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学术专论
维和行动是联合国处理地区冲突和争端的创举，它已经成为联合国履行维护国际和平与安全职能的一个不可缺少的手段。随着联合国在国际事务中作用的不断扩大，维和行动以其独特作用，在促进解决地区冲突和争端中被越来越广泛地运用，并受到国际社会的普遍重视。联合国主张让区域组织发挥应有的作用，与联合国一道维护和平[①a]。冷战结束后，地区问题更加突出、复杂，区域组织在解决区域问题上的特殊作用也显得更为重要。因此，冷战结束后，联合国往往通过与区域组织的合作来维持世界和平。典型的例子是联合国在前南斯拉夫地区的维和行动，北约、欧盟、西欧联盟直接参与其中，联合国对波黑塞族的数次空中打击就是由北约实施的。
波黑战争爆发后，美国一直冷眼旁观，而欧共体和联合国则积极出面调停。在国际社会的斡旋下，波黑冲突三方达成了数十次停火协议，但往往墨迹未干便战火再起；联合国安理会为制止波黑内战也通过了数十项决议，向波黑派驻了1.2万人的维和部队，对南斯拉夫联盟实行了严厉的制裁等等。然而，这一切作法都收效甚微，波黑危机非但未得到缓解，反而更加紧张。这表明欧盟的调停已难奏效。此时，不愿看到巴尔干成为欧盟势力范围的美国，开始积极插手波黑事务，推动北约用武力解决，以显示其超级大国的威风。从波黑战争的过程可以看出，美国和北约最初并未参与波黑和平进程，只是随着局势的发展才逐步深入其中并发挥重要作用，而且在此过程中，执行“扬穆抑塞”的政策，一直偏向穆克两族，打击压制塞族。
一、北约参与联合国维和行动的动机
北约参与联合国在波黑的维和行动主要是由于美国的推动，它既有冷战结束后建立国际新秩序的大背景，也有在多极格局下争夺欧洲事务主导权的因素。
首先，美国决心在北约的历史转折时期发挥新的主导作用，以恢复北约的活力。冷战结束后，北约盟国“失去了过去存在的那种感情上的共鸣”。美国《洞察》周刊的一篇文章指出：“国际形势的现实已使北约没有任何理由继续存在下去。”原封不动地保留北约只不过是一种怀旧情绪罢了。然而，美国国务卿克里斯托弗也承认，“北约仍是美国参与欧洲事务的重要工具”。面对变化了的形势，北约要继续生存，就必须寻找新的理由。在“共同敌人”消失的情况下，北约的目标是对付“共同危险”[①b]，从原来的以军事手段为主向政治军事手段并用转化，以维护包括东欧国家在内的全欧稳定，甚至以维和部队的形式直接介入非成员国而“保障”有关国家的稳定和安全。从当前情况看，北约正着重处理欧洲地区存在的边界问题、宗教争端和种族矛盾（这些问题直接或间接地威胁着西方国家），以及由此引发的冲突，如波黑战争。1993年4月，美国提出的波黑禁飞计划由北约实施，开始了北约自1949年成立以来的第一次在其防区外的军事行动。通过推动北约的联合行动来表明西方的团结，检验冷战后北约实施国际维和的能力。
其次，美国意图利用联合国和北约争夺欧洲事务的主导权，并推动北约东扩。冷战结束后，西方大国都希望在建立欧洲新秩序中取得主导地位。美国作为唯一的超级大国，雄心勃勃地想突出自己在西方的领导地位。波黑战争正好为其提供了这样的机会，但它力量有限，无力单独左右局势，因此以联合国和北约为依托进行干预。在波黑战争爆发之初，美国在自己不单独行动的前提下，力主由北约出面实施“禁飞行动”，并利用北约对波黑塞族和南联盟进行海上封锁，使北约充当维护欧洲安全的“武装臂膀”。尤其在穆克联军攻占大片塞控区，对塞族形成强大军事压力后，在波黑乃至整个前南地区局势不利于塞族，冲突和解的可能性增大时，美国乘虚而入，夺取解决波黑问题的主导权和主动权。美国已决心加强和控制北约南翼，推动北约东扩，对于地处巴尔干中心的波黑自然不会放弃。由于美国的积极推动和参与，北约在波黑的作为和作用特别引人注目。美国同时也向西欧盟国显示，没有它，欧洲人解决不了自己的问题，美国对欧洲盟国的领导是不可或缺的。
其三，与俄罗斯争夺巴尔干势力范围。由于俄罗斯在巴尔干地区有传统的影响，在解决波黑问题上有独特的作用，俄罗斯也有意于发挥这种作用，以显示它在该地区的存在，重振其大国地位。1994年2月8月，西方大国失去耐心，通过北约向波黑塞族发出空袭的最后通牒，但是遭到了俄罗斯的极力反对，后在其积极斡旋下，波黑塞族终于接受将重武器撤离萨拉热窝或交由联合国维和部队管理的建议，从而避免了西方的直接军事介入，也避免了内战的进一步升级。俄罗斯的外交成功打破了西方排斥俄参与解决波黑问题的企图，反客为主，使西方认识到俄罗斯“已处于舞台的中心”，俄的外交地位也因此得到加强和提高。西方大国对此甚为不满，于是积极推动北约采取军事行动。一方面，对塞族进行打击，以压促和；另一方面，“项庄舞剑，意在沛公”，炫耀武力、向俄示威，与俄罗斯争夺在巴尔干的影响，并表明美国和北约能在波黑问题上起决定性作用。
其四，克林顿政府想利用北约参与波黑维和行动来缓解国内的压力，并赢得阿拉伯国家的积极协作。美国国会内有强大的伊斯兰势力集团，在伊斯兰世界和阿拉伯地区美国有着广泛的政治经济利益，中东和平进程也需要它们的支持与配合。所以，美国推动“扬穆抑塞”，对波黑被围困的10万穆斯林实施空投，推动联合国在波黑建立6个保护穆斯林居民的“安全区”，单方面解除对穆斯林武器禁运，支持穆族以武力夺回土地；同时，打击塞族，封锁和制裁南斯拉夫联盟，防止强大的塞族反美势力插足欧洲而危及欧洲的稳定。这样，一方面纵容穆族提高要价，对穆族破坏和平协议的多次军事行动置若罔闻；另一方面，每当塞族拒绝于己十分不利的领土划分方案或在战场上取得优势时则必受到“最后通谍”或空中打击。尤其是在1995年8月30日，波黑塞族对和平进程的态度发生了重大变化，宣布接受和平计划时，北约仍不依不饶，在联合国快速反应部队的炮火支援下，对波黑塞军进行了持续半个月釜底抽薪式的空中打击，使塞军彻底丧失了在战场上取胜的可能性，穆克联军趁机在9月份夺取波黑中西部大片土地。
此外，巴尔干素有“火药桶”之称，又被称作大国在欧洲争夺霸权的“狩猎场”，是历史上众多矛盾的焦点，也是第一次世界大战的发源地。波黑问题久拖不决，难民外涌，影响了西欧的安全、稳定和经济振兴，也是对欧洲新秩序的严重挑战。西方国家不愿看到波黑战争再拖下去，并演变成第三次巴尔干战争，进而危及整个西方的繁荣稳定，所以一定要把它扼杀在萌芽状态。
二、北约参与联合国维和行动的作用
波黑战争是对国际社会消弥战乱、维持和平能力的考验，也是对冷战后欧洲新秩序的挑战。联合国为波黑和平作出了巨大努力，例如，通过决议支持成立前南问题国际会议，进行调查、派驻维和部队、划定安全区、提供人道主义援助等等。北约也对波黑冲突进行了持续的干预，其中包括建立波黑禁飞区、部署快速反应部队、实施空中打击及其预防性军事安排等，并且建立北约部队在联合国名义下使用的“双钥匙制度”，以保障行动的有效性、公正性。北约参与联合国维和行动有一定的积极作用：
首先，不管采取何种手段，北约参与波黑维和行动的直接效果是，1995年11月21日波黑冲突三方在美国的主持下签署了代顿和平协议，并于12月14日正式签署了巴黎和平协议，波黑冲突各方实现了停火，北约的军事介入的确起到了维护和平的作用。
其次，北约的军事介入支援和保护了联合国维和部队的安全。1995年5月，以北约为主的多国快速反应部队正是在联合国维和部队人员被扣押为人质、陷入困境、自身安全难保的情况下决定组建的。
再次，北约的参与加强了维和行动的能力。传统维和一般由中小国家提供维和部队人员，而在波黑，英法俄均参与其中，尤其是美国在联合国授权下打着北约的旗号充当主力，多次采取军事行动，大国在维和行动中的插手加强了维和行动的强制性。
此外，也使得地区组织的作用显得越来越大。冷战结束后，由民族争端和领土要求引发的地区冲突和局部战争长期化，解决起来相当困难。而且随着世界的多极化发展，大国间相互利益的制约和牵制，使得地区组织在解决地区冲突和局部战争中起到联合国所起不到的作用。
但是，由于北约和某些大国在波黑冲突中的错误作法，使其消极作用和负面影响也显得十分突出：
首先，传统维和的中立原则遭受挑战，使联合国和北约的威望受到严重打击。西方一直把波黑塞族当做“罪魁祸首”而多次打击压制，把穆克当作受害者而对穆族多次破坏协议置若罔闻，这种“支持一方，压制一方”的作法恶化了波黑局势，使波黑冲突不断升级。尤其是北约不分缘由，在不调查清楚的情况下对塞族从武力威慑到军事打击，动辄施行制裁封锁，这不仅不利于冲突的解决，反而使问题更加复杂，使联合国和北约成为冲突的一方。此外，安全区应是非军事化的，但波黑安全区非但没有非军事化，反而使穆族在维和部队的掩护下把安全区当作袭击塞族的基地。每当塞军进行反击或试图解除安全区内穆族的武装时，北约则以保护安全区为名空袭塞军阵地，结果导致塞族的抵触，宣布美国、北约是塞族“潜在敌人”，中止同联合国维和部队的一切接触[①c]，后来甚至还发生了塞族扣押联合国维和人员作为人质，以及进攻安全区等事件。维和部队的进入不再是维护和平，而是制造和平，有时甚至变为制造战争。这样就不被交战各方所欢迎，或者成为冲突各方攻击的目标而导致自身安全难保，助长了冲突双方破坏协议或发动军事进攻的随意性，大大减弱了冲突双方依靠联合国和北约解决问题的信心。
其次，大国操纵的武力维和倾向和强权政治色彩十分明显。波黑战争过程中，有不少美英法推动联合国授权维和部队和北约使用武力的例子。如1992年8月13日，安理会通过770号决议，授权各国单独或通过区域机构采取一切必要措施（包括使用武力）以保障向波黑提供人道主义援助。此后又通过决议在波黑上空设立禁飞区、安全区。1993年6月4日，安理会通过836号决议，批准维和部队使用武力保护安全区，并允许北约使用空中力量支持维和部队，为日后北约空袭波黑塞族埋下伏笔。1995年5月21日，联合国命令维和部队在被围困的情况下可以开枪自卫。6月3日，北约与欧盟组建具有进攻能力的快速反应部队进驻波黑。7月21日，伦敦国际会议通过“大规模轰炸波黑塞族”的决议，并且强调联合国驻波黑指挥官将有权决定北约是否空袭——实际上是北约给自己对波黑塞族实施空中打击开了一个后门。此后，联合国某些机构未经安理会表决便与北约签订了关于空袭波黑的秘密协定，这不禁使人再次想起联合国充当大国工具的历史。此外，多国部队和维和部队均配备了重型武器，北约部队还多次对波黑塞族阵地进行空中打击，冲破了传统维和不配备重武器和不使用武力的界限。而且，它开了北约这样一个地区性防御机构利用联合国所谓授权对其防区外的一个弱小民族滥用武力的恶劣先例。北约出动大批先进飞机，使用大量新式武器，甚至激光致导的巡航导弹这类大规模杀伤性武器，把波黑当作新式武器的试验场，造成平民大量伤亡，这本身就是违反人道主义的严重行为。这种强权政治行为也是对国际关系准则的严重践踏。
其三，联合国维和行动不干涉内政的原则受到挑战。冷战后，西方大国对外政策中霸权主义、强权政治的色彩愈来愈浓，它们总想在多事地区显示自己的存在，使得以联合国名义武力干涉一国内政的倾向不断蔓延。1992年，西方不顾舆论谴责，公然干涉南联盟主体塞尔维亚的大选，企图使强硬派人物米洛舍维奇落选。而在米氏当选连任后，西方立即加紧酝酿在波黑上空实施主要针对塞族的禁飞计划和对南联盟采取更加严厉的制裁。1994年3月，在美国的主持下，波黑穆克组成联邦，并与克罗地亚共和国结盟。克林顿称赞这是“寻求波黑和平迈出的重要一步”[①d]，但恰恰相反，事实证明它是埋下了冲突升级的种子。在波黑维和的3年半中，联合国在西方大国的推动下通过一系列决议，包括在波黑设立“禁飞区”、“安全区”、“禁止重型武器隔离区”、对波黑穆族给予人道主义援助、谴责一方是侵略者、建立惩罚战争罪行的国际法庭等等。1993年8月，波黑三方达成协议后，联合国还同意接管萨拉热窝市两年、其行政长官由联合国秘书长任命，但此协议未能执行。正如秘书长加利所说：维持和平已将联合国的活动和职责扩展到一个以前“无法想象的范围”[②d]。维和行动不是解决各类冲突的灵丹妙药，不能到处滥用，这不仅无助于热点的降温，反而使联合国陷入误区，顾此失彼，超出职权范围，力不从心。现在，西方一些人士也承认，西方大国对波黑战争的认识犯了错误，不应把这场战争简单地归为一个国家（民族）反对另一个国家（民族）的侵略战争。它是一场复杂的特殊的战争，一场各民族的领土争夺战，民族矛盾、宗教偏见和领土纠纷是其深层原因。一些国家从自身利益和好恶出发，偏袒一方、宣布另一方为“战争罪犯”，只会使问题更加复杂，更多地涉足一国的内政。
其四，和平曙光虽然暂时出现，但冲突的隐患却深深埋下。波黑和平协议已经签订，但是代顿协议有浓重的外部强制色彩，它是波黑塞族在腹背受敌、实力大损的情况下被迫签订的，其基础十分薄弱。任何外部压力，包括军事进攻、经济制裁等严厉措施都无法压垮一个民族，相反只会使这个民族同仇敌忾。塞尔维亚民族在历史上是一个富于反抗精神的民族，不论是哈布斯堡王朝还是德意法西斯均未能使它屈服。北约的压力也是一样，它带给塞尔维亚民族的唯有仇恨。被西方宣布为波黑头号战犯的卡拉季奇再次当选为波黑塞尔维亚共和国总统和民主党主席，不但表明卡氏的强硬政策受到了塞族人民的拥戴，而且体现出塞族人民对西方政策的抵触和继续进行斗争的愿望。此外，波黑各方内部都有不满情绪，塞族坚决反对将萨拉热窝塞控区交给穆克联邦管辖，并预言这样可能会造成一个“欧洲的贝鲁特”；克族一些难民则集会抗议将波萨维纳地区让给塞族。特别是各方仍保留着自己的军队，稍有风吹草动就会再起干戈。波黑局势的进一步发展，不能不令人感到忧虑。
注释：
[①a] 《联合国宪章》第52条。
[①b] 1994年1月10日克林顿在北约布鲁塞尔首脑会议上的讲话，《人民日报》1994年1月11日电。
[①c] 1994年4月10日塞族总统卡拉季奇的讲话，新华社萨拉热窝1994年4月11日电。
[①d] 新华社纽约1994年3月18日电。
[②d] 布特罗斯·加利：《和平纲领1995》。
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