中德失业保险制度之比较——写在《中德互免社会保险协定》实施之际，本文主要内容关键词为：中德论文,社会保险论文,协定论文,写在论文,保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年7月12日，中华人民共和国与德意志联邦共和国签订了《中德互免社会保险协定》（以下简称《协定》），并于2002年4月4日正式生效。该协定是建国以来我国政府与外国政府签署的第一个关于社会保险方面的双边协定，它标志着我国在社会保险工作方面与国际接轨的开始。该协定对中德互免养老保险费和失业保险费进行了规定，将使中德两国在对方国内的派遣人员、子公司人员、无雇主人员和外交雇员的有关社会保险方面的双重收费问题得到妥善解决，并使其利益得到良好的保障。（注：中德双方驻外人员可互免养老保险和失业保险。）《协定》要求双方应全面履行相应的义务，充分保护他方人员的利益。但实际上，做到完全对等性是十分困难的。毕竟，中德两国在社会保障制度方面有很大差别。就德国而言，世界上第一部关于社会保险的法律在那里诞生，经过100多年的发展，社会保障制度（包括失业保险制度）已相当完善，而我国的失业保险制度历史却还不足30年。本文拟就中德失业保险制度作一个比较，以求找出我国现行失业保险制度之不足，从而为进一步完善我国的失业保险制度作一些思考。
一、失业保险覆盖范围之比较
在德国，失业保险属国家性的强制保险，始建于1927年。其保障的对象基本采用国际标准，即凡是能够工作、可以工作，并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人即可成为失业保险对象。所以，其覆盖范围相当广。此外，其《就业促进法》规定，凡是月收入在400～5600德国马克的雇员和职工，都要参加法定义务失业保险。[1](P81)临时工、自由职业者以及不能被解雇的公务员等，不在强制参加失业保险之列。
在我国，失业保险制度始终是作为深化国有企业改革、建立现代企业制度的配套制度逐渐发展和完善起来的，这一制度的起点与我国社会经济发展的阶段性约束条件相一致。其始建于1986年，当时是一种仅限于国营企业、层次很低的失业保障制度；1999年国务院颁布的《失业保险条例》（以下简称《条例》）对失业保险覆盖范围进行了实质性扩大，将城镇各类企事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、非企业化管理的事业单位职工都纳入了失业保险覆盖范围。我国失业保险制度也在《条例》颁布实施后得到了迅速发展，失业保险的参保人数由1998年的7900万人增长到2000年的逾亿人。[2](P168)但就目前我国失业保险状况而言，其仍然没有覆盖所有的失业人员。
二、失业保险基金来源及缴纳比例之比较
失业保险基金是国家为保障职工在暂时失去工作期间的基本生活而设置的一项专项基金，是实施失业保险制度的物质基础和保证，是失业人员领取失业保险金等待遇以及参加职业介绍、职业培训等就业服务的资金来源。就失业保险基金的来源而言，目前国际上存在6种模式：(1)完全由政府承担(2)完全由雇主承担(3)政府与雇主两方负担(4)雇主与雇员两方负担(5)雇员与政府负担(6)雇主、雇员、政府三方负担。失业保险基金的缴费标准，则因各国经济发达程度不同而有所差异。
德国失业保险基金来源主要有四个方面：(1)雇员缴纳的保险金；(2)雇主缴纳的保险金；(3)联邦财政补贴；(4)其他方面筹集的资金。雇主与雇员缴纳的比例，《就业促进法》规定，雇主和雇员分别缴纳雇员工资的6.5%。雇员的保险金由雇主从工资中扣除，连同雇主应缴的一份一起交到保险承办机构。作为失业保险缴纳基数的工资，每月最多不超过5600马克。即如果一个雇员月收入在5600马克以上，仅按5600马克为基数计算失业保险，如雇员工资很少，低于保险金计限限额的1/10，那么雇主需缴纳全部应缴失业保险费，而雇员则免于缴纳。如果缴纳的保险金和分摊的款项不足以支付所需开支，那么联邦政府将给予补贴。劳资双方缴纳的保险金占全部筹集额的25%以上，它主要用于支付失业保险金。
在我国，失业保险基金来源主要由下列四方面构成：(1)城镇企事业单位、城镇企事业单位的职工缴纳的失业保险费；(2)失业保险基金的利息。失业保险基金利息收入是指用基金购买国家债券或存入银行所得的利息收入，将利息收入并入基金，为的是保证基金不贬值；(3)依法纳入失业保险基金的其他资金；(4)政府财政补贴。作为政府财政补贴通常是在失业保险基金不敷使用时，由财政拿出一部分资金对基金进行补助，以确保失业保险待遇的发放。对于缴纳比例，1999年颁布的《失业保险条例》第六条明确规定：城镇企事业单位按照本单位工资总额2%缴纳，城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳，其余由政府财政补贴。这样，失业保险基金由原来的企业全包逐步转变成“国家、企业、个人三方面承担”的三三制原则。
三、领取失业保险金条件之比较
在国际社会，绝大部分国家规定享受失业保险待遇必须符合下列条件：(1)失失者必须处于劳动年龄阶段；(2)失业者必须是非自愿失业；(3)失业后必须立即到政府指定的劳动就业介绍机构登记，申请再就业。失业者必须同时具备上述资格条件，才有权享受失业保险待遇。
德国对享受失业保险规定了以下条件：(1)必须是失业人员，且参加了义务失业保险。(2)已经失业正在等待职业介绍。这里所谈到的失业，主要指那些暂时没有工作的人，包括偶尔还能工作的人，但一周工作18小时以上者，即每天工作近4小时不能算作失业，在某企业帮忙或自由职业者也不属失业者。等待职业介绍，是指年龄在58岁以下，愿意接受劳动局介绍的、劳动力市场可以提供的、失业者有能力承担、又符合失业者合理兴趣的职业。对于这样的职业，失业者不能以路远或没有额外津贴为理由而加以拒绝。(3)取得保险资格。取得保险资格是指失业者在失业前3年内缴纳了1年以上的保险金，即至少应从事过360天义务缴纳社会保险费的工作。(4)已在劳动局申报过失业。(5)正式提出申请保险金。
我国失业人员领取失业保险金的条件是：(1)按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年的。在我国，参加失业保险主要是指个人和单位，个人参加失业保险是指按照有关规定进行了失业保险登记，而单位参加失业保险是指按照有关规定进行了失业保险缴费申报。至于说履行缴费义务已满一年，对个人缴费来说是指累计缴费1年，而不是指连续缴费时间满1年。(2)非因本人意愿中止就业的。即指失业人员本人并不愿意中断就业，但因本人无法控制的原因而被迫中断就业。设立这一条件的目的就是将那些因自愿离职而导致失业的失业人员排除在享受失业保险待遇的范围之外。但怎样认定非本人意愿中断就业的呢？主要应看劳动合同是如何被废除的。在我国，废除劳动合同一般分为两种情形：一是终止劳动合同，即劳动者和用人单位双方在劳动合同中约定的期限已到期或者双方约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同终止履行，用人单位不再与劳动者续签劳动合同，造成劳动者失业。这些都属于非本人意愿中断就业；二是解除劳动合同。其分为三种情况：第一劳动者个人提出解除劳动合同。只有当用人单位的过错导致个人提出解除劳动合同，方可认定为非自愿性失业。第二用人单位单方解除劳动合同。按照《劳动法》第25、26条规定情形，用人单位单方解除劳动合同，在这处情况下出现的失业，一般都是非本人意愿中断就业。第三双方协商同意解除劳动合同。用人单位和劳动者，不论是谁提出来，只要双方协商一致，可以解除劳动合同。在这种情况下出现的失业，一般也都按非本人意愿中断就业对待。(3)已办理失业登记，并有求职要求的。也就是说失业人员失业后必须办理失业登记，否则不能领取失业保险，失业登记的目的主要在于确认其资格。另外，失业人员失业后必须有求职要求和求职愿望。在这一规定下，失业人员必须积极主动地利用就业机会努力实现再就业，或利用各种就业培训等就业服务，不断提高自身素质，增强竞争就业的能力。
四、丧失领取失业保险金资格之比较
在德国，按照一般条件，一些失业者是有资格享受失业保险待遇的，但他们又由于法律上规定的一些特定的条件，在一定的时间内，这种资格又被取消了，其包括：
1.享受工资或有权依法要求工资期间。在德国，就业关系和劳动关系是两个不同的概念，他们之间的区别对失业保险的影响很大。失去了就业关系不等于失去了劳动关系，但按照劳资协议的规定，在一些情况下，失业者虽然失去了就业关系，但仍然与雇主存在着劳动关系。在劳动关系依然存在的情况下，失业者有权向雇主要求工资，直到劳动关系解除为止。在这一段时间内，失业者不能享受失业保险金。
2.享受休假补足期间。按照德国劳资协议的规定，劳动者是可以带薪休假的。如果失业者在失业前，由于各种原因而没有休成，那么其失业后雇主必须为此进行补偿。雇主须按失业者失业前应享受的假期发给工资。在此期间，失业者虽然能够得到一定的补偿，但却丧失了领取失业保险金的资格。
3.享受其他社会保险待遇的期间。在德国，一个人不能同时享受两种以上的，具有工资替代作用的社会保险待遇。当失业者享受职工培训补助金、残废人职业培训救济金、医疗保险金、工伤保险金、生育保险金、提前退休金等及其他法律规定的社会保险金待遇期间，其享受失业保险的资格就被取消。
4.失业保险的封锁期。一定时期内，由于失业者自身的过失，劳动局拒绝发给其所应享受的失业保险待遇，这就是“失业保险的封锁期”。通常在下面情况下，失业者进入“封锁期”：一是因为违反劳动合同规定而被解雇；二是没有充足的理由自己解除了劳动关系；三是为了达到被雇主解雇的目的而明知故犯，导致被雇主解雇；四是拒绝接受职业介绍所介绍的合适工作；五是没有重要的理由而中断了劳动局为其安排的职业培训，或由于过失被培训单位除名。同时，德国《就业促进法》还规定，封锁期最少为6周，最长为12周。如果某人进入了封锁期，其享受的失业保险期就要缩短。
我国失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的停止领取失业保险金，并同时停止享受其他的失业保险待遇：(1)重新就业的。这一规定是指失业人员在享受失业保险期间，又重新找到了工作。(2)应征服兵役的。作为失业人员，一旦应征股兵役，他就不再具有失业人员身份，也就不应享受失业保险待遇。(3)移居境外的。(4)享受基本养老待遇的。根据我国养老保险的有关规定，如果某人参加了其本养老保险并按规定缴纳了养老保险费，那么，在其达到法定退休年龄时可以享受养老保险待遇。按照这一规定，失业人员如果失业前参加了养老保险并按规定缴纳了养老保险费，当其达到法定退休年龄时，基本生活将由养老保险金予以保障，同时，应当停止其享受失业保险待遇。(5)被判刑收监执行或者被劳动教养的。(6)无正当理由拒不接受当地人民政府指定部门或者机构介绍工作的。(7)有法律法规规定其他情形的。这些规定既防止了一部分失业者不劳而获，又防止了少部分人享受双重待遇，在一定程度上促进了失业职工积极主动地就业。
五、失业保险金的领取期限和发放标准之比较
德国《就业促进法》规定，如果失业者具备了享受失业保险待遇的条件，就可以领取失业保险金。失业保险金从失业者正式向劳动局申报失业之日开始支付，领取时间的长短根据失业者失业前的工作和失业者的年龄确定。享受失业保险的待遇是78天～832天。[1](P83)德国失业保险标准的确定主要考虑两个因素：一是纯工资，二是有无孩子，在具体发放时作区别对待，从而以体现公平性。同时，《就业促进法》还规定，如果一个失业者在自己应享受的失业保险待遇期限之内重新就业，在今后7年之内，一旦他再次失业还可以将原来应享受而未享受的期限加上。但两次享受期限相加不得超过所应享受的最高天数。另外，如果失业者由于自身过失而被扣除失业保险金时，也要相应缩短其享受失业保险待遇的期限。
我国失业人员领取失业保险金的期限为：(1)累计缴费满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；(2)累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；(3)累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。按照《失业保险金申领发放办法》（劳社部令[2000]8号）等有关规定，失业人员累计缴费时间按照下列原则确定：第一，实行个人缴纳失业保险费前，按国家规定计算的工龄视同缴费时间，与《失业保险条例》发布后的缴纳失业保险费的时间合并计算。第二，失业人员在领取失业保险金期间重新就业后再次失业的，其领取失业保险金期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。发放失业保险金的期限相应的根据累计缴费时间分不同的档次划定。失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府具体确定。就我国目前实际情况而言，对失业人员生活保障程度不宜过高，如果太高，可能会导致一些失业人员产生依赖失业保险金的心理。同时，也不应低于城市居民最低生活保障标准，如果低于这个标准，难以保障失业人员的基本生活。
六、失业保险金使用方向之比较
在德国，失业保险金的使用体现在三个方面：即保障就业岗位，支付失业救济金和职业促进费用。
1.保障就业岗位。主要表现在短工时的补贴方面，企业开工不足会引起雇员工资减少，为了弥补这种损失，法律规定在下列情况下，可以提供补偿：(1)由于不可以避免的经济原因造成的停工；(2)至少有1/3雇员的工作时间在四周内损失了1/10以上；(3)已经在劳动局作了备案的停工。补偿的金额，要使开工不足时的净收入增加到原收入的一定比例，有抚养孩子义务的雇员为68%，[1](P83)其他为63%。此外，有恶劣气候补贴以及其他一些创造就业措施的费用。
2.支付失业救济金。[1](P83)失业救济金提供给无权享受失业保险金的失业者。其发放对象是失业者、等待职业介绍者、已在劳动局登记的失业者、曾申请过失业救济金者、家庭收入和财产不够支付其生活开支的贫困者。失业救济金是政府承担的社会义务，是帮助穷人的措施，即使没有加入失业保险的失业者，根据一定的标准，他也可能得到失业救济金。失业救济金的数额，有抚养子女的得到相当于申请者最后的净工资收入的58%的金额，其他的人得到56%。
3.职工促进费用。单纯的失业保险金发放只是被动地在一定程度上减少雇员失业遇到的生活困难，并不能避免雇员面临的失业危险。所以，德国在1970年颁布了《职业教育促进法》，失业保险的工作重点已经逐步从发放失业保险金转向职业介绍和职业培训。1991年其失业保险费的支出为700亿德国马克，其中用于失业保险金的只有270亿马克，而用于职业培训的费用就有230亿马克，还有150亿马克用于创造新的就业岗位。职业促进的措施主要有劳动市场和就业政策研究，职业介绍即职业咨询、职业培训、鼓励就业和职业恢复。在联邦德国，有1/3的大工业企业和55%的手工企业自己办职业学校，有95%以上的青年受过免费职业培训。[1](P84)德国失业保险制度上的这种转变不仅使失业的人得到基本的生活保障，免于陷入饥寒困境，而且保证了劳动力的良好再生产和劳动力素质的不断提高，促进了充分就业。
在我国，失业保险基金用于下列支出：(1)失业保险金；(2)领取失业保险期间的医疗补足金；(3)领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；(4)领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴；(5)国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。总体而言，我国失业保险基金的使用仍停留在对失业人员的一般生活保障上，还不能保证使雇员避免失业的危险。在促进再就业方面还存在较大障碍。
七、失业保险管理制度之比较
德国在失业保险管理制度方面，形成了政府、雇主和雇员三方共同组成自治机构管理，根据职能分工和权力制衡的原则，实行政事分开、社会化管理、社会化服务和社会化监督的管理体制。在劳动与社会秩序部和联邦劳动局系统之间形成政事分开。前者的主要职能是起草与业务有关的法案及制定劳动与社会保障方面的政策，对全国实行统一的失业保险；而后者的职能是直接贯彻执行就业法律和政策，实施就业促进。联邦劳动局实行上下垂直领导、分区服务的管理体制。它在经费预算过程中，充分发挥地方、州劳动局的积极作用，最后由其管理委员会对该年度的联邦就业促进和失业保险经费作出预算。预算非常缜密仔细，联邦、州及地方劳动局都必须严格执行。这种管理体制有利于形成高度统一，保证高效率运作，充分发挥失业保险的功能。
在我国，国务院劳动保障行政部门主管全国的失业保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的失业保险工作，劳动保障行政部门按照国务院规定设立的经办失业保险业务的社会保险经办机构，具体承办失业保险工作。劳动保障行政部门管理失业保险工作，履行下列职责：(1)贯彻实施失业保险法律、法规；(2)指导社会保险经办机构的工作；(3)对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查。而失业保险经办机构则具体履行以下职责：(1)负责失业人员的登记、调查和统计。这里所说的失业人员的登记指的是失业人员申领失业保险待遇的登记，它不是指失业登记，因失业登记由职业介绍机构负责。对失业人员的调查，通常是指定期对失业人员的生活状况及再就业情况的调查。与失业人员的登记相对应，失业人员的统计也主要是针对享受失业保险待遇的失业人员的，而并非对所有失业者进行统计；(2)负责失业保险金的管理，其包括对失业保险基金的收缴和使用；(3)核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其它补助金的单证；(4)拨付失业人员职业培训和职业介绍补贴费用；(5)为失业人员提供免费咨询服务；(6)国家规定由其履行的其它职责。我国将失业保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，从而保证失业保险基金及时、足额地从“财政专户”划拨到“支出户”，保障失业保险金的发放。同时，财政部门和审计部门依法对保险基金的收支和管理进行监督。
八、结论及思考
通过中德失业保险制度的上述比较，可知两国失业保险制度的选择，都有特定的社会背景和条件，其发展的方向和道路取决于本国独特的文化、政治和经济等多种因素。对于我国而言，建立失业保险制度的基本背景并非经济因素，而主要是政治与社会因素，即计划经济时代对国有企业终身就业制的承诺因市场经济改革取向已无法维持，如果没有相应的失业保障机制来适度替代和缓冲，则政府的信誉将受到极大的损害，数以千万计失去工作岗位的劳动者将因收入与生活无着落而对社会造成难以估量的冲击。因此，对我国的失业保险制度，亦不能简单的照搬德国的方法，而是应认真分析德国在失业保险制度方面存在的弊端（如高保障，使许多失业人员形成惰性，从而增大了失业率等），积极地借鉴和吸收其积极合理成分。当然，就我国目前而言，高保障所形成的负面影响几乎是不存在的。当务之急应该就我国失业保险制度存在的问题和弊端，采取多种措施予以进一步完善：
（一）失业保险立法层次低
与德国一样，我国实行的也是强制性的失业保险制度。但德国早在1927年就颁布了具有普遍适用效力的《失业保险法》，到1974年，随着《失业救济条件》的颁布，德国的失业保障制度更加完善。
在我国，由于计划经济体制下的统包统配和意识形态方面的束缚，（注：在理论上认定社会主义制度下没有失业，拒绝承认客观存在的失业问题。）使我们不可能象市场经济体制下的德国一样，通过建立失业保险制度来对付失业，所以，当社会保险中的养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险在20世纪50年代初期已建立起来之时，失业保险制度并未提到日程上。直到1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志，才建立起我国的“待业保险”制度，（注：国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》中没有使用“失业”概念，而用“待业”来表示，基本上是出于意识形态方面的考虑。当时在理论上仍然否认现实中国存在失业，只认为存在“待业”问题。）其为我国初创期的失业保险勾画出了制度框架。在我国，尽管“失业”与“待业”之争于1994年就已结束，但国家以法规的形式来正式表述“失业保险”则是1999年国务院颁布的《失业保障条例》，其仅仅是一种行政法规的形式，始终没有上升到全国人大及常委会的立法高度，这样就不可能形成最高权威性。也正是由于欠缺最高形式的立法，造成了对违法行为追究的不力。与此同时，《失业保险条例》由于欠缺相应的法律责任的规定，导致其实施机制较弱，使我国强制性保险制度变为实际上的自愿保险，从而形成一些不利影响。因此，我国失业保险立法层次应过渡到制定国家统一的失业保险基本法以落实失业保险的强制性。
（二）失业保险覆盖范围面窄
就德国而言，失业保险覆盖范围面最宽的是对所有达到就业年龄的人口提供保障，这种广泛的覆盖往往不要求失业者过去有工作经历，因此，新生劳动者以及那些长期无业者都可能享受失业保险待遇。
在我国，失业保险覆盖范围仅包括正规部门职工，将非正式职工排除在失业保险范围之外，这反映出我国失业保险发展水平低且覆盖范围狭窄。同时，我国的失业保险覆盖范围狭窄还表现在：失业保险的对象一般是城镇企业事业单位的职工，不包括农村户口的劳动者。这就在城市和农村之间形成一堵“无形的墙”，阻碍了城市和农村劳动力的自由流动，影响了劳动力资源的合理配置。因此，应继续扩大失业保险的覆盖范围，建立广覆盖、灵活性较高的失业保险制度，对暂时下岗失业者实行有效的、必要的基本的保护，使失业保险覆盖范围由正规企业到非正规企业，逐步涵盖所有失业人员，包括非正规就业者（灵活就业者）。
（三）对失业保险金的缴纳没有一个基数控制
在德国，失业保险金的缴费标准不是固定不变的，而是根据劳动力市场需求和失业状况做相应调整，变化的趋势是逐年增加；如果缴费收入入不抵支，则由联邦政府用财政收入予以补贴。
在我国，失业保险金的缴纳则没有考虑缴纳人的实际状况（企业的经济状况和就业者个人的工资水平等因素），确定一个最低缴纳数额控制线，只是采用统一的缴纳比例，这种看似公平合理的“一刀切”的方式导致了实际上的不公平、不合理。且法律法规所规定的缴纳比例较低，这导致总缴纳的保险费十分低。基于此，国际劳工组织认为，目前我国3%的失业保险缴费率仅能支撑7%～10%的失业率，[2](P189)而扮演着“最终调解者”角色的政府财政往往不能弥补其差额的部分，这不仅影响保险基金总收入，而且不利于对失业者形成良好保障。同时，对企业故意拖欠、拒绝缴纳失业保险费的行为缺乏相应的法律责任的规定，这将影响到失业保险基金稳定的来源。因此，提高保险金缴纳比例，开辟失业保险资金筹措的新渠道，成为了完善失业保险制度的重要内容。同时，对欠缴失业保险费的企业应该严格追究其法律责任。
（四）对领取失业保险金缺乏相应的资格审查制度且针对性不强
在丧失领取失业保险金资格方面，德国有明确的法律规定且针对性强，有效地防止了不劳而获和享受双重待遇的现象。而在我国目前，有一部分人一边享有就业收入，一边领取失业保险金，这个特殊群体就是“隐性就业者”。[4](P13)所谓“隐性就业”是指名义上失业，但实际上处于就业状态。因为他们为显性失业者，所以，他们既享受着失业保险待遇，又是隐性就业者，有着固定的工作收入。这在很大程度上是有悖公平的。因此，我国在今后的立法中，必须严格失业保险金领取资格审查和领取程序的审查，并对丧失领取保险金资格的情况进行明确而有针对性的规定。
（五）在失业保险金的领取期限和发放标准方面没有作下限的规定
我国作为一个发展中国家，规定领取失业保险金的时间过长，抑制了失业者再就业的热情。同时，对失业保险金领取没有形成全国统一的确定标准，往往形成地方标准确定的随意性，加之人们易受“平均主义”思想的影响，从而导致失业保险金的发放偏离了正确的方向，从根本上违背失业保险的公平与效率原则。另外，失业保险金发放的一个重要标准是将失业保险金的给付与失业者所做的贡献联系起来；以前工资高，缴纳的失业保险费多，就应多领取失业保险金；以前工资低，缴纳的失业保险费少，就应少拿保险金，这将有利于调动就业者的参保积极性。但是，我国目前的实际情况是：没有将失业保险金的给付与失业者所做的贡献联系起来，即对失业者失业前缴纳失业保险费的高低一般不予考虑，失业后一律给予相同的失业保险待遇，这将会严重阻碍到失业者失业前的参保积极性。因此，在完善失业保险金领取期限方面，首先应对其作一个下限的规定，使企业保险金在规定的领取期限浮动范围内发放。其次，对于发放标准，应结合当地的经济发展水平、失业者的负担状况、失业者失业前实际工资水平的高低和失业者所做的贡献大小按一定比例分档次发放，以体现公平与效率原则。
（六）失业保险基金促进就业作用效果不佳
一种有效的失业保险制度，不能只充当事后消极救助的角色，而应当扮演着保障失业工人生活和促进失业工人重新就业的双重角色，其显示了一种新的社会保障意识和新的社会目标。在德国，1969年颁布的《劳动促进法》(AFG)第一条就展示了这一目标“劳动促进的主要任务是在整个经济、社会政策的范围内争取达到、保持较高的就业水平，不断改善就业结构，以避免、减轻或消除因失业给国民经济及个人利益带来的不利影响”。[5](P58)
在我国，目前的实际情况是：一方面，由于失业保险基金的缴纳比例低，失业保险总收入不高，从而导致没有足够的失业保险金用来促进再就业，只能对一部分失业人员提供较低的生活保障；另一方面，由于长期受计划经济观念的影响，只注重于保障失业职工基本生活，忽视了促进失业职工再就业。这样，就使失业保险基金不能充分发挥其效益，也与建立这项制度时的初衷相悖。因此，我国今后明确失业保险金的使用方向并予以拓展。同时，应逐步提高对职业培训和职业训练方面的支持数额，充分有效地发挥其促进就业的功能。
（七）失业保险管理系统不统一，形成“政出多门，条块分割，多头管理”的混乱局面
在我国，城镇失业职工的失业保险由劳动部门管理，而城镇机关事业单位的干部的失业保险由人事部门管理，有些地方的失业保险费还由企业自己管理。政出多门必然导致社会保障的标准不一和各自为政，从而无法对失业保险基金的管理和运用进行统一有效的管理，使得仅有的一点失业保险金管理不善而被浪费掉。所以，完善的失业保险管理制度，首先，应形成高效率统一化管理；其次，将失业保险基金的筹集、管理和使用纳入法制轨道，形成规范化管理，对于那些玩忽职守、管理不善甚至侵吞失业保险基金的执办人员要严格追究其法律责任。
标签：社会保险论文; 社会保险经办机构论文; 劳动合同期限论文; 失业保险金领取条件论文; 标准工资论文; 劳动合同终止论文; 雇主责任论文; 失业保险费论文;