城市公共服务的市场化运营方式研究，本文主要内容关键词为：公共服务论文,方式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市公共服务是城市地域范围内公共物品(public goods)与公共服务(public service)的总称，它既包括纯公共物品与公共服务，也包括准公共物品与公共服务（介于纯公共物品与公共服务和私人物品与私人服务之间），本文重点研究的是后者。城市供排水、供气、消防、公交、垃圾和污水处理等公共服务具有运营目标多重性、质和量难以测定和运营效果难以量化以及监督主体缺失等特点。在我国，这一领域长期垄断经营，产业规模虽大但效率不高，竞争力不强。加入WTO之后，这一领域要逐步实现对外开放，允许国际竞争，开放的格局将“倒逼”这一领域的改革。因此，创新公私合作的公共服务运营方式，并加之政府的正确导向，对促进城市公共经济运营效率提高和经济社会的协调发展，均具有积极的现实意义。
一、创新的城市公共服务运营方式
长期以来，我国公共服务领域特别是基础设施行业存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了经济的发展和市场机制的有效运作。公用服务企业的设施随着使用年限的增加而老化，管网失修并急待更新改造。国有公共企业呈现的弊端日益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，它们自身不仅无力改造和更新，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。在一些自然垄断和暂时没有放开进入限制的公共服务领域，国有公共服务企业的经营依靠对市场和价格的垄断，以致经营效率低、服务质量差。
随着技术的快速进步与制度的不断创新，非国有企业参与公共服务投资和经营具备了有利的条件，公共服务领域开始打破行政垄断、引入民间资本。技术创新使垄断性公共行业变得可以引入竞争机制，制度创新使原来无法实现的收费和收益补偿变为可能。相对于一般竞争性产业和制造业，我国公共服务产业具有巨大的投资和发展潜力，这一领域对外资和民间资本极具吸引力。据统计，我国每年的公共服务投资有数千亿，其存量规模更大，服务收入更是巨大的。目前，以公用服务事业为主导产业的香港上市公司的净资产收益率平均约为15.3%。因此，在加强“产业管制”的同时，允许和鼓励非国有产权进入这个领域与国有产权合作，有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济和社会效益。
众所周知，公私合作经营公共服务可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。公营与民营合作模式PPP(public-private-partnership)可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。它的特点是：从资金筹集方面看，这种方式可及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来看，可以分散投资风险，减轻政府压力，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管者，从而保证质量。从节约成本方面看，合作双方更加注重成本核算，并通过创新技术和灵活的运营方式降低成本。从服务质量方面看，民营机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客，这必将带动合作企业更加注重服务质量的提高。从收入增加方面看，公私合作提供公共服务可以引进传统体制下所缺少的创新性收入。从公共项目的执行效率看，公私合作将公共服务项目的设计、建造、营运、管理有效的结合起来从而提高项目执行效率。从共享风险方面看，政府公营企业与民营机构共同分担风险，并通过项目评估时的定价而使风险更加具体化。
我们拟将公私合作方式以下图加以说明：
二、市场化运营的方式选择
在公共服务领域取消行政垄断和其他保护形式，从而引进市场竞争机制的市场化方式可概括为三类：一是模拟西方发达国家实行公共经济的民营化（民间资本的增量进入和国有资本的存量退出）；二是对既存公共服务企业进行分析，即把一家国有公共服务企业分拆成多家国有企业，同时对国有企业进行现代公司制度的改造，在国有经济控股的前提下吸引民间和境外资本进入该行业。三是通过签约外包方式将公共服务运营权转给公私合作部门，通过PPP方式，授予中标者公共服务的特许经营权，以此来引进竞争、提高整体运营效率。具体说来，有以下方式：
第一，授予特许经营权的合作方式。政府为公共项目的建设和经营提供特许，由民间公司或外国公司作为项目的投资者，安排融资、承担风险、开发建设，并在有限的时间内经营该项目，以获取商业利润，最后根据协议将该项目回交给政府机构。其典型模式有BOT及由此派生的TOT。特许权经营是吸引民间资本和外资投向公共设施建设和服务的行之有效的办法。在上海，从1993年至今，已有南浦大桥、杨浦大桥、徐浦大桥、打浦路隧道、延安东路隧道、延安东路高架道路、沪嘉高速公路和沪宁高速公路上海段等采取了特许经营权方式。其普遍做法是：先将城建资产的专营权作价，然后转让方将部分专营权有偿有期限地转让给受让方，双方再以各自拥有的部分专营权折价作为投资，共同投入后组建一家合作公司，合作公司保证受让方在专营期内获得约定的投资效益。上海市政府及上海市自来水公司曾成功进行国际招标，邀请英国宝维士－泰晤士公司独家投资，按BOT方式投资建设上海大场水厂并实施特许项目经营管理20年，上海市承诺每年给予外方固定比例投资回报。
第二，包装上市和企业分立的方式。公共基础设施建设项目通过改制设立股份有限公司，在境内外发行股权证券，筹集建设资金。上海曾以市城投总公司对凌桥水厂的12亿元投资作为国家股，组建了上海凌桥自来水股份有限公司；以市自来水公司水源厂的全部资产净值作为国家股，组建了上海市原水股份有限公司，从证券市场筹资约23亿元。另外，企业分立亦有利于划小核算单位，改善经营效益，成为垄断经营走向市场竞争的重要一步。上海在公交、供水、供气等行业也实施了不同程度的组织结构调整，其中对公用服务事业部门的企业组织结构改革最典型的做法是，进行公共出租汽车行业的改革，形成以6家大型企业为主导，500多家中小企业参与竞争的市场格局。
第三，托管经营和股权转让的公私合作方式。托管经营是在不改变公共服务企业产权归属的前提下，由委托方（即公司产权所有者或其代表者）将公司经营管理权以合同形式，在一定条件和期限内，让渡给受托方（即有经营管理能力并能承担相应经营风险的法人和自然人）有偿经营，并由受托方承担资产保值增值的责任。由上海延安路高架道路发展有限公司投资建设的延安路西段高架道路，便采取了托管经营的形式，受托方为上海市高架道路管理所。此外，通过股权转让的方式盘活存量也是较好的方法。在合作期内，受让方可获得约定的投资效益，而转让方可通过股权转让盘活存量，筹措资金。上海曾以内环线为主体资产组建了新建设发展有限公司，将35%的股份转让给在香港上市的上海实业控股有限公司的子公司——上海实业基建控股有限公司，获得6亿美元，同时还转让上海延安路高架道路发展有限公司部分国有股份给上海建工股份有限公司，获得资金5亿元。
第四，授权经营方式。在明晰产权的基础上，发挥被授权公司的资产经营功能，增强被授权公司的融资能力。在天津，国资委将部分国有资产授权城市建设投资开发总公司管理，旨在增强城投总公司的融资和还贷能力，使其成为城市建设筹融资的主要渠道。自2000年下半年以来，以天津城投总公司牵头，城市建设系统各行业主管单位积极配合，先后成立了市政资产经营管理公司、水务资产经营管理公司及交通投资集团公司等三家公共基础设施资产经营公司。市城投总公司将原由自己掌控的基础设施存量资产委托给此三家公司，由其借助资产信用筹措建设资金并负责项目经营，从而大大减轻了市城投总公司的融资及还贷的压力。仅此一项举措，市城投总公司在2000年度就减少了建设投资近20亿元人民币。
欧洲国家公私合作的公共服务模式运营已经比较成熟，常见的轨道公共交通建设中，推行投资、建设、运营、监管“四分开”的公私合作方式，轨道建设资金的筹措者由多方组成，各方承担一定的投资风险，确定了公私融资、投资、经营和管理等功能分离的公共服务新规则，展现了更为市场化和透明化的管理格局。
综合若干公私合作方式，我们以下图来说明公、私各方参与的合作模式及其运营效率。我们分成租赁、托管、特许经营、资产剥离、包装上市以及股权转让等模式，在这些模式中，民营企业都可以介入（在实际运营中，这些模式通常都是逐渐混合起来的）。见下表：
租赁 托管 特许经营权(BOT) 资产剥离 包装上市股权转让
资产所有权公
公 公／私私
公 公
投资
公／私 私
私
私
私
私
运营效率 优优
优 优
优 优
新技术，服务
无有
有 有
有 有
期限
8-15年
10-20年
20-30年 永久 永久 10年-30年
三、市场化运营公共服务的政府导向
以打破垄断、开放市场为主要内容的公共服务，是建立在以公众为导向的服务提供机制基础之上的，它正在从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变，因此，进行公私合作运营方向的正确引导就显得尤为必要了。本文拟提出以下政府导向措施：
1、政府管制与市场竞争有机结合。尽管城市的供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、垃圾收集与处理、园林绿化等市政服务所具备的公共物品特性的程度有所差异，如排水比供水有更明显的公共物品特性，但总体上它们都可以归为城市的公共服务类。政府对市政公用设施服务市场的直接干预，具体表现为政府依据法律法规对市政公用设施企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。然而，政府管制不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制，对非经营性服务，如街道保洁、绿化等服务，应采用政府采购的方式，招标选择生产者；对经营性服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。所以，政府管制下的竞争是市场化公共服务运营的又一特征，也是公私合作的最好例证。
2、投资和生产主体多元化。公共服务供给应该是投资和服务主体多元化的，它不仅仅指国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等各种投资者均可投资，而且指公共服务市场不能有唯一的生产者，不论这个唯一的生产者是什么所有制性质。因为只要它是唯一的，必然就是垄断的，政府或消费者就无从对其所提供的服务进行比较和判别，也就无法进行选择。公共服务市场应是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者均可以通过竞争成为生产者。在市场化公共服务运营的条件下，投资和生产主体的投资能力、经营业绩、信誉等级等成为进入市政服务市场的首要条件，在多元参与的投资和生产过程中，合同约束应取代行政管理，政府作为市政公共服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系，这种合同可以是由政府付费的服务承包合同，也可以是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，是对双方都具有约束作用的，一旦服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样，城市公共服务真正具备了市场经济的因素，并实现由行政管理向合同关系转化。
3、促进投资风险和责任的进一步分散。尽管大多数市政公共服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其它行业一样，同样存在投资风险，特别是市政公共服务的投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。在公私合作运营条件下，按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任和回报分别各自承担。美国学者E.S.Savas曾指出，公共基础设施投资存在的风险大体包括：“成本超出风险”、“经营风险”、“利润风险”；“债务偿付风险”、“汇率风险”；“价格规制风险”、“充公风险”、“转资风险”、“争端解决风险”；“技术风险”、“环境风险”、“不可抗力风险”等。所有这些风险，属于经营活动自身产生的，由投资者承担。风险和责任的合理分担机制是公共服务市场公私合作运营的重要方面。
4、渐进式改革和重点突破相结合，实现公私合作运营的快速发展。对公共服务领域的增量资产部分逐步放开，在资本市场上吸引非国有资本参与公共投资建设，从而相应逐渐减少国有资产的相对比例，促进公共领域主体转换。同时，对公共领域的存量资产部分，通过有重点地减持国有资本，使“国退民进”。具体做法是：“卖一块”，即通过产权置换和转让，将一部分国有资产出售，转变产权关系，出售所得上缴国库。“分一块”，即把产权制度改革与劳动制度改革、社会保障制度改革相结合，彻底打破“铁饭碗”，转换职工身份，把国家对全民所有制职工的低工资欠帐，以“股票”、“债券”等形式归还，即“买断工龄”。“托一块”，即在存量资产中留一部分，进行资产委托经营。资产委托经营不同于承包租赁，它是“经营权革命”，是通过经营权市场转让经营权，实现经营权的民营化。目前，需要把渐进的改革方式与重点突破的方式结合起来，把“增量”改革与盘活和重组“存量”有机结合起来，促进民间资本经济参与公共服务建设。
5、鼓励民间资本采取联合、联营、集资和入股等合作方式进入公共服务领域，采用项目分割的方式，降低民间资本进入的门槛。民间资本进入公共服务领域的方式，不像服装、针织、塑料、低压电器和餐饮等行业，一开始就可以独资进入、独资经营，公共服务领域投资额度大，存在着相当大的产业壁垒，加上我国民间资本多半是小额资本，单个民间资本不足以形成进入该领域的力量，民间资本进入的方式只能是联合，联营、集资和入股方式。因此，应当采取有力措施，鼓励和支持民间资本以联合方式进入公共服务领域。
6、通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革城市政府的官僚制组织体制。在公共服务的控制方式上，要强化服务产出结果的量化标准，建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系，以替代传统的注重投入与内部程序的控制体系；在预算方式上，以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式；在组织运作方式上，引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工和绩效工资制等机制和管理技术；在组织结构方面，设计政策制定与提供服务相分离的模式，决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化；在组织文化方面，引进和培育政府人员的顾客导向、回应性和责任共同分担等新型组织文化；在组织分工与流程方面，利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程，建立整合性、快捷性的“电子政府”等。
四、市场化运营的实践效果分析
随着我国城市化进程加快和市场化改革的深入，公私合作的公共服务运营将越来越显示出其优势，据统计，南京、青岛和贵阳等城市在公交行业实行市场化改革的公私合作以后，在责权利三方面的压力下，公交系统的运营状况得到改善、服务质量明显提高，公交行业由亏损转为盈利，人车比由原的16:1左右达到4:1左右。青岛、沈阳和天津等城市对以上服务实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省资金达到20-50%。概括起来，这种方式的运作效果可以从以下几个方面体现：
1、公共服务的建设资金来源渠道得以扩展。在市场化条件下，社会资金参与城市公共服务建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾，充分体现外资企业和民营企业灵活、高效、重质量和重管理的特点。北京第十水厂外资BOT项目和长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，说明公私合作经营公共企业，不但盘活了公用设施存量，为政府投入新的设施建设提供了资金，而且通过合作经营，迫使原国有企业进行改革，改进了原国有公共服务企业的经营机制，提高了企业经营效益。
2、提高了市场的竞争活力。在一些城市市政公用设施服务市场开放的过程中，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有公共服务企业面临着竞争的压力，长期由政府所属公共服务企业垄断本地区市政公用事业服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生的效率已经出现。
3、分担了政府投资公共服务的风险，减轻了财政补贴压力。在投资多元化的条件下，本来由政府承担的融资风险、建设风险和经营风险，改由新的投资者承担，由于准予进入公共服务领域的企业一般是融资能力强、风险意识强、经营业绩好的外资企业或民营企业，因而相应减少了政府风险，减轻了财政补贴压力。
综上所述，公私合作的公共服务运营方式成为打破公共服务市场垄断局面的适宜模式，已经收到很好的运营效果，只要加强政府的引导和市场规则的建设，普遍推行这种模式必将加快城市经济增长速度并促进经济社会的持续发展。