999年之后集中于金融服务监督局（FSA）。该监管机构则秉承了英格兰银行对外资银行的监管原则与方法。
（二）美国的外资银行监管
在美国国内庞大的金融体系与银行体系中，外资银行也占据不可忽视的重要地位。外国银行来源主要是英国、德国、法国和日本等国。二十世纪九十年代中期，外国银行在美国的资产已经相当于美国银行在外国银行资产的80％。从表1可以看出，在美国国内的银行业务市场中，外资银行（分支行与附属机构）在各项市场份额指标中，市场占有率一般在10％到15％之间。
表1 美国商业银行体系中本、外资银行的市场占有率比较
性质
本国银行 外资银行
项目余额 占比 余额 占比
（10亿美元）（％）（10亿美元）（％）
资产 6，150.189.5
719.0 10.5
贷款 3，753.991.0
370.2 9.0
持有证券 1，425.285.6
238.8 14.4
负债 5，675.688.7
724.3 11.3
存款 4，040.589.8
457.3 10.2
借款 1，104.182.3
236.6 17.7
资料来源：美国联储公报（Federal Reserve Bulletin）2003年1月第一期，A16Domestic Financial Statistics，1.26，COMMERCIAL BANKS IN THE UNITED STATES，A.All commercial banks，B.Domestically chartered commercial banks，C.Foreien—related Banks。表中数据均截止到2002年11月30日。表中的“余额”一栏数据经过季节性调整。
和英国不同，在美国，一个具有普遍性的重要现象就是：外资银行事实上的“超国民待遇”的存在和银行监管对其所进行的修正。
在美国，外国银行的活动实际上享受了“超国民待遇”。一方面，在《GLB》（《金融服务现代化法案》）法案正式生效之前，外资银行就能够通过附属机构，在美国国内市场从事本国银行所被禁止的各类非银行业务。这是促进美国对分业管制立法与政策进行重大调整的直接动因。而且，由于在跨州经营和并购等方面受到的较少限制，外国银行很容易通过在美国国内的并购，组建多元化经营的金融集团，首先在美国金融市场与本土金融机构，如投资银行展开证券承销、资产管理等业务。其次利用在美国市场上的优势，进一步在全球范围内实现多元化业务资源的配置。因此，美国国内的金融服务市场事实上成了一些外国银行以及金融集团的业务发展基地。如德国德意志银行，1994年通过收购美国大型投资银行公司之一——信孚银行，组建了其全球资产管理业务框架，通过信孚银行遍及美国本土和欧洲的十多个子公司，其资产管理业务网络快速铺开。另一方面，外国银行在中央银行的货币政策工具控制上也相对放松。在1980年的《货币管制法案》之前，外国银行均不交纳法定存款准备金，资金扩张的压力相对较小。从总体角度看，美国金融监管机构对跨国银行的态度，在坚持母国监管者需要有效监管的前提下，是较为宽松的。这是由美国高度开放的金融体系结构所促成与决定的。而这在事实上促进了外资银行在美国国内的影响程度的提高。
这种“超国民待遇”在外国银行监管立法与美联储与货币监督署、联邦存款保险公司等监管机构的调整下，在二十世纪八十年代后逐渐消失。一是外国银行在业务与组织形式上的优势，随着美国国内对商业银行单元制银行制度、金融业的跨州经营限制及分业管制等控制力度的放松，逐渐变得不太明显；第二，《货币管制法案》则明确提出了对外资银行大部分存款的准备金要求。因此，近二十年来，美国境内的外国银行和本国银行的主体地位在监管政策不断调整之下，逐渐趋于一致。
在坚持对效率标准追求的条件下，监管当局在不断放松对本土银行管制的同时，也仍在放宽对这些银行的业务限制与约束和行政性管制的力度。例如，联储总裁委员会于2001年11月17日通过了对《条例K》（国际银行业务）的修订，进一步放宽对美国银行机构海外业务的许可，减轻所受到的监管负担。最新的条例也减轻了外国银行在美国开展业务时所受监管的负担，简化申请和通报程序。修订后的条例包括如下内容：第一，简化外国银行在美国境内扩大业务活动的审批程序；第二，根据外国银行机构的资质情况，放宽对其非银行业务的限制，根据银行控股公司法案第四部分要求豁免对其非银行业务的限制；第三，贯彻1994年《里格—尼尔州际银行业务和分支机构效率法案》中的外国银行相关规定；第四，减少外国银行受到的不必要监管负担。
（三）中国香港对外资银行监管的发展
作为开放程度最高的经济体系之一，香港自1978年解除外资银行到香港开设分行的禁令以来，外资银行的分行与附属机构迅速增加。截至到2002年，香港的银行中本地注册银行仅有34家，其余125家均为国际性银行。
香港对银行业的监管发展历史，经历了三个阶段的演变。银行监管的三个发展阶段，直接伴随着银行业对外开放的推进与银行体系的成熟过程：第一阶段，二十世纪八十年代以前，由于外资银行尚未全面进入，香港的银行体系处于相对封闭状态，银行和金融机构所能提供的都是属于基本性质的产品和服务，而且较为简单。而且，金融机构的公司治理不完善，金融市场法律基础薄弱，因而，采用的是以合规性检查为主导的监管。许可业务限制等管制性手段是管理者对银行业务等采取的主要控制措施。具体的监管行为以合规为标准；第二阶段，九十年代发展以资本为基础的监管。伴随着对金融自由化竞争的逐步放松，外资银行竞争主体群的形成，香港对金融机构的经营行为转向规则性监管，采用国际协议和标准。规则的核心基础就是资本标准，即提升银行风险的资本抵御能力。在这一阶段，以衡量传统业务资产风险为主的资本充足标准基本上能够适应于此时的监管要求；而在其后的第三个阶段内，审慎监管得到了全面发展。近几年来，以跨国银行为主导的业务全球布局调整加剧，并且，混业经营发展势头迅速，银行业务和保险、证券业务的衔接日益广泛，致使金融产品复杂化，仅以资本为控制标准，不能有效反映并控制复杂的跨国银行业务结构调整与金融体系内业务的全面交叉所带来的系统性风险。因而，金管局等监管主体于1998年后，开始发展新的监管理念。强调对风险的防御重于对风险后果的处理应对；强调企业内部治理，外部监管和金融机构自身风险控制并重，提高金融机构管理和自律水平并引入外部市场制约机制；同时鼓励企业更全面的经营和财务信息披露，并借鉴巴塞尔协议监管标准的新进展，在资本充足率中补充市场风险因素等等。
在香港的金融体系中，香港金融管理局对外资银行监管制度的建设是新监管模式的核心内容之一。为应对跨国银行集团多元化经营所带来的冲击，金管局于1998年从美联储聘任专家，设计开发了符合国际惯例的以风险为本的监管制度，并于2000年开始实施。该制度的核心在于：明确银行在经营中所面临的风险类别，分别为信贷风险、利率风险、市场风险、运作风险、流动性风险、法律风险。声誉风险以及策略风险；确保银行对所承担的风险采取足够的控制措施。从新监管标准可以看出，对跨国银行监管来说，不仅需要来自外部的金融监管，还需要从金融机构的内部风险管理控制方面进行约束与激励。
通过上述分析，我们可以发现开放经济体外资银行监管都有一个共同规律：以审慎监管原则，不断放松管制，实现国内银行与外资银行的平等竞争。
三、走向金融开放过程中，全方位地完善国内对外资银行的监管
为解决前述银行业对外开放中外资银行监管的矛盾，需要全面地调整、改进国内银行监管原则。监管模式与监管手段，其中重点在于对外资银行监管的完善。从总体上说，需要在基本保障外资银行国民待遇的基础上，坚持审慎监管原则，发展完备的监管技术标准与手段，并促进国际间的监管合作。
（一）坚持中外资银行平等竞争
要充分并且合理地贯彻国民待遇原则要求，实现中、外资银行主体地位的平等，提供中外资商业银行的平等竞争环境条件。
首要条件，就在于国民待遇原则的落实。中外资商业银行必须要在业务审批、业务经营活动约束（如流动性、风险控制等）等方面取得一致待遇。这需要在现有《管理条例》与《实施细则》的基础上，进一步细化、理顺有关要求。以对外资银行贷款集中度的要求为例，应在明确界定单一借款人涵义的基础上，规定合理的贷款集中度比率。可以将现行《管理条例》中规定的30％的该项比例适当降低至10％～15％。可以在外资银行监管中根据会计准则的规定，将凡是具有关联关系的企业视为同一借款人，如按照国内1997年5月发布的《关联方关系及其交易的披露》中的规定标准，“在企业财务和经营决策中，如果一方有能力直接或间接控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，本准则将其视为关联方；如果两方或多方同受一方控制，本准则也将其视为关联方”。同时，可以建立更广泛具体的监控指标。如在规定外资银行对单个客户或关联企业的贷款集中度的基础上，制定一些指标以控制银行对特定部门和行业的贷款集中度；建立对外资银行大额贷款的监控制度，要求银行定期提供详细的报表资料；对外资银行向关系借款人或内部借款人的贷款加以限制，并附带要求不能提供优惠条件，以减少利益冲突和可能的贷款集中风险。
但是，外资银行的国民待遇又是一个辩证问题，并非绝对化。在对外资银行的监管中，还需要充分利用审慎监管中所允许的数量性与经济性要求标准等合理的限制性约束条件。目前在世界各国（地区），较为普遍的限制主要集中在对外资银行市场准入的约束条件上。在国际上，绝大多数国家对外资银行进入本国市场都有控制，只是控制程度不同。大多数发达国家及一些自由贸易区和避税港型金融中心控制较松，如美国、英国与中国香港等国家和地区。而大多数发展中国家和少数发达国家对外资银行的准入控制较严，存在程度不一的限制性措施，如加拿大不允许外国银行在国内开设分行（Branches），只能以附属机构（Subsidiaries）展业。因此，合理利用一定程度的限制约束是合理的。目前我国在外资银行准入方面的监管主要体现在对资本金的规定。这相对于国际上系统性的市场准入监管存在一些差距。结合我国现实情况和发展需要，我国外资银行市场准入监管需要着重解决的问题主要是尽快调整外资银行引进的国别分布、合理选择机构形式和实现地区的均衡分布等方面。
（二）坚持审慎监管原则
对于跨国银行监管的审慎原则，巴塞尔委员会的《新资本协议》则给予高层次表述，就是强调银行资本水平要更全面充分、准确敏感地反映银行的风险，强调跨国银行面临的多种风险，银行内部评级法的积极意义，以及监管资本与经济资本要求的统一。而对外资银行的审慎性监管原则，在国内现有的法律体系中已经有较为明确具体的体现。《实施细则》对《管理条例》中规定的对外资银行监管的审慎性条件要求至少包括六个方面，即要求外资银行具有合理的法人治理结构，具有稳健的风险管理体系，具有健全的内部控制制度，具有有效的管理信息系统，申请人经营状况良好，无重大违法违规记录，以及具有有效的反洗钱措施。在衡量外资银行监管任务目标时，需要将这些标准与《新资本协议》的基本原则对接，衡量其真实的风险控制水平，以此为基础进而预先揭示外资银行的潜在的风险诱发因素与可能存在的风险积累。
（三）充分提高对外资银行监管的效率
外资银行的经营方式与经营水平与其母公司（银行）保持一致，尤其是在这些母公司几乎都是一些多元化经营的跨国金融集团的前提下，复杂的业务结构与风险状况，都要求国内的银行监管部门必须紧密追踪国际上跨国银行在所受监管与自我风险管理方面的最新进展，来发展针对外资银行的先进监管手段与技术标准。
就目前国际上跨国银行监管的经验总结来看，可以借鉴从两个途径来加强外资银行监管的效率：一是对跨国银行综合化经营条件下对资本充足程度的衡量方法；二是针对风险因素衡量与控制的管理方法。前者主要是针对跨国银行可能在多元化经营中产生的资本高估的问题，后者则针对跨国银行的风险分布与控制问题。
1、跨国银行（金融）集团监管中基于资本充足标准的衡量方法。1999年初，由巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会和国际保险监管协会协调指导下的银行（金融）集团联合论坛提出的《对金融控股集团的监管原则》文件，其核心内容在于提出了对银行（金融）集团资本充足要求的技术和原则。在现存对各种金融机构资本充足要求的基础上，改进了对多元化经营的金融集团的整体资本衡量方法，提出资本的重复计算，避免对集团整体资本水平的高估。
首先，这个文件原则性地规定了资本监管中应避免的五项问题：资本的重复计算，如两个或多个法人用一笔资本来各自弥补自己的风险；母公司将筹集的债务资金转化为对子公司股权，这会导致资本杠杆放大效应；未受到监管的中介控股公司持有从事金融活动的子公司和附属机构的股权，也容易造成重复计算；集团内未受到监管的实体从事和接受监管的公司类似的活动（应建立对这种实体的风险识别机制）；对受监管子公司和未受监管子公司的参股（重复计算）问题，并保证少数股东和多数股东的权益。这五项原则重点强调了金融集团内由于母公司对子公司的股权投资与参股行为，以及处于中间层次的控股公司的持股行为而可能产生的资本重复计算问题。虽然这种重复计算并不对产权结果产生影响，但它威胁到了对集团真实资本水平的核算，有可能造成资本的虚高，实际风险防御能力不足的严重后果。也提示了对集团内财务杠率过高的问题，母公司将自己的债务资金以股权形式投入子公司时，子公司的杠杆效应就要比单独状态时大得多，这必然违背审慎监管的原则。
其次，确定了银行（金融）控股集团公司的资本衡量办法。联合论坛确定了基础审慎法等三种资本衡量办法，从不同角度对集团资本进行分析，使用它们对金融集团整体资本充足水平进行评估所产生的三种评估结果，相互之间可比而且能够保持一致。
国内的银行监管部门在对外资银行进行监管时，需要注意到其背后母公司的并表行为，在资本计算中必须要考虑到上述问题的存在，剔除资本的重复计算与虚增，揭示其真实的资本状况与充足程度，以客观反映其风险承担能力。
2、基于风险因素的监管方法。双层监管机构理论观点提出，有效的金融监管，不仅仅是来自于政府监管机构，而且也来自于市场体系自身内部，即监管部门许可、引导并督促银行建立企业内部的风险控制体系。在重视市场约束力量的双层监管结构中，由市场约束机制和金融企业自身的风险控制力量来发挥对风险的评价和管理作用。Mattial Rattaggi认为，在接受更为严格的监管要求和资本标准的前提下，银行可以发展自己合适的风险管理模型，和相应的风险管理模式。事实上，在进入20世纪80年代后，借助于一定的技术手段，大型银行（集团）纷纷尝试进行风险控制管理模型的运用，其中以对风险的预警、风险的控制和处理为主要内容。而且，随着影响企业运行的风险因素的日益复杂化，越来越要求企业对风险因素的趋势分享，来提前发现风险的积聚动向，因而，大型银行发展了相应的风险控制组织模式和风险管理技术模型。目前，包括大型银行在内的金融集团已经从两个方面来发展风险管理模式，一是完善建立在整个企业基础上的金融风险监控结构；二是运用现代风险管理技术手段来从企业内部衡量风险。
第一，外资银行在企业整体层次上的风险监控结构与制度。SHYAMVENKAT所提出的全面风险监控结构思路认为，立足于整个企业基础上的风险管理框架是一个战略管理、流程控制、基础结构支持和环境影响等四个要素的有机统一体。自上而下方向的战略管理考虑到股东的风险偏好，管理层的管理能力，以此来确定企业的风险管理战略，并且，以此为根据来对潜在的市场机会和对应的风险诱因进行评价，确定各个层级和业务经营单元（Unit）的风险偏好（RiskAppetite）。以此为出发点，建立一个在有效的企业基础结构和严格的流程控制条件支持下的风险管理系统工程。
对银行（金融）集团来说，立于企业的整体高度，该模式不仅要对传统风险管理模式所关注的信用风险、市场风险和流动性风险进行控制，它还做到对结算风险、操作风险和法律风险等分散的、基础性的风险因素的重视。全面风险管理使跨国银行更加侧重于综合衡量和管理整个金融集团在全球市场范围内的风险分布，以作为全球业务组合战略行动的决策支持。对于目前的全球跨国银行来说，越来越倾向于将其分布于全球的业务纳入一个统一的管理系统之内，以相同的风险衡量标准对风险进行评估，以此为基础进行全球范围内的业务、资金的调度与调整。如美国的花旗集团、摩根大通集团等，一般将全球范围内的业务按照地域分布分为成熟市场如发达国家与地区、新兴市场如新兴的市场经济体系，以及未来存在发展潜力，值得尝试的未全面开发市场，如进入市场经济体制改革的国家和地区。
第二，跨国银行技术与手段的发展。二十世纪九十年代以来，大型跨国银行运用计量手段和数理模型，结合金融工程等手段的运用，对包含多种风险特征的金融产品和工具的设计，将其市场风险特征变量与风险溢价进行精确的衡量，因而，对金融机构所持有的多种资产及资产组合内含的风险因素，在衡量收益水平的条件下进行揭示。出于实施不同风险管理的目的，跨国银行先后发展了市场风险管理技术和信用管理技术。较易量化的市场风险管理技术首先得到发展，JP摩根于1994年提出的在险价值模型（Valueatrisk，VAR）得到广泛运用。其后，信用风险管理模型技术，如Creditmetrics，Creditmetrics+，KMV等均被金融机构所发展与运用。经济资本（Economic Capital）与多级限额制度（A System of Tiered Limits）是对银行进行风险管理时，在内部进行的对应于风险抵御和业务拓展等多重战略，策略目标的资本资源配置管理的手段与内容。在银行资本的功能结构中，经济资本能够承担一定的风险，并以此对应于银行战略目标中的风险因素，来承担企业经营中所持有的风险偏好和因此产生的风险积聚。而经济资本配置则意味着整体风险在银行内部的配置，多级限额制度就是试图建立一个对风险和资本在银行内对称分布和调整的整体性风险控制结构。在银行内，自上而下地将经济资本与已经衡量出的风险分布状况进行对应分配。具体的类型包括在险价值限额（VAR limits）、集中度限额（concentration Limits）和边际限额（margin limits）等，其中，目前以在险价值限额方式为运用的主要类型。
从第一、第二这两方面的分析来看，国内的银行监管如何有效利用外资银行的自我风险管理机制，并且能够给予科学、准确的评价，是实现对外资银行先进管理机制的有效利用，这对提升外资银行的监管效率来说，是必不可少的一个技术环节。
第三，与信息披露的结合。对外资银行的监管，需要借助于市场力量的制约，即除企业自身在合理有效的监管下的反向激励因素外，银行监管还应该借助于企业和监管主体之外的市场监督。市场主体中的投资者以及其他各种中介机构，如提供交易服务的交易所，提供为银行业务配套的审计、法律服务等专业中介机构等等，都由于自身的利益地位而产生了对银行经营进行监督的自发动力。而作为金融服务接受对象的消费者群体，对所面对的金融服务和服务提供者行为的知情权的诉求，是“用脚投票”力量的典型主体，对金融机构的供给行为起着重要的促进与制约作用。而且，这些带有自发性特点的制约因素就长远来看应该是具有极强的稳定制约功能的监督力量。因而，国内的银行监管当局，应该充分利用这一点，充分培育外资银行的外部市场力量，以合理、充分的信息披露要求来放大外资银行的自我风险管理效应。
（四）全面协调与外资银行母国的监管。
国内的银行监管部门，在监管标准、监管政策执行等方面，需要协调与外资银行母国之间的全面衔接，消除外资银行监管的盲点。
1997年巴塞尔委员会公布的《有效银行监管的核心原则》对跨国银行的东道国与母国均提出了监管责任要求。对东道国监管的要求是：“必须要求外国银行应按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务，而且从并表监管的目的出发，必须有权分享其（跨国银行）母国监管当局所需的信息”。而对母国监管者也提出了全球性并表监管的要求。这就要求国内银行监管部门与外资银行的母国监管当局之间，在监管行为与监管标准的设定、贯彻方面，都要保持较为密切的协调关系。否则，将导致监管中间环节的漏洞。2002年初，中国银行纽约分行因为洗钱与内外勾结的诈骗行为受到美国财政部货币监督署（OCC，Official of Competroller of Currency）的查处，可以说明加强东道国与母国监管机构之间协调关系的重要性。为此，东道国应与母国银行监管部门建立联系途径，完善信息交换机制，尤其是在市场准入方面，需要与母国监管者充分沟通，征求其意见，以实现东道国的监管信息最大化。要达到这种协调效果，有效的方式是双方达成协作监管的双边协议，确定共同监管标准与信息分离、共享条件。
作为国内银行的监管机构，银监会必须要注意到，近十年来外资银行所在母国对其本国商业银行在海外分支机构的管制趋于放松的发展势头。如美国联储对美国银行海外分行监管约束的持续减弱。为达到对美国银行海外业务的促进，美国联储于1997年提出对K条例的修订建议，2001年经美国国会修订后的《条例K》大大放松了对美国银行海外分支机构的限制；简化美国银行机构设立国外分支机构的程序；授权扩大美国银行海外分行的业务范围；贯彻立法要求的变化，将埃治法案公司投资的资本限额比例提高到20％以上；扩大美国银行机构的海外业务范围，包括在经过总许可审批程序下的证券业务、投资活动。在我国国内仍对银行业务范围等方面存在一定限制的条件下，这些措施一定程度上会与东道国监管产生冲突。
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