论完善我国金融宏观分层次调控体系，本文主要内容关键词为：层次论文,体系论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融宏观分层次调控的理论依据和现实考虑
（一）分层次调控的理论基础
1.金融宏观调控的系统性。中央银行进行金融宏观调控的客体是一个系统，这个系统由专业银行、非银行金融机构和金融市场等子系统组成，各子系统又下辖若干子系统。从动态看，中央银行进行的金融宏观控制过程构成一个控制系统，一般过程是由控制主体中央银行向控制客体输入各种控制信息，比如各种政策工具的运用，控制客体作出反应后，并将输出的信息反馈给控制主体这就构成一个完整的控制系统。
2.金融宏观控制的方式。根据系统论和控制论原理经济调控的方式主要有三种：(1)集中控制。在这个控制系统中，各种信息都向控制中心集中，控制中心发出指令子系统采取行动。当系统规模不大，并且控制中心存贮加工的信息效率很高时，集中控制则有利于实现整个最优控制。然而决策的集中化延长了信息链，事事必等控制中心发号施令，子系统就不能自动调节，系统的不变结构和实际进化演变矛盾越聚越大，严重时甚至会导致对整个系统的破坏。(2)分散控制。在分散控制条件下，子系统各自为政，决策分散，风险也分散。分散控制对控制器的信息处理能力要求不高，控制机构可以缩小，对环境具有较高的应变能力。这是其长处，但是各个子系统之间缺乏统一的协调，同样会产生许多矛盾，不利于实现整体优化控制和调节。(3)分层控制。分层控制是介于集中和分散两种控制的一种最佳选择。它是由下级控制调节装置决定本层次的局部调节和控制，由上级控制装置监督协调下级子系统的工作并对全局负责。系统状态的信息以越来越概括和越来越系统化的形式从下到上，控制指令由最上级以一般化形式产生，随着逐级下传，越来越具体，这样形成的分层调节的运用则既可避免集中控制调节和分散控制调节的短处，又能兼两者之长处，可使调控机构的信息处理效能和调节的可靠度大大高于前两种调控方式。
就我国金融宏观调控现状看，其控制方式带有明显的集中性和分散性的特征。集中性主要体现在，金融宏观控制主体中央银行系统，其虽包含总行、一级分行、二级分行和支行四个层次，但控制、决策权高度集中于总行一级，分支机构基本上只起上传下达作用。分散性主要体现在各大专业银行事实上都承担或执行着一定的金融宏观调控任务。另外，各级地方政府对金融活动的干预以及各经济活动利益主体对金融的“倒逼”逆调节，也是分散性的一种表现。因此，从理论和实践两方面看，当前在我国完善金融宏观分层次控制有着重要的意义。
（二）金融宏观分层次调控的必要性
1.实行金融宏观分层次控制，把宏观调控权集中于中央银行，是强化中央银行系统的宏观调控能力，实现其货币政策目标的需要。众所周知，国民经济是一个庞大而复杂的控制系统，而金融宏观控制系统又是其中一个子系统，它控制或影响着宏观经济系统中的货币流、资金流和金融商品流。就金融宏观控制系统自身而言，它又是由若干金融子系统组成的，要使各子系统的活动都能按照中央银行货币政策的总体目标运行，使整个宏观经济系统保持有序地运转，就必须对整个社会的金融活动进行有效的宏观调控。只有当各金融宏观调控层次能够运用一定的调控手段，对其微观金融活动主体——金融企业及金融市场中其他融资主体的融资活动发生影响，并把货币政策意向传导到金融企业和金融市场，使各融资主体的融资行为符合货币政策要求的情况下，才能使微观金融活动与宏观金融目标有机地结合起来，才能实现中央银行的货币政策目标。但要达到这一要求，一方面需要把分散于各专业银行的宏观调控权集中到中央银行系统，另一方面实行中央银行系统内的分层次宏观控制，使每一个金融控制层次拥有相应的独立性和信息的逐次收敛性，这样才能保证金融宏观控制系统有效运行。如果金融宏观控制权分散于各专业银行，中央银行就难以实施有效调控；如果金融宏观控制权过分地集中于总行一级，不注意发挥整个中央银行系统的控制能力，微观金融活动与宏观金融控制之间就缺乏中间层次的衔接，难以及时准确地传递与反馈信息，必将致使调控机制僵滞，微观金融活动也难以准确及时体现宏观金融目标的意图；宏观金融控制又会脱离微观金融活动的实际，从而必然降低金融宏观控制的效率。
2.实行金融宏观分层次控制，是由我国现实经济发展的不平衡性，以及自然资源等生产要素在地区分布上的不平衡性所决定的。我国幅员辽阔，不同地区的生产力水平、产业结构、经济的货币化程度、金融的发展程度以及资金的供求状况等都存在着很大的差别，倘若中央银行的宏观金融政策及其调控措施统一按一个标准、一个目标、一个模式去调控全国的金融活动，必然造成宏观控制的“一刀切”，不同地区的比较优势遭到窒息，宏观金融活动与微观金融活动不能有机地协调配合。要正确地贯彻执行金融宏观控制的总体方针、政策和措施，就必须从各个地区的实际出发，在中央银行系统内实行分层次控制，给予金融宏观控制系统内各控制层次因地制宜、灵活调控辖区内金融活动的权力和责任。
3.实行金融宏观分层次控制，是搞活微观金融活动，促进计划与市场有机结合的客观需要。由于商品经济发展不平衡规律作用的结果，各地区经济的货币化程度及资金的使用效率等存在着很大差异，金融企业及其他融资主体活动的外部环境及市场条件也不相同。因此，只有实行中央银行系统分层次控制，在金融宏观总体目标的指导下，各控制层次根据各融资主体的融资环境及市场条件，制订区域性的金融政策，才能在加强宏观控制的同时，搞活微观金融活动，使中央银行的宏观调控有一个充满生机和活力的微观基础。
4.市场机制不健全，计划调节一段时间内仍将起重要作用，经济运行的现实要求实行金融宏观分层次调控。改革开放以来，我国的经济建设获得了长足的发展，市场体系的框架已初步形成。但全国统一的大市场尚在建设之中，市场分割状况依然存在，有时还很严重。市场机制还不健全，以运用市场机制调节国民经济的要求看，还有相当大的距离，有待进一步完善。
二、目前我国金融宏观分层次调控中存在的问题
（一）中央银行调控系统权力分配过分集中与权力外流并存。
现行制度规定中央银行系统所拥有的金融宏观调控权高度集中于总行一级。如货币发行权、基础货币管理权、信用总量调控权和基准利率调节权等都掌握在总行一级，这对保证全国统一货币政策的实现毫无疑问有着重要的意义。然而，我国现阶段和相当长的时期内仍属于短缺型经济，资金供给不足的矛盾将长期存在。这就确立了资金量的调节在宏观调控中具有基础性地位并起重要作用。目前的问题：一方面是资金调控权（主要指基础货币收、放）高度集中，未在中央银行系统内作适当的分解，权力分配失衡，形成头重脚轻；另一方面是将有效的资金调控权“让渡”给了几大专业银行，现行做法是，人民银行总行只向专业银行总行融通资金，由于各专业银行自成体系，都是一个相对独立的整体，再加上总行有直接向中央银行融通资金的得天独厚的权力，实际上使专业银行都具备进行宏观调控的能力，客观上也履行宏观调控的职责。这一现状有悖于强化中央银行宏观调控的初衷。
（二）金融调控的中间层——中央银行一级分行，缺乏有效的调控手段。
中央银行一级分行在金融调控中本应起承上启下的关键性作用，其作用发 挥得如何对整个中央银行的宏观调控效果有着重要的影响。然而，目前制度规定所决定，省及省级以下的各中央银行分支机构缺乏应有的金融宏观调控权力。如信贷计划的平衡权、信贷资金的调度分配权、利率、准备金比率的调整权等主要集中于总行，中央银行分支机构只拥有有限的金融行政管理权（主要是事后监督的检查），过去迫于地方政府的压力有地方化的倾向，存在盲目争资金和争规模的现象，现在这一问题并没有从根本上得到解决，只不过是改变了方式而已，改由中央银行一级分行一家跑总行，为多家专业银行跑各自的总行，最后的资金提供者仍然还是中央银行总行，无非是增加了渠道而已，这样给中央银行分支机构产生的一个结果是，对同级专业银行及其他金融机构失去行政的或经济的约束力，既不能根据货币政策总体目标的要求，控制和调节辖区内信贷资金的总规模及流向，也不能根据辖区内的实际情况，调整各专业银行及其他金融机构的准备金比率和存贷款利率，以及实施必要的金融行政管理，从而削弱了中央银行系统的金融宏观调控能力。
（三）集中调节必然会形成资金纵向运行系统。
目前我国的宏观金融调控属于集中调控模式，在资金调节上集中表现为各专业银行的纵向调节。这种纵向的资金调节弊端主要有以下几点：(1)资金纵向运行和调节，必然发展和形成不同类型垂直领导的金融机构体系，为资金运行的中介机构和宏观调控机构。这样势必阻滞商品经济横向融通发展和地方经济优势的扩展。由各家专业银行总行垂直领导的计划指标调拨安排资金运行，实际是种条条、系统内封闭型，它与反映市场经济发育形成的纵横交错有机联系的网络经济运行系统是极相矛盾的。(2)以资金纵向运行和调节，必然产生调节效应“内耗”现象，这是指中央银行总行和专业银行总行的调节关系，由于资金纵向运行，中央银行的调节指令经过专业银行总行“过滤”以后，必然出现失真状况。因为各专业银行基层行处只对本上级总行负责，一切调节、调度事宜仅凭本系统总行的“红头文件”办事。其结果，由于中央银行和专业银行的本位利益追求不一致和利益动机差异，使得贯彻执行中央银行的货币政策必然会打折扣。在以本系统垂直封闭的资金运行和调节状况下，必将阻碍金融业务发展和货币政策实施，同时也严重影响社会经济效益。(3)资金纵向运行和调节，必然使得宏观金融调控手段行政化。各纵向资金运行形成每一行政区域新断面的各专业银行基层单位与上级行联系的通道，如决策指令通道，资金调拨通道，财务收支通道，人员流动通道，都由其纵向机构的基本布局决定了其行政性。
（四）现存金融机构设置与分层调节不相适应
现存中央银行机构与专业银行的机构设置与分层调节存在着诸多矛盾。中央银行机构设置的弊端主要是因为上设总行，下按行政区划设立分支机构，形成各个行政级别断面上中央银行和专业银行分支机构并存，资金流向不同渠道的局面。(1)这种机构结构无法抵御信贷扩张的压力。按行政区划设人民银行分支机构实际上是把其变成了各地方政府的附属机构为满足其资金需求服务。这就决定了整个地方中央银行系统无法抵御信贷扩张的压力，实现货币政策目标。(2)这种机构设置无法平衡不同层次的资金需求，很容易造成“一刀切”。按行政区划设置中央银行分支机构，指令性计划主要是靠行政手段来实施，因而出现不管地区经济活动差异如何都采取一种模式行政性调控。这样真假资金需求无法通过区域性调整解决，往往只是“一刀切”。(3)这种机构结构造成基层金融机构矛盾增多，按行政区划延续下设中央银行分支机构，使其信息传递链条越长，它的职能内涵越减少，缺乏其“相对超然”地位。
专业银行机构设置的弊端主要是几大专业银行自成体系，这种纵向组织结构造成了独立封闭系统的资金纵向结构，事实上这种独立的组织结构不仅是进行分层调节的基本组织障碍，而且是加强中央银行自主权，有效地控制信贷和贯彻货币政策的根本阻力所在。
（五）未能将区域性利益与分层次调控有机结合起来。
这些年来，中央银行一方面存在被地方利益所迫而行事的一面，同时也存在对地方利益重视不够的一面，致使分层调控阻力加大，矛盾多的现象时有发生。
经济利益原理，既是经济学的基本原则，同时也是经济控制和管理的一项基本原则。不尊重调控对象经济利益的调控，必然依靠行政性的强制进行控制，不可能出现理想的效果。现行的金融宏观调控所采取的方式和手段，几乎是全国一个模式，不注重区域性的金融运行特点，调控政策统一性有余，层次性不足，其控制在一定条件下虽能起到立杆见影的效果，但从总体的发展的角度评价考察，得出的结论就不大一样，表现：(1)在金融宏观失控后，实行紧缩政策是非常必要的，由于紧缩度划一，常常是只缩掉发达区域的“尾巴”，却卡住了不发达区域经济发展的脖子，限制效益不好的行业或部门的发展，相反本该限制发展的行业或部门依然故我。(2)在支持经济发展给以资金支付时，不能根据地区或区域经济发展水平和比较优势进行区别对待，平均分配现象严重，直接导致资金的整体效益降低。
（六）中央银行各级机构直接调控对象——各级专业银行的资产负债结构转变滞后于中央银行宏观调控方式的转变。
中央银行宏观调控方式的转变从84年就开始了，但是至今我国专业银行资产负债结构并没有随之作相应的调整，其资产负债结构与西方商业银行的资产负债结构的差异仍然存在，专业银行的资产负债始终无法对中央银行货币政策作出灵敏的反应并进行调整重组，中央银行货币政策间接调控无法通过专业银行资产负债的调整组合效应平滑传递，每次总是以“急刹车”、“硬着陆”和“一刀切”告终。给国民经济造成重大的影响。因此，可以认为宏观经济调控从直接调控向间接调控转变时，专业银行资产负债结构转变严重滞后于中央银行宏观调控方式的转变。
三、完善我国金融宏观分层次调控体系的总体构想
在加强中央银行宏观调控职能基础上实行系统内的分层次控制，实际上就是中央银行系统如何通过对金融企业及金融市场的调控，使宏观调控机制和微观金融活动与市场经济的运行相适应。
（一）如何确定金融宏观控制层次
金融宏观控制层如何确定，目前主要有四种意见：1、按行政区域划分；2、把经济区与行政区结合起来划分；3、按经济区域划分；4、按货币政策传导过程划分。
目前持第四种观点的学者虽属少数，但仍具有一定的代表性，对此开展讨论很有必要，我们认为第4种观点具有很大局限性。按货币政策传导过程划分金融调控层，即将整个金融调控分为中央银行和专业银行二级。这种划分的主要缺陷是过于理想化，忽视了一个基本事实我国的专业银行无论是在高度集中的计划经济体制下，还是在市场经济新体制下，其业务经营活动都受到自身利益和外部干预的牵制，若委其宏观调控重任，则是主客体错位之举，也即不应将专业银行作为宏观调控的主体，而应还其调控对象的本来面目。
我们认为按经济区域划分金融宏观控制层是较为理想的划分方法。但这只能作为目标模式，要实现这一目标必须根据金融内外部条件的实际分阶段实施。
第一阶段，按行政区域划分金融宏观控制层次。就是维持现有的中央银行及分支机构的建制不变，划分市县级、省级和中央级三个层次。其中，省级是起着承上启下作用的关键控制层次。以中央银行系统为控制主体，明确各层次的调控内容、调控方式及调控手段。设想如下：
(1)市县行为局部控制级。主要根据货币政策的要求，从本辖区的实际出发，控制辖区内的信贷规模和投向；协调、监督和指导辖区内各类金融机构的融资活动；收集和掌握各种经济金融信息，保证及时准确地反馈信息。
(2)省级行为控制纽带级。它是联系局部控制和中央控制两级的纽带，应拥有相应的权力和责任：一是根据货币政策的总体要求，制订区域性的货币金融政策；二是控制辖区内各融资主体的融资活动，管理辖区内的金融市场；三是拥有一定的资金分配权和资金平衡权。
(3)总行为最高控制级。它拥有较大的权力和责任；一是制订货币政策的总体目标和重大的、全局性的金融政策措施及金融立法；二是控制全国的货币发行量及信贷总规模、外汇收支规模以及其他金融资产的规模；三是根据货币政策的要求，制订全国性的资金清算制度以及其他银行业务活动的基本章程；四是协调、监督各专业银行总行以及各控制层次之间的关系。
第二阶段：兼顾行政区域和经济区域划分金融宏观控制层次。这一阶段，具有过渡性，中央银行系统逐渐收缩其控制层次，改变完全按行政区域设置控制层次的体制，将行政区域与经济区域结合起来一并考虑，旨在扩大各控制层次的调控空间和范围。初步设想是：
(1)逐步撤销按行政区域设置的县级和地方级中央银行分支机构，在省辖的主要经济区内，设置中央银行省级分行的派出机构或二级分行，承担原有县级和地市级中央银行分支机构的职能。在调控手段上，逐步过渡到综合运用行政手段和经济手段实施局部的金融宏观控制。
(2)省级和中央级的金融宏观调控机构不变，但应随着调控层次和调控结构的变化，逐步调整其金融宏观控制行为，使之适应新的金融宏观控制层次和结构。
(3)把信贷资金的分配权集中于中央银行的各控制层次，原有的专业银行各级管理行除实施系统内的部分宏观调节和承担部分政策性银行职能外，均应办成金融实体，或行业性的资金清算机构。
第三阶段：按经济区域设置金融宏观控制层次。基本设想是：
(1)撤销按省区设置的中央银行分支机构，完全按经济区域设置中央银行一级分行。
(2)省级中央银行机构撤销以后，如确属需要，可在行政省区内设置中央银行的二级分行，或将原有的省级分行改为二级分行，归经济大区的一级分行管辖。原有省区内按经济区所设置的二级分行，如确属需要，可适当保留一部分，或仍作为中央银行的二级分行，或改为办事处，负责办理一些属于中央银行的业务。
(3)各经济区内的中央银行机构应拥有相当的金融宏观控制权和控制手段，能够独立地实施一些区域性的货币金融政策，管理辖区内的金融市场，以保证中央银行货币政策总体目标的实现。
（二）当前的工作重点
从目前看，中央银行分层次调控体系的完善还有许多工作要做，有的可以通过完善内部管理体制得以解决，有的有赖于外部环境的改善才能逐步得以解决。就当前来说，应着力做好以下几方面的工作：
1.正确理解中央银行宏观调控，走出认识上的误区。目前，正统和主流观点都认为中央银行宏观调控是总行一级的事，从制度上明确了分支机构不具有调控的职责。实际上中央银行宏观调控主体是一个完整的体系，其功能的发挥和职责的履行不是仅靠总行一级所能实现的。当然，在这个体系中各控制层的地位和作用是不相同的，决策权应在总行一级，分支机构也应有相应的实施、调节、反馈和建议权，这样才构成一个完整的调控体系。同时，在完善中央银行间接调控的过程中，不应有意或无意的强化专业银行的宏观调控，而应逐步使其成为真正的调控客体。
2.真正确立中央银行在金融宏观调控中的独立地位。首先，明确中央银行货币政策目标就是稳定币值，每年定出一个控制的幅度，并制定相应的措施，以保证实施，要彻底从“双重”目标的羁绊中摆脱出来。其次，要维护中央银行每年新增基础货币的合理性、稳定性和严肃性，一经确定不宜随意变动，确需变更也要按正常程序进行。再次，建立货币政策委员会，其成员由人民银行总行正、副行长，一级分行行长、有关部委负责人以及部分著名经济金融专家组成，以增强货币政策制定的科学性。
3.赋予人民银行分支机构必要的调控权力。现行制度规定分支机构不具备金融宏观调控职能，其主要职责是实施必要的金融监管，流行的说法是人民银行分支机构要进行职能转变。我们认为这种提法不够准确，监管的职能从人民银行成立之初就已具备，只能提加强或强化。同时，我们还认为过去人民银行把较多的精力放在资金与规模的分配和调度上也确实存在较多的弊端。但是，我们不能因噎废食，而废除必要的资金分配和调度的权力。人民银行分支机构过去所存在的那种追求自身本位利益的倾向可通过深化体制改革和创造条件得到解决，目前的状况已经有了逐步的改善，人民银行实行预算制后，自身财务状况与经营管理状况是分离的，多收与多留没有必然联系。因此，赋予人民银行分支机构一些必要的资金分配和调度权不再存在被专业银行视为从事具体的经营活动的嫌疑。我们所提倡的给人民银行分支机构资金权，与以往再贷款的一套做法有本质的不同。具体地说，一是要明确人民银行分支机构（主要是一级分行）具有开展公开市场业务的职能和职责，资金来源从每年新增基础货币中单列一块，视各省的情况下达一级分行周转使用；二是将已放出的再贷款划归中央银行一级分行使用，收回后主要用于资金融通、公开市场业务和外汇市场所需人民币资金，将分散的金融市场有机组织起来形成合力，为中央银行实施间接调控提供有效的手段和必要的场所。
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