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中图分类号：X22文献标识码：R文章编号：1001-8166（2000）05-0489-10
1 采取有力措施合理利用水资源
西北地区地处我国干旱半干旱地带，水资源在时空分布上极不均匀，一方面给经济发展带来困难，另一方面生态系统处在极为脆弱的状态。因此，水资源对西北地区经济发展和生态环境安全建设极为重要。客观地评价水资源在不同发展水平条件下，经济发展和生态环境安全建设的保障程度，是全面规划西北地区大开发的重要科学依据。本文中所用数据资料主要来自国家“九五”科技攻关项目（96—912）的成果。
1.1 西北水资源及其开发利用
（1）水资源量及其分布。西北地区水资源总量为2254亿m[3]，其中地表水2 150亿m[3]，地下水不重复计算量104亿m[3]。由于地区分布的不均匀性和生态用水的较大需求，可用于发展经济的水资源相当有限。初步估算，合理的水资源可利用量大约占水资源总量的2／3左右。除伊犁河等国际河流有一定的开发潜力外，西北地区的水资源处于短缺状态，只有采取有效的节水措施与提高水资源的区域调配能力，才能够保证西北地区大开发对水资源的需求。
（2）水资源利用现状。到1997年底，西北地区总灌溉面积为620万hm[2]，其中有效灌溉面积约553万hm[2]。全区总用水量759.2亿m[3]，其中生活用水24.8亿m[3]，占用水总量的3.3%；工业用水47.9亿m[3] ，占用水总量的6.3%；农业用水686.5亿m[3]，占用水总量的90.4%。农业是用水大户。
（3）现状缺水情况。西北地区中等干旱年，城镇需水38.5亿m[3] ，农村需水636.8亿m[3]，总需水675.3亿m[3]，而总供水只有616.5 亿m[3]，缺水58.8亿m[3]，缺水率8.7%。
新疆绿洲地区、陕西关中地区、甘肃河西走廊和石羊河流域缺水程度较高；西北地区大多数城市为全年缺水，其中以乌鲁木齐和西安最为突出；大部分灌区春季缺水。资源型缺水与工程型缺水兼而有之，由于上中游用水量过大，用水效率偏低，使得多数内陆河下游严重缺水，甚至导致季节断流。
（4）开发利用中存在的问题。开发利用方式不合理， 用水效率低。对西北地区多数内陆流域而言，普遍存在地表水开发利用程度高、地下水利用程度低的情况，从而造成灌区地下水无效蒸发损耗大，并且导致次生盐渍化。根据1995 年统计资料， 新疆（重复）毛灌溉定额为11025m[3]／hm[2]，渠系的综合输水效率为0.49，渠系渗漏量达154亿m[3]，约占总供水量的36%，因此，渠系输水必须进行改造。
（5）经济用水挤占生态用水。随着人工绿洲的逐步扩大， 改变了流域内部的水循环关系，流域内各支流与干流间的联系明显减弱，而干流上中下游间的联系明显增强。水资源消耗向干流中游集中，致使下游天然绿洲萎缩，土地沙漠化加快。由于水资源短缺，灌溉方式不当而引起的土壤沙化、草场退化和土地次生盐渍化，已成为西北地区各内陆河下游地带的三大生态环境问题。
（6）管理落后。水资源短缺导致上下游用水矛盾激化， 农业用水与其他行业用水之间的矛盾日益突出，流域和行政区两种水资源管理体系矛盾日益加剧。缺乏利用水资源税和水价等市场经济手段进行管理。流域水资源开发利用保护与总体规划不能适应目前的开发规模和开发进程。
1.2 生态环境耗水与生态需水
（1）现状生态耗水量。生态耗水是水资源开发利用、 生态环境质量状况和水资源形成转化关系的联系纽带，是生态环境质量的控制性因素。如新疆现状生态耗水311.98亿m[3]，其中人工绿洲77.11亿m[3]， 天然绿洲234.87亿m[3]；河西走廊现状生态耗水26.54亿m[3]， 其中人工绿洲8.53亿m[3]，天然绿洲18.01亿m[3]； 柴达木盆地现状生态耗水29.96亿m[3]，其中人工绿洲1.16亿m[3]，天然绿洲28.8亿m[3]。 控制无效蒸发是西北地区减少生态耗水的重要发展方向。
（2）最小生态需水量。 最小生态需水量是维持现有生态面积的必要水量，低于这一水量，生态环境将呈现退化趋势。如新疆最小生态耗水305.14亿m[3]，其中人工绿洲69.21亿m[3]，天然绿洲235.93亿m[3] ；河西走廊最小生态耗水32.88亿m[3]；其中人工绿洲10.87亿m[3]，天然绿洲22.01亿m[3]，柴达木盆地最小生态耗水37.96亿m[3]，其中人工绿洲1.16亿m[3]，天然绿洲36.8亿m[3]。最小生态需水量与区域地理环境有密切的关系。
1.3 未来水资源供需态势
根据水资源开发利用潜力与水资源配置布局、生态保护目标与区域发展战略，充分考虑节水因素，对不同水平年份的国民经济需水量进行了预测。预测结果为：西北地区2010年城镇需水77.5亿m[3]，农村需水700.2亿m[3]，总需水777.7亿m[3]，总供水712.7亿m[3]，缺水65.0 亿m[3]，缺水率8.4%。2020年城镇需水109.4亿m[3]，农村需水697.3 亿m[3]，总需水806.7亿m[3]，总供水761.1亿m[3]，缺水45.6亿m[3]，缺水率5.7%。
由此可以看出，现状水平年西北地区总缺水量为59亿m[3]。由于目前前期工作不足，一批规划供水工程在2010年尚不能投入使用，因此缺水量偏大，预计为65亿m[3]。到2020年，由于采取了节水措施，供水工程建设力度逐步加大，供水量将有较大增长，缺水形势将明显缓解，缺水量预计为46亿m[3]。
南疆塔里木河流域缺水量最大，占到西北全区缺水量的42%左右，表明塔里木河流域是节水、整治河道和生态建设的重点地区；石羊河流域的缺水量长期保持在1亿m[3]左右， 显示出解决其资源型缺水的难度很大，可考虑适当移民和限制经济发展规模，以减轻供水压力。
1.4 对水资源开发利用的建议
（1）采取强制措施，确保生态用水。 生态用水不能通过市场配置，在制定用水分配方案时，明确生态用水比例，并采取政府强制措施，确保生态用水。
（2）以节水为中心进行农田水利建设。 农业节水对水资源合理利用有着十分重要的意义。农业是用水大户，占总需水量的90%。各部门需水量通过供水计划，以供定需，使水资源供需平衡。目前农田普遍采用大水漫灌，灌溉定额过高，加之无限度的垦荒、扩大耕地面积，并以大量水源用于洗盐、压碱，造成更大浪费。因此农业节水的潜力很大，建立节水农业体系是解决农业缺水的有效途径。节水的手段，一是通过地表水—地下水联合利用降低地下水位；二是减小灌溉定额以减少田间的无效蒸发；三是进行平原水库改造以减小水库面积并保持或增加有效库容；四是进行渠系改造、整理、衬砌。配合上述措施，采用地膜覆盖和各种先进的节水灌溉方式，完全可以做到节水的同时实现农业的稳产高产。
（3）稳定耕地面积，大力改造中低产田。西北干旱区现有耕地391.765万hm[2]，耕地利用率90%，其中约1／2左右为中低产田。西北地区中低产田的改造对提高粮食生产能力意义重大。如果西北各省区将粮食单产提高到全国平均水平4 500kg／hm[2]，即使目前的播种面积不增加，仅此一项，将使粮食总产量提高2／5，由目前的3 074万t 提高到5000万t左右。考虑到新疆的粮食单产已经是4 485kg／hm[2]， 全西北达到并超过这个水平是一件很现实的事情。因此可以说，改造中低产田将是西北地区的一场绿色革命，决不能用扩大耕地面积实现增产。
（4）利用经济杠杆，强化流域水资源管理。 强化流域水资源统一管理，进行水资源总量控制。市场经济条件下的流域水管理，必须体现以水价实现水资源的合理配置。在实施水资源市场管理的同时，要区分农业和工业用水、农村和城市用水，分别制定相应的水资源价格体系。从整体看要尽快制定西北各流域水资源开发规划。
2 加强西北地区教育与科技能力建设
西北地区由于受经济水平和社会等因素的影响，教育和科技能力不足，严重影响区域经济的发展。把科技和教育能力的提高优先列入国家西部大开发工程，是一项极为迫切的任务。
2.1 教育落后，科技能力不足， 是制约加快西北地区发展的主要因素
目前西北地区各类教育水平，不同程度地低于全国平均水平，例如青海的学龄前儿童入学率比全国平均水平低17.1个百分点；除陕西之外，其他省区也不同程度低于全国平均水平；小学毕业生约有10%～15%离开学校不再续读；初中毕业生约有50%～65%离开学校不再续读；农村女性成人文盲率在17%～72%之间；15岁以上人口或就业人员平均文化程度不同程度低于全国平均数；小学生年辍学率在1.5%～3.0%之间，初中生年辍学率在3.4%～5.6%之间；中小学校危险房屋面积突出，如新疆高达102万m[2]，陕西和宁夏在30万m[2]以上。
教育水平相对落后已成为制约西北经济加快发展的最重要的限制因素，而投资于人民的教育是加快西北地区发展的根本途径。统计资料表明，学龄儿童入学率每提高一个千分点，人均GDP增长率可提高0.35 ～0.59个百分点。因此，国家对西北地区最优先的投资应是对教育的投资，保证所有的儿童或青少年获得基础教育，并为所有人口提供终身受教育的机会，以提高广大公民吸收知识的能力。
除新疆、宁夏之外，陕西、甘肃、青海每千人口科技活动人员数均高于全国平均水平；陕西人均政府科技经费支出大大高于全国平均水平，其他省区仅相当于全国平均水平的63%～85%；万名科技人员专利批准数仅相当于全国平均水平的25%～90%；科技人员人均技术市场成交额仅相当于全国平均水平的23%～60%；甘肃和陕西万名科技人员国际论文数大致相当于全国平均水平，其他各省区则大大低于全国平均数。这反映了西北地区具有一定的科技人力资源，但是科技人员的产出效率与全国平均水平差异甚大，科研与实验条件落后，具有鲜明计划经济特征的科技体制及非市场导向的科技路线可能是限制科技人员发挥其潜力的主要因素。
从以上分析可以看出，西北地区教育与科技能力远远不能满足西北大开发对科教能力的要求。
2.2 尽快提高西北地区的教育能力
整体提高基础教育、中等教育和职业教育的能力。增加中央财政援助，帮助地方实施全民普及教育规划。提倡东部沿海大中城市以多种形式帮助西北地区农村贫困人家孩子上学，可利用城市目前因学龄前儿童人数大幅度下降而闲置下来的中小学设施为贫困地区办学校；倡导大学生利用寒暑假到西北地区志愿援助义务教育。在城市应使所有初中毕业生有条件获得高中教育、职业高中教育和中等技术教育；在农村开办与农业生产和乡村工业发展相适应的农村职业学校；政府应资助贫困地区的职业技术教育和中等职业技术教育，使学生有一技之长，成为当地实用技术人才。
（1）建议设立西部教育专项计划。目前， 西部地区文化教育基础较为薄弱，人才流失严重。迅速改变这种局面是西部大开发战略实施的迫切任务。建议在国家西部大开发中设立西部教育专项计划。这一专项计划由“人才生根”计划、“人才西进”计划、“春晖”计划西进、“桥头堡”计划，以及“西部贫困农村素质教育”计划、“西部少数民族地区教师发展”计划五部分组成。
（2）大力发展西部地区的高等教育。放开高等教育市场， 大力发展高等教育和高等职业教育。发展多元化的高等教育办学模式。大力发展具有规模效益的跨区域“开放式”大学。教育部、国家广播电视局应优先为西北地区提供办开放式大学的条件，包括电视教育、远程教育、网络教育、虚拟大学，利用卫星和因特网来教授课程，使分散在不同地区的学习者可共享资源；国家图书馆和沿海城市的大学尽快建立数字化图书馆，优先为西北地区提供便捷的信息和教学服务；鼓励东部一流大学扩大对西北地区各类学生的招生数量，如这些学生回原籍工作，其费用由中央财政支付。在没有直属高校的省区，集中力量办好一所省属重点大学。此举应该得到国家和地方的重点投入。增加对少数民族高等教育投资，实行免费和部分免费的特殊政策，加强少数民族地区高等学校教师队伍建设投入。
加强西部高等学校的基础设施建设的投入，加快东部高校参与西部大开发的基础设施建设。把重点保障优势学科的发展、骨干教师队伍建设与人才培养所亟待改善的校舍及实验室等基础设施建设优先列入国家西部大开发的基础设施建设计划。在充分论证的基础上，集中力量、着力抓好一批重大骨干工程。重点发展农牧林科学、资源与环境科学、生态学等面向西部大开发加强生态环境保护和建设工程等急需的专业。建设一批与开发西部有关的国家重点实验室和教育部重点实验室，作为发展相应学科与培养相应人才的基地。
2.3 加强提高西北地区的科技开发能力
（1）调整科研体制，促进知识与科技创新能力。 资助一批精干的从事应用研究的R&D公共研究机构；重视发挥中国科学院设在西北地区的科研机构的作用；鼓励一批技术创新R&D公共机构实行企业化运作；允许各类R&D机构公开竞争国家或地区科学基金、政府资助的高新技术开发项目、重大的技术改造项目和科技三项费用。充分发挥现有科技人员的潜力和作用，鼓励知识创新和技术创新。鼓励本地或外地科研机构进行技术推广、技术扩散和技术开发，提高技术推广者个人收益比例。增加政府对知识创新R&D的投入，国家科技部应增加对西北地区科技专项支出，国家自然科学基金委员会应增加旨在资助欠发达地区的专项基金投入比例；利用世行、亚行等国际组织软硬贷款作为该地区科技投入来源之一；中央各类专项投资如水利投资、基础设施投资、生态环境投资、扶贫投资应规定少量资金比例用于前期研究，以避免重大项目决策失误。企业R&D投入可作为所得税抵扣项目；对企业进口新技术设备实行减免关税，降低引进技术和先进设备成本，并简化手续；政策性金融机构应设立“新技术产业化贷款”，支持中小高新技术企业创新和技术改造，提供信息贷款，或由政府予以财政贴息。充分利用原籍的海外或外地人才资源，鼓励他们竞争本地R&D基金和各类技术改造项目。
（2）加快科研成果转化步代，实现高科技产业化。 加快科研院所成果转化步伐，全面投入西北地区调整产业结构的工程建设之中。在有条件的高校和科研院所，积极与各级人民政府密切合作，创办高新技术开发区、大学科技园等。加大具有地方特色、优质、无公害农产品的生产与加工。充分发挥现代科技的作用，提高资源的开发效率与效益，实现可持续利用。全面进行落后工业的技术改造，高度重视信息技术在三类产业中的普及、应用与转化。充分发挥现代资源勘查技术，如遥感技术、三维层析技术等，降低勘查成本，加快自然资源探明储量的步伐，提高国家战略性矿产资源的储备能力。重视广大中西部地区中小企业的技术改造，设立风险基金，尽快把科研院所、高校的大批适用技术转化到这些中小企业。关注非国有性的中小企业，使他们在发展加工工业的初期，就能够实现把环境污染治理与企业发展有机结合起来，尽最大可能避免东部沿海地区在发展乡镇企业的过程中出现的严重环境污染问题，同时，还使产品质量能够与东部沿海乃至国际同类产品展开竞争，从而实现把资源优势转化为经济优势的目的。科研院所与高校科技成果转化在西部大开发中有着巨大的潜在市场，抓住机遇，全面推进，乃当务之急。
（3）在西部大开发中， 设立“西部资源开发与生态环境保护专项科研计划”。针对西部大开发工程中的重点工作，体现西部资源与环境特色，为西部地区产业结构调整提供技术支撑，为生态环境重建与改良提供试验与示范模式，为水资源保护与高效利用提供先进和相对低价的成套技术，建议设立“西部资源开发与生态环境保护专项科研计划”。这一计划建议包括：典型地区农牧林业可持续与高效益发展模式示范；可更新资源测量、动态监测与综合评估；受损生态系统恢复与退化土地的改良技术与示范；重大自然灾害的防治与减灾措施；优势资源高效勘探与开发技术集成；传统工业改造集成技术；现代远程教育与信息资源开发成套技术；西部大开发水土资源保障途径及对策；极端环境条件下的道路与通信安全技术共9个方面的内容。
3 加快信息网络发展步伐，提高信息资源利用能力
交通和通信的落后，限制了西北地区经济和社会的快速发展。加快西部地区交通与通信发展，首先要考虑这些基础设施建设的社会效益，更要体现对经济的促进作用，从而使基础设施建设发挥更大的效用。鉴于国家及有关部门已对西北地区的交通建设作出了统筹安排，在此着重阐述提高西北地区信息资源开发的能力。
3.1 通信网络化是信息化发展的基础
加快西北地区的开发，必将使西北地区的单一农业经济型向工业、农业、商贸、旅游等门类齐全的多元化经济型的产业结构转变。新的经济结构体系必然对通信和信息有着多元化、多层次的需求。传统单一的电话、电报通信模式将伴随着新的经济体系，向语音、数据、图像、多媒体及视频通信等多种信息网络相结合的综合性方向发展。
信息化建设是西北地区实现跨越式发展的重要措施之一。信息资源的交流与利用，是现代社会发展的重要推动力，因而引起广泛的关注，急需大力发展。信息化的发展依赖于信息网络基础设施的建设，因此，信息网络建设是促进西北开发具有战略性的基础设施，应优先安排，加快建设。
3.2 信息网络的发展方向
我国西部地区土地辽阔，资源丰富，但人口稀疏，自然条件差。西部信息网要结合西北地区的具体情况，宜采用卫星通信系统与地面通信系统相结合的“天地一体化”综合利用的信息传输方式；当今，语音网、数据网和图像网不断发展，并且这三类业务互有交叉和支持，三网合一是信息化发展的必然趋势，因此，在西北开发中信息网的建设方向应高起点；西北地区相对内地来讲信息网络比较落后，但信息网络的建设要适当超前发展。现代化网络建设向业务宽带化、传输数字化、网络智能化和网络国际化方向发展。所以，新建的信息网络的干线应以先进的光纤为主，接入网则应以光纤为主向技术多元化、多功能方向发展。根据西北地区的特点并结合产业群发展和城镇化的规划，以及语音网、数据网和图像网的不同功能，信息网络的建设宜采取不同的发展方向；“三网合一”的综合网主要与城镇化规划相结合在大城市建设，语音网和图像网可在中小城市发展，语音网面向广大农村普及。在建设国家公用计算机网络体系中，建立西北地区国家级计算机区域网交换中心，形成比较完善的分布交换和互为备份的交换体系；信息网的建设要做到专用网与公用网结合，互为依托，互连互通。
3.3 信息网络的战略重点
（1）卫星通信。 针对西北农村地区通信传输距离远和用户分散的状况，发展经济的、覆盖范围大的卫星和无线通信技术是很合适的。但是由于这些技术的成本过高，普遍采用这类技术，近期还有困难，可以选择经济条件较好的地方进行示范试点建设；卫星和无线接入设备必须成规模的购买和建设才能将成本降下来。卫星设备应能控制在6 000 元以内／每路，无线接入设备应能控制在5 000元以内／每路还是有希望的。有的地方采用微波一点多址技术，由于有了规模效益，曾做到了每路低于5 000元。因此，西北省份在采用这两项技术时，应该统一规划、统一采购、统一建设，再加上政府的政策性资金注入，就有希望把西北的乡村通信搞上去。
（2）广播电视。西北地区应加强对农村和老、少、边、 穷地区的广播电视覆盖，因地制宜地发展有线广播、有线电视和卫星广播电视收转。在缺电的乡镇积极利用风力、太阳能和自发电等多种手段，发展集体收转广播电视事业；广播电视网的建设坚持统一规划、统一标准、统一组建、统一管理，加速有线广播电视光纤／同轴电缆网络的发展，加速微波线路的数字化改造和干线建设，促进全国有线电视联网和微波联网，发挥广播电视的整体优势。
（3）电信。在电信普及水平方面，除新疆和宁夏外， 其它省份普遍低于全国平均水平，但西部电信的发展速度普遍高于全国平均速度，电信固定资产投资也出现了向西部倾斜的动向。从有关调查数据可知，“十五”期间西北地区乡村电话所需的投资远远超过城市电话所需的投资，其主要原因是乡村电话建设成本高于市话建设成本，这正是乡村电信市场开发的难点之一。因此，乡村通信急需低成本的先进技术。尽管目前光纤网成本较高，但广大农村地区接入网建设仍然应以光纤为主，实施光纤到村镇的发展方针。
3.4 政策建议
建设我国西北地区信息网的难点可能在于初始投资较大，短期而直接的经济效益不明显，而且由于部门的分割，需要统一组织、协调。为此，建议中央设立专项，加快西北部地区信息网规划与建设；由政府统一组织、协调军地两方面有关部门予以实施；打破国内电信网和有线电视网尤其是接入网部分建设和运营的行业垄断，调整行业政策，以提高网络利用率和投资效益；主要资金应由国家、地方、企业以及国防部门共同集资解决。具体措施为：选择三个较好的省（市）中国电信优先上市，如可以在陕西、宁夏、新疆中国电信中选择首先上市（2001年），争取筹集60～100亿元的资金；成立西部通信卫星股份公司， 政府以政策性资金注入，获取不少于1／3的股份，但政府股份不参与分红，只进行政策性管理和监督，如卫星信道的1／3必须为西部乡村通信服务，从而吸引多元化的资金入股，并对国外资金开放。无线接入系统也可仿此法对外开放，成立通信普遍服务基金。基金来源：长期保持电话的低初装费，城市每部300～800元，乡村每部200～500元，其中20%纳入基金，以每年新增2 000万电话用户计，大约每年可积累10亿元以上， 全部用于西部乡村通信；征收一切电信业务收入的5 %为通信普遍服务基金（相当于每次市话交1分钱），大约每年可积累100亿元，其中50%用于西部乡村通信，其余以资助各种与普遍服务有关的项目返还电信企业，对在我国经营电信业务的外国电信服务公司，未承担相应普遍服务义务的则加倍征收通信普遍服务基金；国内外公司的捐款，特别是国外电信制造业公司和发行的彩票；基金的10%～15%可用于投资性操作，以获取增值。
4 加强西北能源及矿产资源的勘查与开发
西北地区有丰富的能源及矿产资源，这对于西北地区进行大开发有着重要的现实和长远意义。加强西北地区在市场竞争中优势能源及矿产资源的勘查与开发，增强国家能源及矿产资源战略储备能力，改善我国能源结构和优质能源供应紧张状况，将潜在的资源优势转变为经济优势，是实施西部大开发战略中的一个重要目标。
4.1 西北能源及矿产资源优势
西北地区化石能源总资源量为17 400亿t标准煤， 占全国化石能源总资源量的41.8%。其中，煤炭预测资源量及埋藏浅于1 000m的预测资源量分别占全国的51.8%和63.6%；油气资源丰富，石油和天然气总资源量分别占全国的30.3%和39.2%，而且该地区油气资源潜力还有增大的趋势。特别是西北地区的太阳能和风能资源极为丰富，风力发电、光伏发电是解决边远地区及零散牧区民用电的一条理想途径，应尽快得到开发。因此，西北地区具有能源资源优势，在21世纪前期将成为中国重要的能源生产（供给）基地。此外，我国西北地域广大，发育着巨型的山盆体系，金属矿产资源蕴藏十分丰富，如金矿储量占全国14.2%，银矿占10.9%，铜储量占13.4%，铅储量点18.3%，锌储量点14.8%。甘肃集中了全国61.8%的镍和57.0%的铂族金属储量。此外，作为战略物资的铍、铌和铀在西北地区也十分丰富。全国95.7%的钾盐分布在该区，是我国当前紧缺的钾肥基地。在开发钾盐的同时，要积极开发锂、镁等重要金属资源，实现盐湖资源的综合利用。
4.2 几点建议
（1）加强能源及矿产资源的勘查力度，提高探明程度。 在化石能源方面，西北地区累计探明总储量为636.3亿t标准煤，总探明率为3.66%，远低于全国总探明率（18.3%）。其中煤炭探明程度为3.4%， 石油为12.1%，天然气为5.1%。在金属矿产方面，投入不足、 勘探滑坡、开发迟滞。西北地区每平方公里的矿业产值仅为东部地区的1／6、中部地区的1／4。与中亚邻国相比，我国西北地区的研究程度、勘查程度和开发程度明显偏低，在所发现矿床的规模和类型方面都有很大差距。
因此，以国民经济支柱能源及矿产为目标，加大西北区域勘查力度，提高探明程度，降低矿业投资的风险，实现我国西部找矿的重大突破，对加强我国可持续发展的资源基础及拉动西北地区经济发展具有战略意义。要做好西北区域地质大调查工作，同时对油、气、铜、金、钾盐等矿产加强重点勘查，使重要矿床潜在区尽快进入开发阶段。铀资源的保证程度对我国核电发展举足轻重。伊犁等盆地，是我国寻找低成本、大矿量、可地浸砂岩铀矿的重点地区，应争取尽快探明其可采储量。要制定优惠政策，吸引东部及国外资金对金属矿产资源进行风险勘查与开发。
（2）加快西北地区天然气和石油的开发与利用。 随着国民经济发展，我国能源总量逐步增长，同时，能源结构也在改善，煤炭比例减少，天然气比例增加。据预测，未来20年国内油气需求量远高于同期国内油气生产规模，供需缺口越来越大。我国华东—中南地区经济十分发达，但油气产量远小于消费量。因此，加快西北地区丰富油气资源的开发和向东部输送，是西部大开发的一项重要任务，它不仅有利于东部经济的可持续发展，而且将会带动西北地区和沿线地区的经济发展。
截止1998年底，西北地区已探明天然气可采储量约为5 700亿m[3] ，以1999年产量计，储采比高达130：1。因此，充分开发利用西北地区的天然气资源，是改善我国能源结构的重点，也是西部大开发的重要切入点之一。由塔里木至上海长达约4 200km的天然气输送管道主线， 应尽快组织技术经济论证，并付诸实施。需要强调的是，西北地区的天然气勘探工作，应集中力量、突出重点，首先在塔里木尽快探明1.0亿m[3]的天然气储量，为“西气东输”作好充分的可采储量准备。同时，天然气下游管网建设及用户落实工作应同步配套进行，以保证天然气上下游的一体化协调发展。
同时，西北地区也是我国重要的石油资源后备基地，是增加石油储量和产量的现实区域。针对我国石油资源短缺的现实问题，应对西北地区石油资源实行保护性开发。今后，应继续加大寻找石油储量的力度，迅速增加我国石油后备储量，并以市场为导向，适当提高原油产量。
（3）适当发展煤炭工业。 西北特别是新疆的煤炭工业还应适当发展，尤其是勘查工作，应将落实储量放在重要位置，以增加战略储备。同时，优化选择适当的矿藏建井开发，对现有煤矿进行改造；加强洗煤环节，生产优质、低硫、低灰分煤炭，提高煤炭企业经济效益。
（4）结合扶贫和发展少数民族地区经济， 有重点地发展可再生能源。实践证明，离网型风力发电和光伏发电技术适宜于在西北五省区推广应用，而且具有资源本地化、就业本土化、产业高新技术化的优势。目前可以考虑纳入行动计划或发展规划的项目有：分散居住人口的供电；微波站、边防哨所、公路道班、边境口岸、石油管线等电源；牧场灌溉、人畜饮水；现代设施农业；医疗、保健；通信、教育设施电源；农牧业深加工用电；在太阳能和风能特别富集的地区，可集中建立大型风电场，改善电网末端的风电和光电站，进而利用荒漠土地建设大型太阳能光伏电站。
（5）加强工程技术创新与攻关研究， 提高地下资源勘查开发效益。地下能源及矿产资源的勘查开发工程，是规模巨大的资金和技术密集型工程，存在许多技术难题。如埋深在4 500m以下的深层油气资源量占西北地区油气资源量的36.9%，只有26.3%的资源量存在浅于3 500m的中、浅层系。因此，西北能源及矿产资源的勘查与开发，要更加强调依靠科技进步。为了适应西北地下油气等资源勘探与开发的特殊要求，国家有必要加强有关的工程技术（如深钻技术等）创新与攻关研究，遴选关键项目列入“十五”国家重点科技计划，以期实现技术突破，降低工程成本，提高勘探与开发效益。
在能源及矿产资源的开发过程中，注意防止不合理的、破坏性的盲目开发，一哄而起，造成资源的浪费和严重的环境污染。一旦西部（主要河流的源头）严重污染，将出现不可收拾的局面，因此必须采取强有力的措施。
5 加大产业结构调整力度，形成特色区域经济与合理的城镇布局
西北地区与我国东部发达地区的发展差距，越来越表现为产业结构层次的差距。产业结构矛盾已经成为制约西北地区持续健康快速发展的关键因素。城镇化进程相对东部地区很慢，区内城乡间、省区间、省区内部不同地区之间的发展也非常不均衡。今后，应当加大产业结构调整力度，加快城镇化进程，逐步形成合理的区域经济和城镇发展格局。
5.1 加大产业结构调整力度， 促进社会经济与生态环境的协调发展
西北地区尚处在工业化发展的初级阶段，1998年，西北地区第一产业和第二产业在国民生产总值中的比重分别为23%和41%，第一产业比重比全国平均水平高5个百分点，而第二产业比重水平比全国低8个百分点。长期以来，资源开发驱动下的经济建设，不仅付出了昂贵的生态环境代价，而且难以实现“强区富民”的目标，经济发展水平和人民生活水平同东部沿海地区发展水平的差距进一步拉大。1978～1998年期间，西北地区除新疆外，其他4省区人均GDP与全国平均水平相比，降低17%～47%。1998年，无论城镇或农村人均收入，西北5 省区全部低于全国平均值。
（1）西北应充分发挥区域比较优势，遵循“富民”优先、 经济与生态环境协调发展的原则，分阶段进行产业结构调整。第一阶段（前10年）：以培育可持续发展能力为重点，通过生态环境建设与基础设施建设，改善西北地区的生产与生活条件。主要投资应当向交通运输、邮电通信、水利设施、城市市政建设、旅游业等倾斜， 支撑第三产业在GDP总量中所占比重的持续上升。第二阶段（后20年）：以加快工业化进程为重点，积极发展轻纺工业，改善生态环境质量，推动社会事业取得显著进步，逐步缩小西北同东部发达地区社会事业和人民生活水平的差距，实现经济同自然资源、生态环境良性互动的发展。
（2）在加速工业化进程中，提高工业和农业结构的效益。 在产业结构调整中，一方面，要高度重视西北地区重工业过重、大中型国有经济比例偏大等西北工业主要结构性问题。前10年，应把重点放在对重工业化过程修复的工作上，实现资源优势向经济优势的转化。后20年则把扶持以地方轻纺工业为主体的中小企业的发展作为重点，带动农业产业化进程和重工业产业链的延伸。另一方面，应当将实现西北地区“富民”目标的重点放在发展农业与农村经济上。协调水土资源合理开发与农民增收致富的关系，以提高农牧民生活水平、改善农牧区生产与生活条件为宗旨，以生态和特色农业建设为重点，发展具有全国优势的农作物和畜牧业，推动农业的产业化进程，建立现代化农村经济体系。
（3）将改造传统产业同扶持培植新兴产业结合起来， 提高产业结构的层次。改造西北地区以国有企业为主体的传统产业，应当以加大国家的资金投入为主要途径，以产品结构和技术结构调整为主要内容。在西北具有技术优势的地区，发展适用高新技术产业；并在有大城市依托、对外联系方便的区域，调整军工的发展政策，有重点地扶持军工基地建设，形成强大的、具有现代化水平的军备工业体系。充分利用西北地区独特自然环境所提供的生物资源和以民族传统风情为特点的文化资源，按照“种养加”、“农工贸”和“公司+农户”的现代生产组织模式，发展以天然药物为主导产品的资源开发利用产业；用旅游业发展带动西北运输与信息网络和旅游餐饮服务业的建设，搞好旅游纪念品和旅游食品等的开发，形成新兴产业群体，促进产业结构的转型。
5.2 加速城镇化进程，形成合理的城镇布局
城镇化是西北开发重要的载体，在吸收农村剩余劳动力、突破城乡“二元结构”、带动区域经济发展方面具有特殊的意义。目前，西北城镇化严重滞后于社会经济发展，1997年西北城市化水平仅为24.3%，低于全国近6个百分点，中小城镇发育程度低， 实现城镇化的水土资源矛盾突出，现有城镇环境污染严重，直接制约着西北区域经济的发展。
（1）西北地区城镇化的主导战略是大力发展中小城市。 西北地区生态环境脆弱、单位面积环境容量狭小和水资源短缺等资源环境条件的制约，使西北不具备发展大型、特大型城市的资源与环境条件。因此，必须把发展中小城镇作为城镇化的主攻方向。大力发展中小城镇，控制大型、特大型城市发展，完善城市功能，建立特色突出的西北城镇体系。在中小城镇中，对促进区域经济合理布局具有重要意义的是二级中心城市（大体相当于地级市）。目前，西北地区二级中心城市发展滞后，必须因地制宜，适度推进。在西北经济发展和城镇化相对发达的关中地区的西安，黄河上游地区的兰州、西宁、银川，北疆铁路沿线地区的乌鲁木齐等，应积极完善其作为区域中心城市的功能，在适宜的地区选择条件成熟的小型城市将其培育和建设成为中型城市。以尽快加强区域二级中心城市功能，最大限度地发挥大城市对西部大开发的中心带动功能。
（2）大力发展非农产业，促进西北农村小城镇的发育。 非农产业是农村城镇化重要的经济支撑。要依靠市场和高新技术进一步推进农特产品加工为主的农业产业化，创西北特色的名优无公害产品；积极培育、壮大农村集贸市场，在条件成熟时将集贸市场发展成为小城镇；为活跃城乡经济，大力发展商贸、信息、金融、服务、卫生、教育、文化第三产业，逐步形成对小城镇发展坚实的经济支撑。
（3）有效治理城市环境污染，促进城镇持续发展。 西北城市大气污染十分突出，以煤为主的能源结构造成严重的城市大气环境污染，高污染的重化工工业结构更是西北城市环境污染的重要原因。在推进西部城镇化的同时，必须加大力度积极治理城市环境污染，高效管理城市环境。高度重视乡镇企业对生态环境的污染和破坏，为此在遵循客观规律并借鉴国际经验的基础上，应实行生态经济型城市可持续发展战略，协调经济增长与生态环境的关系。根据具体城市生态经济系统结构和功能特点，优化调整城市产业结构，实现西北城镇和整个区域的可持续发展。
（4）加快西北地区城镇化的建议。在西部大开发战略基础上， 尽快制定西北城镇化战略和城镇化发展规划，指导西北城镇化有序、持续、健康发展；为促进西部城镇化，建议适当放宽西部地区设市标准，以不失时机地加快西北城镇化进程；对西部城镇化给予优先立项、优先批准、优先财税支持的政策优惠；加强城市综合管理和综合治理，建设现代化的新型文明城市；改革户籍制度，实施居民管理制度的创新，消除制度对城镇化的制约和障碍，建立有利于西部城镇化发展的居民管理体系。
5.3 采取不同的区域发展政策， 形成以特色经济为基础的区域发展格局
中央实施西北大开发的战略，应当根据不同区域的特点和国家整体利益的要求，采取不同的区域发展政策。西北各级政府也应当充分认识本地区的比较优势，制定具有地方特色的发展目标和重点。
按照西北资源环境条件和社会经济基础，大体可以将西北地区划分为近西北（黄土高原地区为主）和远西北两个部分。近西北地区应加快资源型产业的发展，促进传统产业主要是老工业基地的调整和技术改造，振兴原有“三线”地区的国防工业。重点治理资源开发区、工业、城市聚集区的环境污染。远西北地区重点加强基础设施建设，以改善交通、通信、供水、居住条件和文化教育水平。促进地方资源的开发和农牧业的规模经营及产业化，通过富民以稳定边疆。着手进行大江大河源头地区的生态保护和生态恢复。
继续加强关中、天山北坡一级产业集聚轴线的建设，尽快形成西北经济核心区，率先实现现代化。积极培育兰州—西宁—银川产业带和西北边境开放经济带，以优势资源的加工利用为重点，为长远区域开发格局的完善和区域经济的协调发展创造条件。选择南疆和青南欠发展优势的州县，作为国家长期政策扶持的对象区域，促进当地生态条件的改善，提高相对贫困人口的生活水平。
6
黄土高原与新疆绿洲地区生态环境建设与农业稳定发展
生态环境建设是西北大开发工程的重要组成部分。西北生态环境不仅是西北发展的基础，也是我国广大东部地区发展的生态屏障和资源保障基础。农业稳定发展不仅要下大力气调整农业内部结构，发展特色农业，而且要把农业稳定发展与生态环境建设紧密结合起来，才能使生态建设和农业投资的效益有明显提高。西北地区旱作农业集中分布在近36万km[2]的黄土高原， 灌溉农业则主要分布在甘肃河西走廊和新疆广大绿洲地区，这些地区是广大西北地区农业稳定发展与生态环境建设的重点地段。协调这些地区农业稳定发展与生态环境建设之间的矛盾，是西北大开发中一项极为重要的战略任务。
6.1 黄土高原生态环境建设与农业可持续发展
（1）黄土高原生态环境建设与农业可持续发展的三个关键问题。 第一，粮食自给与退耕还林还草：大于25°以上的坡耕地（其单产按所有耕地单产的一半计算）退耕后，黄土高原人均耕地0.23hm[2]、 人均粮食362kg，基本上可做到区内自给，退掉25°以上的坡耕地， 对粮食生产影响不大；第二， 耕地的水土平衡：黄土高原每公顷土地可产水495～1 005m[3]，储于水窖可供0.07hm[2]耕地的节水灌溉， 保证中等收成。在黄土高原建造保证人均0.13hm[2] 耕地节水灌溉的水窖是完全可能的；第三，治理速度与投资力度：黄土高原各类需要治理的土地共2 505.73万hm[2]（约25万km[2]），占高原土地总面积的61.7%。按治理土地费用为6 000元／hm[2]计（60万元／km[2]），总投资需1 520亿元。黄土高原治理至少需要几代人持续不断的努力，预计50年内可以初步完成，年均治理面积50.7万hm[2]，年均投资需30.4亿元。
（2）黄土高原农业稳定发展与生态环境建设的战略重点。 黄土高原应以水土保持、防治荒漠化、改善生态环境、稳定解决粮食自给为新世纪的主要战略重点。为此，黄土高原的治理需要国家大力投入。在生态环境明显改善的基础上实现粮食自给。大力发展以人工种草（包括饲料作物）为核心的舍饲畜牧业。西北部实行农牧结合；东南部实行农果、特产相结合，重点发展干鲜果及特产。黄土高原内部自然经济差异较大，必须因地制宜、分区划片、分类指导，发展第二、三产业，从而使黄土高原农业和农村经济水平得以大幅度提高，尽快实现脱贫，达到小康生活水平，并使生态环境得到明显改善。
（3）黄土高原生态环境建设的四项基本措施。 以窖灌为标志的集雨节水技术是黄土高原农业的一项革命性措施，可保证农业生产的持续与稳产；在千沟万壑的黄土高原破碎地貌基础上治理水土流失与发展可持续农业，关键在于一整套坡沟治理措施，包括系统配置的梯田、水平沟、绕山转（等高种植带）、淤地坝等。坡沟治理系统配合上述的集雨节水措施即构成黄土高原最有效的水土保持体系与可持续农业的基础；以间作、套作、轮作等复合农林系统（agroforestry）与林草（牧）系统、综合病虫害防治（IPM）、免耕或少耕法、 有机农业等为主的可持续农业措施是保证黄土高原农业与生态长期稳定发展的重要技术体系；以舍饲养畜为主体的畜牧业是使黄土高原农民增收致富的有效途径。
（4）黄土高原农业可持续发展的生态模式。 根据黄土高原的景观结构与生态—经济功能特点可划分为4种基本生态经济带：位于山顶上部或下部的水土保持带；山腰水保—经济带；位于缓坡的基本农田带；川坝地高效经济带。黄土高原各基本景观元素的组合与各生态经济带的搭配，同时与具体的农业可持续发展措施相结合，构成了高原景观—经济系统的优化生态模式，梁峁—川坝复合系统、梁峁—冲沟复合系统、土石丘陵—沟谷系统、高台塬地系统、川坝地系统是黄土高原可持续发展的主要生态模式。
（5）黄土高原生态环境建设与农业可持续发展的政策建议。 把生态治理与农民增收结合起来，采取切实措施保证农民增加收入；科学地制定退耕还林还草的土地利用规划；强化移民在恢复生态环境中的积极作用，把移民纳入退耕还林保护生态环境的重大措施之中；建立有利于农民个人和社会力量参与生态环境建设的激励机制；严格控制人口，提高人口素质，加快农村人口向城镇转移，缓解人口对水土资源的压力。
6.2 新疆绿洲地区生态环境建设与农业可持续发展
绿洲生态环境安全形势严峻，已成为农业可持续发展的严重障碍。新疆次生盐渍化面积占现有耕地的1／3，和田绿洲、喀什绿洲垦区、玛纳斯、石河子绿洲盐渍化显示出增强的趋势；湖泊面积缩小，50年代全疆水面面积9 700km[2]，90年代降为近4 800km[2]，水面减少了一半以上；部分河流中下游断流天数和长度增加，塔里木河末端，近300km 河道干枯已近30年，其水质在下游明显盐化，严重影响到绿洲农田灌溉。因此，协调新疆绿洲地区生态环境建设与农业稳定发展之间的矛盾已成当务之急。
（1）绿洲农业稳定发展与生态环境建设的战略重点。 严格控制绿洲面积的扩大、限制绿洲内耕地比例，一般应在50%以下，增加防护林网和草地、饲料用地比例；全力提高水资源的农业利用效率与效益，适度限制高耗水农作物的种植，加大对中低产农田的改造；鼓励发展具有新疆特色的优质干鲜果品，全面提高土地的经济产出率。
（2）大力倡导节水农业， 提高绿洲水资源的农业利用效率与效益。绿洲内部水资源利用浪费严重：新疆绿洲渠道系数仅为0.45，全疆毛灌定额12 000m[3]／hm[2]。而实际可能更高， 如和田达16 500 ～18000m[3]／hm[2]，莎车达15 000m[3]／hm[2]， 阿克苏达18 000 ～22500m[3]／hm[2]，但北疆、农七、农八师为7 500～8 250m[3]／hm[2]，并不影响产量。节水是提高水资源利用效率的关键：节水对于新疆绿洲来说，显得更为迫切和重要，是当前提高水资源利用效率的关键，亦是缓解生态用水和生产与生活用水矛盾的关键措施；提高渠道利用系数是绿洲农业节水的有效途径，从现在的0.45提高到0.51是完全有可能的，目前天山北麓已达到0.7以上；降低毛灌定额：从12 000m[3]／hm[2]降到10 500m[3]／hm[2]，再努力降到9000m[3]／hm[ 2] 是可能的。从12000m[3]／hm[2]降到10 500m[3]／hm[2]，能增加灌溉面积20万hm[2]；若降低到40m[3]／hm[2]，还能再增加灌溉面积20万hm[2]；提高水的利用效率：强调用单方产出来衡量用水效率。通过调查，玛纳斯地区小麦生产水当量已达0.7kg／m[3]，高产地为1.5kg／m[3]；农八师145团喷灌已达1.6kg／m[3]，玛纳斯地区玉米产量已达1.6kg／m[3]，高产地为2kg／m[3]，农八师143团已达2.5kg／m[3]。 总体看来，近期目标达1kg／m[3]，下一个目标是1.5kg／m[3]， 全面实现喷灌后，争取达到2kg／m[3]，以色列目前已达2.3～2.6kg／m[3]。
（3）提高绿洲内的棉区棉花质量，形成竞争优势。 棉花生产的主要的挑战来自市场，必须针对国内外市场需求进行科学规划和计划。要严格控制宜棉区棉花播种面积的比例，应把宜棉区棉花种植比例调整到50%以下，以提高生态系统控制棉花病虫害的能力。要特别重视“种子杂乱”对棉区棉花质量的影响，要加大力量提高棉花的质量，以增加棉花的竞争能力；发展具有新疆民族特色的棉织品服装加工，提高在市场中的竞争优势。
（4）严格控制荒地开发，确保绿洲生态系统的可持续发展。 重视现有耕地的利用和保护。新疆统计上报为313.3万hm[2]，土地资源详查为380万hm[2]，河西走廊也有类似的情况。提高单产、增加复种（主要在南疆）、发掘增产潜力应是主要增值措施；以水资源的节约与平衡为前提，加强开荒的领导和计划；将北疆伊犁河、额尔齐斯河流域列为当前开发土地资源的重点；加强绿洲—荒漠过渡带的土地建设；加强农区和牧区的结合，建立畜牧业基地。
（5）尽快制定生态环境建设总体规划， 加大各级政府对生态环境投资力度。确定干旱地区生态环境建设和绿洲生态环境建设在全国生态环境建设的优先地位，加大生态环境建设投资力度，遵循干旱地区生态系统空间分布格局进行生态规划，加快编制全区生态环境建设总体规划。重点加大天山与阿尔泰山水源涵养林保育、塔里木河绿色走廊保育，博斯腾湖与艾比湖流域生态环境保育、干枯湖泊生态环境保育、天山北坡绿洲经济带生态安全保障、三大油田基地生态环境保育等生态环境建设工程的投资与建设力度。其中，重点优先完成绿洲地区生态环境建设总体规划，使之列入国家生态环境建设“十五”计划中，组织力量，全面实施。
（6）大力推广生物控制病虫害的生防工程。 高度重视绿洲内部生物多样性在控制病虫害中的作用，特别是对棉花病虫害的作用。与此同时，对作物品种引进应加强专业检疫，对农药的使用严加管理，确保农业安全生产。同时，加强对敏感地段或地区的监测，以提高对生态灾难的应急能力和缓解灾情加剧的能力。
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