东亚主要国家与发展中的北极理事会关系分析，本文主要内容关键词为：东亚论文,北极论文,理事会论文,关系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着北冰洋沿海国以及世界上各主要国家在北极地区的权益之争愈演愈烈，北极问题迅速成为全球关注的热点。对此，东亚各国也应当作出积极的反应。北极理事会作为包括全部八个极地国家的政府间组织，在北极事务中发挥着重要的领导作用。本文通过对北极理事会的工作重点及发展趋势的概述，分析东亚国家（主要是指中国、韩国、日本）参与北极理事会的必要性，并在此基础上提出若干建议，以提升东亚主要国家在北极事务中的地位与作用。
一、北极理事会发展概况
（一）AEPS和北极理事会
1989年，芬兰提议八个极地国家应该为保护北极环境采取一项区域性方案。随后，美国、俄罗斯，加拿大、芬兰、瑞典、冰岛、挪威和丹麦（代格陵兰岛）八个极地国家于1991年签署了《北极环境保护宣言》（Declaration on the Protection of the Arctic Environment），宣布成立北极环境保护策略（AEPS）。该策略主要包括：一系列目标和原则；对六种主要污染的鉴别（永久性有机物污染、石油污染、重金属污染、噪音污染、放射性污染以及酸性污染）；对现有保护北极环境机制的鉴定；治理污染应该采取的行动。①
为保证AEPS的延续性，各国都承诺将部长级层面的经常性会晤继续进行下去。AEPS的主要工作计划将通过其四个工作小组完成，包括北极监控评估项目工作组（Arctic Monitoring and Assessment Program，AMAP）、北极海洋环境保护工作组（Protection of the Arctic Marine Environment，PAME）、突发事件预防、准备和反应工作组（Emergency Prevention,Preparedness and Response,EPPR）和北极动植物群落保护工作组（Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF）。②
1993年，AEPS第二次部长级会议在格陵兰岛首府努克召开，各国签署了《北极环境和发展努克宣言》，该宣言强调了可持续发展对北极环境保护的重要性，并决定成立AEPS第五个工作组——可持续发展工作组（the Task Force on Sustainable Development）。
1996年9月16日，八个极地国家在加拿大渥太华签署了《成立北极理事会宣言》，从此北极理事会（AC）取代了AEPS。北极理事会成员包括八个极地国家和四个北极土著居民组织，同时允许接受邀请的观察员参与理事会各项工作。北极理事会同AEPS最大的区别在于，北极理事会除了关注环境保护外，还开展了可持续发展项目，通过发布信息、对外宣传，提高国际社会对北极事务的关注程度。
（二）北极理事会的主要目标
北极理事会作为一个政府间高级论坛，其组织目标是：就一般北极事务尤其是可持续发展和环境保护事务给极地国家和北极居民（尤其是原住民）提供一个合作、协调、互动的场所和方法；管理、协调AEPS成立的项目小组，包括北极监测和评估项目小组（AMAP）；保护北极植物和动物群落项目小组（CAFF）；保护北极海洋环境项目小组（PAME）；突发事件预防、准备和反应小组（EPPR）；组织协调一个可持续发展项目；散发信息，鼓励教育以及提升北极相关事务方面的利益。③
北极理事会的重要目标主要有两方面：北极环境保护与可持续发展。北极理事会为实现这两个目标在其组织下面创设了多个项目小组。北极理事会不仅继续完成原AEPS项下的各项工作，同时还成立了两项新的工作计划——可持续发展框架性文件（Sustainable Development Framework Document）和北极理事会消除北极污染行动计划（Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic，ACAP）。为确保北极土著居民有参与理事会议程的机会，北极理事会认可了四个有资格代表土著居民的组织作为“永久性参与者”参与理事会的各项工作。
北极理事会代表着北极原始居民和北极社会，是北极极地国家政府和区域组织的合作伙伴。④ 作为一个唯一包括全部八个极地国家的政府间组织，北极理事会成立的基础虽然不是一项具有约束力的国际公约，但它试图作为一个具有相对独立性的政府间论坛推荐和执行它的北极环境保护和可持续发展政策，而不是像APES时期那样需要在一个极度脆弱的体制中顾及八个成员持有的不同意见。不可否认的是，尽管北极理事会是通向健全的区域法律体系过程中重要的一步，但它依然仅仅是为了北极地区国家在环境保护和可持续发展领域的合作便利，北极理事会的创设初衷便在于加强极地国家在这些领域的合作。这种缺少条约约束力的体制是否能够成功协调多方主体在北极事务上复杂多变的利益关系，是否会在该区域面临重大问题时丧失功能，是理事会未来需要认真面对的问题。⑤
（三）北极理事会的组织机构
北极理事会组织机构由部长级会议、副部长级会议、东道国、高级官员会议、工作小组、北极理事会秘书处、土著居民秘书处组成。部长级会议是最高权力机构，该会议由各极地国家部长级代表和“永久性参与者”代表参加。部长级会议每两年召开一次，经六个以上极地国家一致同意并咨询“永久性参与者”意见后可召开临时会议。⑥ 部长级会议的主要作用在于给成员方提供联络和协调的机会；监督指导高级官员会议、各个工作小组和下级机构的工作，审查、接受其工作报告；制定环境保护和可持续发展相关的政策供成员方政府参考；定期检查组织的优先事项、各项目资金流转情况以及北极理事会的体制机构改革问题。
2009年4月召开的第6届北极理事会部长级会议通过了《特罗姆瑟宣言》（Troms
Declaration），《宣言》决定设立一项新的会议机制——副部长级会议。副部长级会议主要目的是为应对部长级会议休会期间北极发生的突发性事件，借此提升北极理事会在处理北极事务上的行动能力，加强该组织在北极地区的政治影响力。⑦
北极理事会东道国由极地国家轮流担任，每两年轮换一次。现任东道国是丹麦，任期为2009年至2011年，之后将由瑞典接任，任期为2011年至2013年。⑧ 相比其他国际组织，北极理事会的东道国在该组织的体制架构中有着特殊的地位：因为理事会创设之初没有常设机构，由东道国担任北极理事会主席，其职责还包括了理事会秘书处的功能，⑨ 需要负责协调组织部长级会议的召开。⑩
北极理事会高级官员会议由极地国家指派的高级官员和“永久性参与者”代表共同参加，主要讨论北极焦点问题的具体实施方式。作为北极理事会的具体实施机构，高官会在遵守部长级会议决议和特别指示的前提下协调、监督下级工作机构的工作实施情况。为其制定工作指南，接受、讨论工作小组、任务小组以及其他下级机构的工作报告，并以高官会报告的形式向部长级会议提交工作建议。高官会每六个月召开一次，六个以上极地国家一致同意并咨询“永久性参与者”意见后可以决定召开临时会议。
北极理事会工作小组以及为其提供科技支持的专家组定期在每次高官会和部长级会议之前召开会议。工作小组的职责是完成部长级会议授权实施的项目和工程。北极理事会现有六个工作小组：北极污染行动项目（Arctic Contaminants Action Program，ACAP）、北极监控评估项目（Arctic Monitoring and Assessment Programme，AMAP）、北极动植物群保护项目（Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF）、突发事件预防、准备和反应小组（Emergency Prevention,Preparedness and Response,EPPR）、北极海洋环境保护小组（Protection of the Arctic Marine Environment，PAME）、可持续发展小组（Sustainable Development Working Group，SDWG）。
秘书处为北极理事会的日常办事机构，主要功能是协调高官会和各工作小组的具体工作实施；负责北极理事会同外界的联络以及负责对外宣传理事会的各项活动。由于过去理事会没有设立秘书处，而由东道国兼任，每两年轮换一次。直到2007年挪威担任东道国时，同丹麦和瑞典达成一项协议，在三国担任东道国期间（2006年-2013年）共用一个秘书处，秘书处的地点设在挪威特罗姆瑟。现在的北极理事会秘书处由挪威主持，丹麦和瑞典协助其工作。(11) 北极理事会这一组织体制改革非常明显地提升了组织的工作效率。(12)
土著居民秘书处最初是由AEPS设立的，1996年北极理事会成立时宣布对其接管。土著居民秘书处的最主要功能是为“永久性参与者”参加北极理事会提供便利条件；提高土著组织参与北极理事会活动的各项能力；为土著组织提供语言和沟通的便利，将北极理事会会议文件的英文文本翻译成当地语言；协助“永久性参与者”完成土著居民相关的可持续发展项目。(13)
根据成立北极理事会宣言的规定，北极理事会通过的所有决议都必须经过全体成员国一致同意，(14) 这条规则适用于所有北极理事会框架下的会议，包括高官会和各个工作小组及项目会议。
二、北极理事会关注的热点问题
（一）作为北极理事会工作指导方针的宣言
在过去的十几年间北极理事会已成为增进北极地区共同理解和合作的重要论坛，在北极事务中越来越多地起到领导作用。北极理事会历年会议报告包括了理事会的工作重点及发展前景，从中可以体现理事会在北极事务中发挥的独特作用。在历届报告及宣言中，下列文件值得关注：
1.《成立北极理事会宣言》
1996年9月19日，八个极地国家签署了《成立北极理事会宣言》，宣布成立北极理事会。《宣言》还对AC组织目标、成员种类、部长级会议组织程序、议事规则等方面作出规定。这些规定具有提纲挈领的作用，逐渐为后来各次部长级会议报告所充实。
2.《伊魁特宣言》
AC第一届部长级会议于1998年9月17日至18日在加拿大伊魁特召开，大会通过了《伊魁特宣言》。主要成果是审议通过了《北极理事会程序规则》和《北极理事会可持续发展项目职权范围》。
3.《巴罗宣言》
2000年10月13日，AC第二届部长级会议发表了《巴罗宣言》，宣布完成了AEPS向AC的顺利交接。此次大会的主要成果是批准了新的消除污染行动计划和《北极监控评估项目小组评估报告》（AMAP Assessment Report）。
4.《伊纳利宣言》
2002年10月，第三次部长级会议通过了《伊纳利宣言》。《宣言》首次强调理事会与各极地国家政府及北极原住民组织之间具有独特的伙伴关系，AC作为北极地区声音代表的作用得到加强。大会主要成果为：设立了可持续发展项目行动计划（action plan on sustainable development）；接受了北极监测与评估项目小组向大会提交的《2002北极污染报告》；接受了保护北极动植物群落项目小组提交的《北极动植群落物现状及保护报告》；决定把北极气候评估项目（ACIA）对北极社会、生态和经济的现状评估报告提交到2003年世界气候变化会议。
5.《雷克雅未克宣言》
2004年11月，第四次部长级会议通过了《雷克雅未克宣言》。《宣言》认为北极气候是地球气候系统重要的组成部分，实施联合国气候变化框架公约和其他协定时需要考虑北极气候影响评估报告及研究结论。大会批准了《2004年以后北极监控评估项目小组战略计划》和《北极海域石油运输指南》。
6.《沙尔哈德宣言》
2006年10月，第五届AC部长会议通过了《沙尔哈德宣言》。AC决定继续北极地区气候变化的评估，同时借助政府间气候变化专家小组第四次评估报告以及2007年-2008年国际极地年的成果；决定成立北极污染物行动项目工作组，将其更名为“北极污染行动项目”（ACAP）。(15)
7.《特罗姆瑟宣言》
2009年4月29日，第六次部长级会议通过《特罗姆瑟宣言》，《宣言》肯定了北极理事会在北极事务中的领导作用。
本次大会批准了以下数个报告：《气候变化中的格林兰冰层》、《2009北极海洋运输评估报告》、《北极理事会近海石油和天然气指南（修订）》、《北极地区石油和天然气活动：现有与潜在影响》、《北极能源报告》、《2009北极地区污染报告》、《北极理事会保护北极海洋环境免受陆地活动污染的区域行动计划》。大会还批准设立“北极经济与基础设施项目实施中的安全系统开发项目”。
值得一提的是，中国和韩国都作为临时观察员首次参加了此次部长级会议，虽然会议没能批准中国和韩国正式观察员地位的申请，但参加理事会部长级会议本身就代表了两国同北极理事会关系的更进一步发展。
（二）北极理事会关注的热点问题
从上述文件可以发现，北极理事会关注的热点问题从其成立到现在始终如一，就是促进北极地区环境保护和可持续发展。具体而言，可以包括以下几方面：
1.关于北极气候变化问题。北极理事会希望能有一个有效的全球机制来应对气候变化的挑战，确认所有北极国家承诺将积极促成在2009年12月于哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议（UNFCCCCOP15）上达成充分协商一致的成果。理事会决定以《气候变化中的格陵兰冰层》报告中的总结为基础向《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议作报告，并期望在2011年发表《北极低温层：北极地区的雪、水、冰和永久冻土》（Snow,Water,Ice,and Permafrost in the Arctic,SWIPA）的完整报告。
理事会督促成员国实施针对甲烷和其他短期气候影响因素的早期行动，鼓励与甲烷市场化合作计划及其他有关国际组织之间的合作，采取措施减少甲烷和其他短期影响因素；决定针对短期气候影响因素设立专责小组，负责确认现有的与新的能够减少排放对气候产生影响因素的措施，并可建议采取更进一步的立刻行动，同时专责小组将在下届部长级会议上提供进展报告。
2.关于北极海洋环境。北极理事会将继续与国际海事组织（IMO）合作，采取有关措施以减少航运对北极海域造成的环境影响。理事会正在加紧更新《北极冰覆盖水域船舶操作指引》（Guidelines for Ships Operating in Arctic Ice- Covered Waters）和部分条款强制应用工作。理事会将和IMO协商，将来很有可能在IMO管辖下的诸多全球性船舶安全和污染防治公约或者其他旨在保护北极环境和航行安全的船舶建造、设计、设备、船员培训及操作的规定中能够加入具体的强制条款。
北极理事会还准备建立一个作为国际机构的北极地区搜救行动合作任务小组（Cooperation on Search and Rescue Operations in the Arctic），希望能在2011年部长级会议前开展并完成有关谈判。
3.关于北极能源问题。北极理事会认可《北极地区石油和天然气活动：现有与潜在影响》（Oil and Gas Activities in the Arctic:Effects and Potential Effects）的研究结果和建议，强调石油和天然气活动对环境影响的风险并没有被完全消除。北极理事会近期正在根据1992年《里约宣言》的第15、16条规定的预防原则和污染者付费原则，制定和实施适当的法律和措施，作为在石油勘探、开发、运输和储存过程中进行风险和环境影响评估的依据。
4.关于污染物治理问题。第五届北极理事会部长级会议批准成立北极污染物行动项目工作组——“北极污染行动项目”（Arctic Contaminants Action Program，ACAP）。《2009北极地区污染报告》（Arctic Pollution 2009 Report）强调虽然通过政治行为在减少遗留的持久性有机污染物（POPs）和放射性核污染物方面已经取得进展，但是关于北极环境出现的一些新化学物质以及这些物质对人类和野生生物的潜在影响仍然值得关注。北极地区出现的具有持久性有机污染物性质的污染物质目前没有国际控制机制，北极理事会未来可能要将此事项提交国际社会共同讨论。
北极理事会希望加强同联合国环境规划署化学品局（UNEP Chemicals）和联合国开发计划署（UNDP）在ACAP项目中的进一步合作。北极理事会正准备成立一个项目筹划小组来处理北极偏远地区土著居民社区中的污染物。
5.关于保护生物多样性问题。北极生物多样性评估项目（ABA）的《2010北极重点问题报告》，作为北极理事会对2010联合国国际生物多样性年所作的贡献，同样可作为衡量联合国《生物多样性公约》在2010年生物多样性目标进展情况的工具。理事会认为以社区为基础的监测是一项有价值的手段，支持在本地居民的参与下把该计划深入发展。
6.关于北极安全问题。北极理事会准备建立一个北极地区搜救行动合作任务小组，并有望在2011年完成有关谈判。另外，在2009年第6次部长级会议上，理事会同意了俄罗斯发起的为了实施经济和基础设施项目而建立一个安全体系的建议。俄罗斯希望在北极理事会的关注事项中加入安全合作的内容，应对可能增加的人为灾难，并认为这是对《2008伊鲁利萨特宣言》最正确的解读。但是美国最新北极政策认为，北极理事会应当保持其高层论坛的性质，维持其当前议题，不应扩大其管辖事项。两个大国在这一问题上的观点相左，值得东亚国家进一步关注，因为这一问题关系到北极理事会将来在北极事务中发挥话语权的范围，我们应根据事态的最新发展采取应对措施。
三、东亚国家与北极理事会关系的分析及建议
（一）东亚国家参与北极理事会的必要性
东亚国家需加强与北极理事会的关系主要从两方面考虑：北极问题的全球化趋势和北极理事会在北极地区的重要性。
北极问题全球化的趋势主要体现在以下几方面：第一，北极气候变化与环境保护问题。根据世界自然基金会2009年9月发布的《北极气候反应：全球性影响》报告，北极地区变暖将造成的全球性的不利后果，其程度远远超过之前的预测。北极地区的气温升高速度将是地球上其他地区的两倍，这会造成惊人数量的海冰融化，影响到北极及周边地区的大气环流和天气。北极地区的天气变化预计将造成包括欧洲和北美洲地区在内的气温和降水变化，从而严重影响到这些地区的农业，林业和供水系统。此外，北极的冻土和湿地还储存了大量的碳，数量相当于大气碳含量的两倍。随着北极气候继续变暖，冻土将会日益融化，并以惊人的速度向大气中释放出二氧化碳和甲烷。在过去的两年，甲烷这一重要的温室气体在大气中的含量不断上升，这一现象被认为是由于北极冻原的气温升高所造成的。报告的结论显示，到2100年，海平面很可能上升1米以上，这一数值是2007年政府间气候变化专门委员会预测结果的两倍以上，因为后者并没有将大冰原融化的因素考虑在内。这意味着将会造成沿海地区的大洪水，直接影响全世界四分之一人口。(16)
北极地区独特的自然条件和地理状况决定了它对气候变化的敏感性，作为全球气候变化的预警系统和主要作用地区，北极问题在很大层面上已经不是单纯的区域问题，而是上升到全球气候变化的公共治理范畴，尤其是在气候变化与环境保护领域。
第二，北极航道权益。近年来，随着北极地区气候快速变暖，北冰洋海冰加速融化，北极航线有望开通。由于海上运输对于国际货物贸易具有举足轻重的影响，北极航道一旦开通，由此获利的国家会很多。对中国而言，北极航道的开通意味着到欧洲就多了两条航道，一条走西北航道穿过加拿大北部进大西洋，另一条沿着俄罗斯的北冰洋沿岸航线横贯过去，经巴伦支海、挪威海入大西洋。以走西北航道为例，这一航道比走印度洋、苏伊士运河、地中海起码能缩短一周的航程，节省的运费就是利益所在。同样，日本与韩国也会从中获益。当然，最大的受益国是北极周边国家。在这种背景下，如何保证包括中国在内的东亚国家未来的北极航道利益，是东亚国家应考虑的问题。
第三，北极海洋资源权益。根据现行国际法规则，非北极周边的国家有权分享北极“国际海底区域”及其资源的权利，有权进入北极公海地区行使包括海洋科学研究在内的公海自由。这对维护包括中国在内的东亚国家的海洋权益，认识极地系统，进而认识整体地球系统具有重要的科学意义。
北极理事会在北极地区的重要性已在本文的第二部分详细论述，在此就不再赘述。中日韩三国通过参与北极理事会，能够了解北极地区事务的最新发展动态，掌握其关注的热点问题，并通过参与北极理事会各个工作小组和项目会议还能够分享最新的科学技术及学习应对相关问题的经验。另外，北极理事会重视区域合作和国际合作，中日韩三国可以在北极理事会的组织框架内同其成员国、观察员及相关国际组织加强交流合作。最重要的是，北极理事会正在讨论北极治理机制革新问题，中日韩三国应当抓住历史时机，通过相关谈判在北极问题上达成内部一致意见，然后通过积极参与理事会的相关活动而享有必要的话语权，最终提出最有利于东亚地区的方案。
（二）正式观察员地位的重要性
“观察员”是依据北极理事会程序规则被授予观察员地位的《成立北极理事会宣言》第3条中列举的实体。(17) 北极理事会观察员地位向以下实体开放：非北极国家；全球性、区域性政府间组织和议会间组织；非政府组织。(18)
英国、法国、新西兰、波兰、西班牙、德国等国家是北极理事会的正式观察员，其中英国、新西兰、波兰、德国是继承的北极理事会前身AEPS中的观察员地位。(19) 中国、韩国、意大利和欧盟目前是临时性观察员。日本于2009年4月份，向北极理事会当值主席国挪威提交了观察员地位的申请。
中国是东亚地区中最早参与北极理事会活动的国家。中国于2007年4月向北极理事会高官会提交了北极理事会第六次部长级会议观察员地位的申请意见，该次高官会的最终会议报告批准给予中国临时观察员地位（ad- hoc observer），并允许中国以临时观察员身份参与北极理事会的高官会和各工作小组会议，同时声称到第六届部长级会议时再审议是否给予中国正式观察员地位。(20)
2009年4月23至24日，北极理事会高官会在挪威诺尔兰郡召开，中国代表团又以临时观察员身份参与了该次会议。(21) 2009年4月29日，北极理事会第六次部长级会议在挪威特隆姆瑟召开，中国和韩国都作为临时性观察员参加了大会，就北极事务同各方进行了交流。(22) 遗憾的是，该次部长级会议并没有通过中国、意大利、南韩和欧盟的正式观察员地位的申请，声称要继续讨论观察员在北极理事会中的作用。加拿大、挪威拒绝欧盟的观察员申请的主要原因是欧盟禁止捕猎海豹产品的进口，认为这是对北极国家和人民根本利益的损害。(23)
受邀请的观察员可以参加北极理事会部长级会议、其他会议和活动。观察员可以向部长级会议提交相关文件，经过主席团同意还可以发表意见。(24) 临时性观察员同正式观察员的最大区别在于，授予临时性观察员的效力仅限于参与某次特定会议。(25) 这意味着临时性观察员每次参加部长级会议都需要理事会成员国的全体同意。
到目前为止，中日韩三国都没有获得北极理事会正式观察员地位，这就使得三国有必要在这一问题上展开开拓性的合作和谈判，采取共同措施，尽快获得正式观察员的身份。
（三）以“近北极国家”或“近北极地区”的名义
2008年9月18日俄罗斯出台了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，确定了俄罗斯联邦北极政策的国家利益、主要目标、战略优先方向、基本任务和执行机制，其中首要一条是“开发俄属北极区域，将其作为保障国家社会—经济发展的战略资源基地”。2009年5月13日，俄罗斯又推出了《2020年之前俄罗斯国家安全战略》，强调未来国际政治将聚焦于能源争夺，北极是争夺的焦点地区之一，在争夺时不排除使用武力的可能。
阿拉斯加的存在决定了美国在北极事务中的重要影响。2009年1月9日美国政府颁布《国家安全及国土安全总统指令》，取代1994年北极政策文件。新文件宣布美国是一个“北极国家”，在北极地区有着广泛而重要的国家利益，其中航海自由被置于“最优先”的地位。美国坚持西北航道和东北航道属于国际航道，美国船舶有权过境通行。
北极巨大的资源价值和航道价值，也吸引着欧盟与北约，特别是“北极八国”的丹麦、芬兰和瑞典属欧盟成员国，而环北极五国中也有四个属北约国家（冰岛、挪威、美国、加拿大）。因此，一旦北极冲突，无论是欧盟还是北约都将不会等闲视之。2008年11月20日，欧盟推出《欧盟与北极地区》政策文件，宣布欧盟国家在北极地区拥有渔业、油气等利益，欧盟的北极目标是维护北极与人类的和谐关系；推动资源的可持续利用；致力于提高北极多边治理。
在世界上其他国家和地区纷纷表明自己同北极地区关系的同时，东亚国家能否在北极问题上也发出一致的声音？首先，从东亚所处的地理位置而言，东亚地处北半球，无论从陆地还是海洋，离北极地区都很近，东亚地区是除了传统八个极地国家外离北极最近的国家之一。
其次，地缘因素在国家利益、国家安全和国家战略的制定中具有重要作用，并被视为影响乃至决定国家政治行为的基本因素。欧亚大陆是世界上最大的大陆和政治经济中心，环北极八个国家在处理北极重大事务时，不可能忽视中日韩三国在这一区域的影响力。
再次，从北极气候、生态环境以及北冰洋对东亚地区的深远影响而言，大气变迁、水温洋流、航道、飞弹防御、北冰洋大陆架油气资源，等等，无不是事关人类和全球性问题的大事。人类活动造成的全球变暖自然能量的增加，正促成北极地区冰盖以令人担忧的趋势加速消融，从而将北极推向了岌岌可危的边缘。北极正经历着大气、海洋、陆地、生态和社会的重要和快速变化过程，将对北半球和全球的气候乃至社会经济发展产生影响。北极的自然变化过程以及受全球变暖而产生的变化，深刻影响着东亚的周边海域、气候和生态环境。
因此，东亚三国有理由在北极策略中强调“近北极地区”的性质，这样不仅表明同北极事务的切实联系，同时可为参与北极事务正名。“近北极地区”的名义将确定东亚地区在北极事务中恰当的定位，继而更有效地参与北极理事会项下的活动。所以，中日韩三国可以在东亚北极策略中考虑以“近北极国家”或者“近北极地区”的名义参与北极事务的讨论，为提升东亚地区在北极问题的话语权提供客观依据。
（四）参与北极理事会活动的若干方式
东亚三国当前参与北极理事会工作的当务之急是尽快申请到理事会正式观察员国地位。这需要我们继续加强对北极理事会的研究，充分理解理事会的设立宗旨、运作方式和组织原则，积极拓宽同理事会及成员国之间的联系，多方位地参与北极理事会的小组项目，争取到下届部长级会议时取得正式观察员地位。
中日韩三国有必要采取多种方式参与北极理事会的各项活动，以满足北极理事会对申请观察员国家能力和经验两方面的要求：(26)
1.继续以临时观察员身份申请参与部长级会议和高官会。持续的对北极环境和气候变化问题保持关注，表达对北极理事会的充分理解，表现东亚各国与之展开深入合作的能力和积极的态度。同时应特别注意的是，中日韩三国还可以请求以临时观察员身份参与北极理事会2009年新设立的副部长级会议，如果能对此新成立的会议机制提供某些建设性意见或作出突出贡献，对批准成为正式观察员国家会有一定的促进作用。
2.以临时观察员身份参与北极理事会各个工作小组会议。分别同各项目小组就环境保护、污染治理、气候变化、能源、海上航运、生物多样性保护、人的健康发展等诸多问题展开合作，这样不仅能够获取最新信息、分享科技技术及取得处理相关问题的经验，同时还能加深对北极理事会的理解和支持，有利于申请正式观察员地位。
3.加强同北极理事会及各成员国关于气候变化、海洋环境保护等问题的双边合作
北极理事会的决策机制是全体一致通过的方式，申请观察员地位就必须获取八个极地国家成员国的一致同意。因此，加强同理事会各成员国之间关于北极环境保护问题的交流和理解，有助于增强双方相互信任，有利于充分表达东亚地区对北极问题的关注及最后取得正式观察员资格。
对于正式观察员问题，俄罗斯、挪威、丹麦等主要北极理事会国家多持支持态度。俄罗斯外交部长认为国际社会对北极问题的关注日益加强，应该积极寻求同中国等国家在北极问题上的共同利益，在提升国际合作和保持理事会区域性特征之间寻找一个平衡点。丹麦是北极理事会现任主席国，其外交部官方网站发布的北极理事会成员分布地图中，中国被标示为代表观察员国家的淡蓝色（如下图所示），(27) 说明了理事会对观察员地位的开放态度，是中日韩三国进一步取得正式观察员地位的良好基础。
4.积极同意大利和欧盟在申请观察员问题上开展合作。2009年中国、韩国正式观察员地位没有得到北极理事会批准，前提是意大利、欧盟等所有正式观察员地位的申请都被驳回。可以看出，理事会将所有申请观察员国家看作一个外部整体，并可能在将来集中解决。各个观察员申请国之间并不存在竞争关系，因此有必要加强同意大利、欧盟之间的沟通、交流，通过共同采取措施，督促北极理事会尽快对观察员问题作出适当解决方案。
5.积极利用北极理事会加强同《南极条约》协商国会议合作的机会。2009年4月6日，南极条约—北极理事会联合会议通过《国际极地年和极地科学部长宣言》。《宣言》肯定国际极地年的成果对科学界、包括原住民在内的北极居民乃至全人类的重要性；鼓励在两极发展合作性研究和科学观察；致力于在两年一次的北极理事会部长会议和一年一次的南极条约协商会议上审议与科学合作和最新科学发现相关的重要事项，并进一步致力于依靠科学来帮助说明应对极区威胁的合作发展措施。中日韩三国都是《南极条约》协商成员国，三国应当积极响应《宣言》精神，重视下阶段国际极地年的工作，这将会给参与北极理事会的活动提供更多的机会。
四、结语
北冰洋沿海国以及世界上各主要国家在北极地区利益的激烈博弈使得北极问题成为全球关注的热点。同时，北极地区独特的自然条件和地理状况决定了它对气候变化的敏感性。作为全球气候变化的预警系统和主要作用地区，北极问题在很大层面上已经不是单纯的区域问题，而是上升到全球气候变化的公共治理范畴，尤其是在气候变化与环境保护领域。作为北极地区唯一的政府间国际组织，北极理事会在推动北极开发的国际立法方面无疑有着重要的作用。为此，东亚国家应积极参与北极理事会的活动，争取在北极理事会的正式观察员地位，在北极资源开发、北极航道的利用以及北极生态环境保护方面加强与北极周边国家的合作，以维护东亚国家在北极地区的权益。
注释：
① Arctic Environmental Protection Strategy,http://arctic-council.org/filearchive/artic_Environment.pdf,pp.1631-1655.Last visited February 12.2010.
② 同上，第1631-1664页。
③ 《成立北极理事会宣言》，第1条，http://arctic-council.org/filearchive/Declaration%20on%20the%20Establishment%20of%20the%20Arctic%20Council-1.pdf，2010年2月12日登录。
④ 2002 Inari Declaration on the Occasion of the Third Ministerial Meeting,p.1， available at http://arctic-council.org/filearchive/inari_Declaration.pdf.Last visited February 12.2010.
⑤ David Vanderzwaag,Rob Huebert,Stacey Ferrara,"The Arctic Environmental Protection Strategy,Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives:Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters," Denver Journal of International Law and Policy,Spring 2002.
⑥ 《北极理事会程序规则》第15条，http://arctic-council.Org/filearchive/official%20 rules%20and%20procedures.pdf，2010年2月8日登录。
⑦ 北极理事会第六次部长级会议《特罗姆瑟宣言》之行政管理和组织形式部分，http://arctic-council.org/filearchive/Tromsoe%20Declaration-1.pdf，2010年2月12日登录。
⑧ http://arctic-council.org/article/about.
⑨《成立北极理事会宣言》第5条。
⑩ 《北极理事会程序规则》第10条。
(11) 北极理事会第六次部长级会议《特罗姆瑟宣言》之行政管理和组织形式部分。
(12) 2009年4月《北极理事会高官会报告》第4条第1款，http://arctic-council.org/workarea/agenda_tromso_meeting_april_2009/filearchive/final_sao_ report_to_ministers_april_2009.pdf，2010年2月12日登录。
(13)Arctic Council Indigenous Peoples' Secretariat Terms of Reference and Procedural Guidelines,part of Terms of Reference Preamble.available at http://arctic-council.org /filearchive/IPS%20Terms%20of%20 Reference% 20and%20Guidelines.pdf.Last visited February 12,2010.
(14) 《成立北极理事会宣言》第7条。
(15) 原名为北极理事会消除污染行动计划（Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic,ACAP）。
(16) Arctic Climate Feedbacks:Global Implications,http://assets.panda.org/downloads/wwf_arctic_feedbacks_report.pdf.
(17) 《北极理事会程序规则》第1部分第1条。
(18) 《成立北极理事会宣言》，第3条。
(19) 《北极理事会程序规则附件2》，第1条。
(20) Arctic Council Meeting of Senior Arctic Officials,Final Minutes,12-13 April,2007,Norway.Item 3.
(21) SAO Meeting,Svolv
r,23-24 April,2009,List of participants.
(22) Sixth Ministerial Meeting of the Arctic Council,29[th] April,2009.Troms,Norway,Final List of Participants.
(23) http://www.eubusiness.com/news-eu/1241016421.74/，2009年9月14日登录。
(24) 《北极理事会议事规则》，第37条第1款，第38条。
(25) 《北极理事会议事规则》，第37条第2款。
(26) 《北极理事会程序规则附件2》第3条要求申请国家提交能够表明申请国家有能力为北极事务作出贡献的书面材料。第4条要求申请国家提交参与北极相关事务活动的最新信息。
(27) Denmark in the Arctic,http://www.ambottawa.um.dk/en/menu/aboutdenmark/denmarkinthearctic，2009年11月28日登录。
标签：北极航线论文; 北极论文; 可持续发展目标论文; 全球气候变化论文; 极地气候论文; 环境保护论文; 东亚研究论文; 宣言论文; 东亚历史论文;