公共管理学研究笔谈——第三部门与公共管理，本文主要内容关键词为：笔谈论文,管理学论文,公共管理论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种旨在“解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”（注：王乐夫：《论公共管理的社会性内涵及其他》，［北京］《公共行政》2002年第1期。），公共管理与公共行政（政府管理）的一个显著差别在于公共管理的主体不仅限于政府，而且还包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，亦即现在人们通常所说的第三部门（注：第三部门因其介于政府和盈利性的私人企业等机构之间而得名。）。第三部门的出现和不断壮大并越来越成为公共管理的主体之一，使得当今的公共管理迅速走向开放性的社会化和多元化，极大地改善了公共事务管理的绩效和公共产品或服务供给的质量。
众所周知，市场在提供公共产品、解决其外部性方面有其难以克服的缺陷（市场失灵）。当人们转而求助于政府干预时，又容易发生政府失灵（注：参见周明生、金太军、谈镇：《论当代中国政府经济职能的战略性重构》，［哈尔滨］《学习与探索》2000年第5期。）。而正是市场失灵与政府失灵的同时存在，为第三部门提供了广阔的发展空间。可以说，第三部门发挥着政府、市场不可替代的作用。于是，政府的职能正在被重新认识、重新定位，公共服务中，政府独占的份量越来越小，具有竞争性的领域在不断扩大，政府不再是公共服务的唯一提供者，政府与民间的合作日益增多，民间的力量在国家治理中正发挥着越来越重要的作用，其中各种社会中介组织在西方各国尤为发达。数量繁多、形式多样、功能发达且覆盖面广、渗透性强的社会中介组织已成为成熟的市场经济机制的重要组成部分，包括有关的研究咨询服务机构、各种商会、企业管理协会、行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构、社会保障基金会以及各种各样的代理机构等。如美国现有行业协会达20多万个，仅全国性的中介组织就有21911个，在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的90%以上。这些社会中介组织在间接的宏观调控者即政府与市场中自由竞争者即企业之间，进行沟通协调，承上启下，起到政府功能的放大效应，使政府宏观管理措施在微观的企业层次得以贯彻。第三部门在公共管理领域的异军突起，表征着人类公共管理的长远发展趋势，即政府对社会的管理向社会自组织和自治关系模式演变，后者被美国著名学者奥斯特罗姆视为“人类文明的持久的创造潜力”（注：［美］文特森·奥斯特罗姆：《政治文明：东方与西方》，《公共论丛》第3辑，［北京］三联书店1997年版，第281-282页。）。从学科发展的视角看，西方第三部门的迅猛兴起，实际上构成了公共行政学向公共管理学演变的深厚社会基础。
就中国而言，在传统的计划经济体制下，全部社会资源都控制在政府特别是中央政府的手中，国家通过一系列制度性的手段诸如身份制、单位制、行政制等将公共产品提供给个人。这一状况随着计划体制被打破开始发生根本性的变化，社会资源一方面从国有体制向外分散和转移，另一方面在国有体制内从上向下，向地方、单位分散和转移。这样原来高度统治的国家占有几乎全部社会资源并统一按照国家行政分配系统分配社会资源的结构体系，向一个在各个纬度上分化的社会结构体系转变，政府对社会干预的范围在减少，干预的方式在转变。与此相关联的是，建立在国家控制全部社会资源基础上的政府供给（公共产品）模式开始向多元的社会供给模式发展，这一模式无疑为各种中介组织、社团协会、民间自组织等第三部门的崛起提供了合法性和活动空间。尤其在公益性结构（养老院、学校、医疗等）、社会服务领域以及基础设施等方面，原来由政府提供的公共产品或服务走向市场化。据统计中国第三部门或非营利性组织的数量由1978年前的6000多个猛增到1998年底的16.5万，民办非企业单位则从零发展到70万个（注：邓国胜：《非营利组织评估》，［北京］社会科学文献出版社2001年版，前言。）。近年来，一个值得关注的新现象是，中国特有的事业单位也正在分化为营利或非营利组织。第三部门在公共管理方面发挥了积极作用。这表现在以下两方面：
1.促进政府职能向宏观与多元管理转变。广大的第三部门以其特有的非赢利性、志愿性和专业主义发挥着越来越重要的作用。在社会福利领域有各种社会力量办的福利院、慈善会、基金会等民间公益组织；在政府和各类不同的经济主体之外有大量的社会中介组织；在环保领域，有地球村、自然之友、绿色家园志愿者等；在公益志愿服务领域有青年志愿者、社区志愿服务等。这些第三部门在参与微观管理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多元化需求等方面发挥了重要作用，有效地缓解了政府的巨大财政压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，对改善政府运行机制，提高政府工作效率起了重要作用。
2.增进社会公益事业。改革开放和我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制的转变所带来的一个巨大变化是：国家在社会福利领域内的父爱主义消退，原有的以政府单一地提供公共服务的社会福利方面的责任有所减轻，个人、家庭和社区在养老、医疗、住房等福利领域将承担更加明显的责任，倡导福利多元主义的理念成为发展非国家福利事业的一个前提。由于第三部门不以营利为目的，其组织形式及其活动能反映公众的要求，增进地区公益，特别是通过社区内群体的自发互助式的参与，使民主的机制得以真正建立。从社区的实践来看，作为社区重要力量的非政府、非营利组织，按照其基本宗旨的要求，始终把满足居民的要求放在首位，通过参与面向老人、儿童、残疾人、社会贫困户的社会救助和社会福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务等有效地弥补了政府在提供这些公共服务方面的资源不足，为促进社区整合，维护社会稳定起了重要作用，并有效地提高了社区居民的政治参与意识。
诚然，我国的第三部门的发展还面临着一些困难和问题，如一些第三部门受行政干预过多，官办比例过大；工作方法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低下，缺乏主动性、创造性和进取精神，没有服务意识，缺乏应变能力；有的第三部门工作人员结构老化，专门人才馈乏，难以履行好中介组织的应有职能；还有一些第三部门违背非营利的原则，为某些个人牟取私利，财务混乱、贪污腐败，不能承担信息沟通、组织协调、公共服务、督促检查等职能，功能扭曲，角色变形，社会公信度不高等等。随着经济市场化改革的不断深入以及经济全球化的挑战，必然要求政府由“全能政府”转变为“有限政府”，将许多不该管的职能还权于社会。这就需要第三部门能够承接以往由政府包揽的部分调控及组织公共产品或服务的供给职能，这些变化都将为第三部门的发展注入新的活力。这里有必要强调的是，政府在促进第三部门的发展方面有着不可推卸的责任：一是应抓紧健全和完善有关第三部门的条例或法规，对其性质、地位、功能、权利、义务等均作出明确的法律规定，把中介组织的建设和发展纳入法制的轨道。二是对第三部门的发展采取统筹规划，重点扶持的政策。特别是要根据市场机制的建立、完善以及政府职能转变的要求，优先发展资产评估中心、审计师事务所、拍卖行、会计师事务所等中介组织。三是加快实现第三部门与行政机构的分离，引导和鼓励第三部门充分发挥各自功能和优势，建立“结构优化、布局合理”的第三部门体系。