世行贷款农业项目的问题透视与对策，本文主要内容关键词为：世行论文,透视论文,对策论文,贷款论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
辽宁省自1985年利用世界银行贷款以来，世行贷款已逐步成为农业资金的重要来源之一。它以各种项目的形式，同国家、集体和农户对农业的投入相结合，组成了一种新型的农业资金复合体——世行贷款项目。截至目前，辽宁省农业项目世行贷款协议额达1.5亿美元， 已使用1.2亿美元，大约折合9亿元人民币。
世行贷款的投入，在一定程度上弥补了辽宁省农业投资的不足，促进了一大批先进技术、设备物资和管理经验的引进，建成了一批具有示范意义的现代化农业生产基地，增强了全省农业的综合生产能力。经过十几年的努力，辽宁省农业利用世行贷款的覆盖面已涉及农业、水利、林业、渔业等农口多个行业的生产、科研、技术推广等部门。农业利用世行贷款项目在改善生态环境、促进农村经济健康发展、加速贫困地区农民脱贫致富和加快农业产业化步伐中的作用已不可低估。
但由于种种原因，辽宁省农业利用世行贷款项目仍存在很多问题，影响了项目预期效益的实现和向财政部及时还款。
一、存在问题及成因简析
（一）部门协调困难，项目管理乏力。
1.部分地区项目管理机构与政府行政管理机构之间的关系不协调。个别政府主管部门存在官僚作风、工作拖拉，造成项目执行延误。
2.有的地区无专职项目管理人员，或项目管理人员素质低，项目管理乏力。个别地区项目管理机构变动频繁，无固定管理经费，使得工作人员不稳定，前后不联系，经济责任不明确等。
（二）配套资金不能及时足额到位。
世行贷款项目均需要一定数量的国内配套资金， 配套比例一般为1∶1。国内配套资金不落实， 是世行贷款项目普遍存在的一个突出问题。
1.有关项目区在当初申报项目时，为顺利通过上级部门以至世行的检查和审批，对落实项目的配套资金出具了一些不切合实际的承诺文件，项目被审批后，又无力兑现其承诺。
2.由于配套资金来源多样化，筹资各方从本位出发自成管理体系，导致项目的配套资金不能集中统一使用。
3.配套资金主要渠道之一的国内银行贷款，其贷款指标不易全部落实。金融机构或银行提供的贷款，往往受国家经济形势的影响，保证度差。
4.项目建设超概算严重，更加重了配套资金的困难。世行贷款松辽平原农业开发项目中的红麻造纸子项目原计划投资总额为8200万元，而预计项目完工后，总投资将达1.3亿元，比世行原评估额超支5000 万元。
世行贷款项目在资金支付上实行提款报帐制，即项目单位要先以国内配套资金垫付项目工程支出，然后再按一定比例申请提用世行贷款。如果国内配套资金不足，项目不能按计划进行，费用不能发生，也就无法向世行提款。如果到期应提取的世行贷款不予使用，借款人必须向世行交付承诺费（承诺费年率一般为0.5—0.75%）， 这无疑给项目造成一种额外损失。
（三）个别地区世行贷款提款报帐、资金下拨速度慢，存在资金滞留、挪用情况。
1.个别地区世行贷款的提款报帐速度迟缓，贷款资金下拨速度慢，造成农户或项目单位借贷成本增高，从而损伤了农户或项目单位使用世行贷款的积极性，已影响了项目建设的顺利进行。一般情况下，从项目单位提出提款申请到贷款资金到位最多需一个月的时间，但据有关部门反映，某地区某项目从项目单位提出提款申请到贷款资金到达项目单位竟长达半年之久，使项目单位借贷成本升高，项目实施进度受到影响。
2.个别地区违背世行贷款提款报帐程序，并有套提、占用和挪用世行贷款的现象。挪用资金的单位大多为县和县以下政府部门。有的县、乡政府将提回的世行贷款用于偿还到期的国内银行贷款，有的用于向政府工作人员和教师发放工资，有的用于修公路，还有的将世行贷款作为流动资金借给县啤酒厂。这些挤占挪用世行贷款的行为已在不同程度上影响了项目的顺利实施，造成了不良影响。这反映出部分县级领导干部对世行贷款专款专用的性质认识得还不甚深刻。
（四）个别项目采购不及时或采购的物资质次价高。
世行贷款项目要求对项目物资进行国际竞争性招标、国际有限性招标和国内竞争性招标等招标方式，以求在公平基础上选择最经济合适的物资，从而减少项目成本，提高项目的效益。但个别项目物资采购、供应不及时或采购的物资质次价高，直接影响了项目进度和工程质量以及预期经济效益的实现。
（五）农加工项目成功率较低。
农加工项目是农业产业化中的龙头项目，占有举足轻重的位置。近年来，辽宁省利用世界银行贷款相继建设了5个农加工项目， 但均出现配套资金短缺，经营机制落后，管理水平低下，债务负担沉重，经济效益不佳等问题。前一时期，财政部世界银行司在全国范围内组织了一次关于世行贷款农加工项目的问卷调查，调查结果显示辽宁省出现的问题在全国具有普遍性。
（六）外汇风险大，项目还贷压力加大。
世行向农业项目提供的贷款基本上为软贷款，而软贷款则存在双重汇率风险。一是特别提款权与美元汇率变动的风险，二是美元与人民币汇率变动风险。而近10年来，人民币对美元的汇率和美元对特别提款权的汇率均在连续下调，大大增加了项目还贷的难度。1982年特别提款权与美元的平均汇率为1∶1.1，美元与人民币的汇率为1∶1.28，1987 年的这两种平均汇率分别为1∶1.27和1∶3.7，1992 年的平均汇率分别为1∶1.45和1∶5.75，而1997年的平均汇率则分别为1∶1.4和8.27。这意味着，如果在1982年借用100万个特别提款权，相当于308万元人民币，如在1987年还款，需要偿还470万元人民币，而如在1997 年还款则需要1158万元，是1982年人民币使用总额的12倍。
（七）部分项目还款困难，欠款严重。
近年来，辽宁省有关农业项目相继进入还贷期，一些项目尤其是国家部委转贷给地方有关业务主管部门的条条项目已出现严重的拖欠债务情况。外汇兑换的严重损失固然是造成拖欠债务的重要原因之一，但项目单位或项目区政府还款意识差、轻视债务管理和项目管理也是构成拖欠债务的重要原因。现在有一种比较普遍的现象，即上项目时，地方政府心情迫切，而对项目执行和债务管理却不够重视，从而导致某些项目管理不善，或不能适应市场经济的需要造成项目效益不佳，拖欠债务严重。
二、意见与建议
1.项目是否成功的关键是项目的组织管理体系是否有效，这个体系应自始至终地得以保持和维持其正常运转，以便能及时、有效地处理和解决项目实施中各层次所出现的问题。任何一个项目的执行，除了项目本身有领导得力、组织得法、工作有效的组织管理机构和人员外，还必须和有关的政府行政管理部门协调工作。政府对项目的目标作出强有力的承诺和支持是一个项目成功的最重要的原因。项目执行一定要得到各级政府和领导的重视，并且要得到有关部门的支持和配合。
一个大的农业建设项目，任何一个部门都不能单枪匹马去完成。有了领导的重视，才能调动各方力量和协调好各方面的关系，才能动员广大群众参与项目建设和关心项目建设的成败。某些项目县把利用世行贷款这一大事列为县人民代表大会的议案，并作出相应的决议，从而使项目得以顺利进行。
2.应进一步规范和强化县级项目管理办公室的管理职能。县级项目办公室是执行项目的最基本的单位，其组成人员可从有关部门抽调，一方面可充实技术力量，另一方面便于各部门协调一致。也可将县项目办设在现有的农业综合开发办公室或支农周转金办公室，便于项目管理经费和配套资金的落实。应加强人员培训，保持管理人员的稳定。提高项目管理人员的素质是项目成功的前提条件。
3.应把握好优先发展的行业，重点支持社会效益和经济效益较好的项目，这是项目获得成功的重要因素。要充分和当地的农业发展规划相结合。组织有关部门的专家，对拟建项目进行科学论证。确定正确的投资方向，防止盲目投资和投资浪费。项目设计必须建立在常规管理体制的基础上，脱离了常规管理体制而去设计特殊的项目，在某些情况下，可以达到短期目标，但却会影响长期目标的实现。
4.在项目实施期间应根据具体情况对项目进行调整。如果客观环境发生了评估时未曾预料到的较大变化，那么为了保证项目能继续进行并取得预期效益，项目进行中期调整是必要的。但在调整时应注意：调整必须符合项目的总体目标，必须经过认真的技术论证和财务评价。因此，在项目执行的同时，应对项目可能进行的调整作出规定，从严审核项目的调整，以免造成损失。
5.项目的资金安排应有统筹考虑。项目实施期间可能出现各种资金变化情况，如通货膨胀、银根紧缩、汇率波动等，都会直接地影响项目的资金筹措。因此，在项目的资金管理上，要作统筹考虑，要注意长期投资与短期投资的长短搭配，要解决好计划安排和实际需求间的矛盾，以便能及时、有效地解决配套资金问题。对这类问题，除了项目评估时注意资金来源，并适当计算不可预见费外，在项目执行管理中也要注意开源节流，切实保证项目建设的资金需求。
应打破部门和地区界限，跳出部门和地方利益的小圈子，各部门和地区均应从大局出发，统一协调，步调一致，应将各种有限的农业资金集中使用，互相配套，从而形成合力，创造出更大的规模效益。应广泛招商引资，充分调动社会闲散资金尤其是私人资本为项目配套，从而改善投资体制，改进项目管理机制，缓解配套资金紧张的局面。
在审批项目时，应对配套资金作出严格规定：由省和地方财政配套的部分，应列入同级预算管理；属于项目单位自筹的（项目认可的劳务部分除外），应限期存入相应的银行帐户。另外，在遇到经济调整时，鉴于外资项目的特点，国家在政策上应予保证，尽可能减少外部环境对项目的影响。
6.应进一步加强对市县以下世行贷款资金管理工作的监控，做到奖惩分明，坚决杜绝挪用、滞留世行贷款现象的发生。为确保世行贷款用于项目建设，使之达到预期目的，对世行贷款的使用应严格审查监督，在资金短缺而常常发生挪用资金的情况下，严格审查监督就更有必要。各级财政部门和项目管理部门要认真把关，严格审查项目费用开支的报帐，对已竣工并申请报帐的工程，要通过验收确认已达到要求才能向上级部门申请报帐。对以小顶大、以旧顶新、以少报多甚至套提世行贷款的行为要坚决予以制止，严加惩处。
各级财政部门是世行贷款的归口管理部门，对于资金管理要树立时效观念，在时间上、机遇上找效益、增效益。在配套资金投入后，应抓紧组织提款报帐，以减少承诺费支出；同时，要根据汇率变化的趋势等选准报帐时机，增加资金运筹效益。
7.建立和健全项目监测与评价体系是项目管理的重要手段。项目的监测与评价是项目管理的重要组成部分。在项目实施期间，除了世界银行进行定期的监测活动外，各级财政部门和项目管理部门对项目的监测是非常重要的。因此，应有一套严谨的项目监测与评价制度，建立完整的项目监测体系，完善项目的管理档案，利用电子计算机建立网络，进行数据处理和综合分析。这也是世行贷款项目走向系统化和自动化管理的趋势。
8.加强采购管理。采购管理的目的，是保证有效地、经济地完成项目物资供应计划。项目管理部门必须根据项目需要，以合理的采购方式及时地进行物资采购，并保证采购物资的质量。采购物资（或工程）的主要指标是数量、质量、价格和时间。一般认为，以尽可能低的价格，在最合适的时间取得所需数量和质量的物资，就达到了采购的目的。实际上这四者不可能同时达到其最佳程度，因此应当对其进行分析、评价和判断，求得最佳组合。
9.对于现有的农产品加工项目，可在优化企业内部经营机制的基础上，实行存量调整，培育和发展多元化投资主体，通过合并、租赁、合资、合作、拍卖或股份制改造等多种方式，开展跨地区、跨行业的横向经济联合，确保企业建设资金和生产经营资金及时到位。
世行贷款农加工项目之所以成功率低，除由于目前企业普遍存在的经营机制落后，负债率高外，世行贷款程序复杂、准备时间长、行政干预多等也是其中重要原因。应进一步调整对农加工项目的管理程序和政策，以确保企业适时调整其建设和生产经营决策的灵活性，进一步增强企业适应外部环境快速变化的能力。应严格控制新项目中农加工投资的比重，使世行贷款投向与政府职能相一致。
10.国家应采取措施，解决外汇风险问题。 财政部对多数世行贷款项目实行“借外汇还外汇”的政策，这就要求项目单位在偿债时要有足够的外汇来源。1994年我国汇率并轨，世行贷款项目的外汇风险虽然减弱了，但不会消除。而大多数农业项目根本无创汇能力，只能以人民币去买调剂外汇用于还款，存在较大的外汇风险。实际上，农业建设资金不足主要表现在人民币短缺，项目大量需要的是人民币。
世行贷款是中国利用外资的一个重要而又相对稳定的来源，应把它看作中央政府的外汇收入，并从这个高度来设计外汇的使用和偿还程度。财政部应积极采取措施，解决外汇转换人民币问题。如果该问题不解决，许多农业项目都会不可避免地出现外汇分散使用和浪费等现象，将来项目单位还外汇有困难，最终仍然由财政部来负担。
11.加强债务管理，强化还款意识。 世行贷款是以国家财政为信誉担保的国债，能否及时偿还世行贷款债务，直接影响到地方以至国家的信誉，因此，借款人应从项目建设初始即强化还款意识，增强还贷的责任感。
债务管理是项目管理中的重要环节。应进一步规范转贷模式和担保模式，规范偿债准备金的管理。应通过税收和偿债准备金等方式，将一部分项目的社会效益转化为项目的财务效益，增强项目的偿债能力，减轻国家和农民的负担。在安排项目时，我们应坚持量力而行、从长计议、注重效益、强化管理的原则。一个地区的举债规模要与当地经济发展和财政的承受能力相匹配，要与当地的经济发展计划相结合，并对偿债风险及早防范，早做安排。