建立适合中国国情的财政转移支付制度，本文主要内容关键词为：中国国情论文,转移支付论文,财政论文,适合论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
转移支付是近几年从西方经济学引进的概念，其原意是指一国的各级政府之间以及政府对某些社会领域和个人单向的、无偿的财政支付。我国现在酝酿实施的转移支付制度则是指以中央财政为主体、以各地财政收入能力（标准收入）和标准支出需要为基本依据的财政收入差进差出的调节制度。它与我国原有的调节财政收支制度相比，范围更广，依据和标准更为明确。所以又称规范的财政转移支付制度（以下简称转移支付制度）。我国建立转移支付制度的目的，从有关材料看，是为了缩小各地（主要指省、市、区）财力差距，均衡各地政府的公共服务水平。就笔者的理解看，也是为了扩大中央财政可支配财力占全国财力的份额。其现实背景，一是我国东部地区与中西部地区经济发展水平存在差异，反映到财政上，全员人均财政支出水平差距较大；二是中央财政收入占全国财政收入的比重相对较低；三是全国财政收入占国内生产总值的比重较低。相当时期以来，人们期望改变上述状况，财政转移支付制度就是在这样的背景下被提出来的。应该说，采取措施缩小地区经济发展差距、改变“两个比重”偏低的状况是完全必要的，而转移支付制度的实施效果及方法目前仍在论证和酝酿之中。
（二）
1996年，财政部已出台了过渡期转移支付办法，但这还不是规范的转移支付制度。规范的转移支付制度在我国如何具体实施，现在人们尚难准确预料。但笔者对此有以下展望：
1、将以渐进方式为主。实施转移支付制度，是对各地既有利益格局的调整，这种调整，从现阶段政治和经济两个方面的要求看，都应避免引起大的震荡，因此，一次到位的做法，过大过急的调整都将是不可取的。较为现实的选择是经过若干年的过渡，逐步实现既定目标。
2、将以增量调整为主。它一方面照顾了各地的既得利益，另一方面可继续提高中央财政在增量收入中所占比重，逐步改变目前中央财政两税收入的名义收入与实际收入不符的状况——总的来说，它符合分税制改革的初衷，可行性较强。
3、地方财政将以省（市、区）为主。转移支付制度的实施，将以中央财政为主体，以各省（市、区）为对象，因而对于省以下各级财政来说，又将是以省为主。中央财政将来对一省的实施方案并不等于该省对所属各地的实施方案。就省辖市一级财政来说，及早搞清本地的主要相关指标在全省所占位次，并对相关情况尽可能作一些分析是十分必要的，它可以做到对自身情况心中有数，有利于争取工作中的主动。
转移支付制度主要涉及两个方面，一是财政收入能力，一是标准支出需要。其中财政收入能力本应以一地的客观税基为主要依据，但在我国目前情况下，由于多方面原因，各地很难取得客观完整的税基资料，故较为普遍的看法是可用国内生产总值(GDP)这一指标来代替，再用它乘以全国平均的财政收入率即可确定一地的财政收入能力。至于标准支出需要包含的内容更为复杂，它涉及一地总人口、人口密度、人均GDP、少数民族人口比例以及国家供给职工人数比例等多项因素以及这些因素与财政支出的相关度等一系列繁杂的问题，非到确定方案阶段，这一指标难以准确计算。作为“自测”，一般可用实际的全员人均财政支出指标作为参考，主要考察其在所处范围内的相对位次。这样，我们可以确定，主要相关指标可包括：一定时期（年）的国内生产总值、财政收入、财政收入占国内生产总值的比重、其在所处范围内的排序以及同期财政支出、总人口、全员人均财政支出、其在所处范围内的排序等八项指标。另外为了便于分析，可增加财政支出占收入的比重及其排序两项，共十项指标。
现将能够取得完整资料的我市近期（1995年）主要相关指标状况以及全省各市同期同类指标的排序情况列表如下：
表中资料虽仅限于1995年，但对近期状况的反映仍不失典型意义，它清楚表明：(1)我市财政收入占国内生产总值的比重较低，在全省原11个省辖市中排位第七，低于全省平均水平0.83个百分点，只及全省此项指标值最高的南京市约一半。由于转移支付制度是按全国同一的本指标值确定各地的财政收入能力，故我市在这方面处于很不利的地位。(2)全员人均财政支出在全省排位第三，高于全省平均数73元，分别低于南京市262元和无锡市24元。单纯就转移支付制度而言，此项指标值低一些比高一些主动，故我市排序位次亦不理想。但从财政工作的全局看，又不能简单作此结论，故如前文所述，此项指标宜作参考。(3)我市财政支出占财政收入的比重在全省排位倒数第二，其经济含义是我市财政对上级财政的贡献率在全省名列第二，仅次于无锡市，达到大约54%，高于全省平均水平26个多百分点。此点与转移支付关联密切，它表明我市财政已经大幅度地实行了差出转移支付，应是今后实施转移支付制度时须予考虑的一个重要因素。
在考察我市在全省所处位次状况的同时，还应当注重分析我市内部各市（县）的状况，注意到它们之间发展的不平衡性。现以1996年为例，将与上表同口径的我市各市（县）相关资料表列如下。
注：表内各市（县）国内生产总值为调整后数据
由表中数据可见，我市市区与各市（县）之间情况有很大差别，各市（县）之间状况也不平衡。首先，就财政收入占国内生产总值比重这一转移支付制度中最为重要的指标值而言，市区达到了11.27%，超过同期全国平均水平(10.87%)，比六市（县）这一指标平均值(5.42%)高出一倍以上，而六市（县）中除省计划单列的常熟外，其余最高的才达到6%，尤其是吴江、张家港两市都在5%以下，还不及1995年全省最低的省辖市水平，这两个市国内生产总值占全市的34.33%，而财政收入只占全市的23.77%。其次，就人均财政支出水平看，市区较高，达到954元，而除常熟外的五市（县）平均水平只有451元（市区与市（县）间的人均支出有不可比因素），仅略高于全省同期平均水平（433元），其中吴江、吴县两市都在400元以下，低于全省同期平均水平。这种状况还必须与各市（县）的财政贡献率联系起来分析，才能全面地看清问题。我市五市（县）的财政贡献率除昆山约为46%外，其余均在50%以上，有的接近60%。这就清楚表明，财政贡献率高是导致我市各市（县）人均财政支出水平低的重要原因。这一高一低现象及其内在联系应当引起我们的充分重视，它不能不成为实施转移支付制度中应予权衡的重要因素。
通过以上分析，可以得出两点结论：第一，我市财政收入占国内生产总值比重较低，主要是各市（县）低，有的显然太低；第二，我市财政贡献率较高，尽管财政收入绝对额不低，但人均财政支出水平较低，有的市（县）低于全省平均水平，这与我市经济发展状况是不相称的。
以上两点结论起什么作用？对第一点，我们应进一步分析其原因，并提供参考意见。对第二点，我市各级财政部门的同志尤其是领导同志应当做到情况明了，概念准确，数据清楚，并且从现在起就要利用各种机会向上级作宣传；长期以来，我市财政贡献率一直较高，1996年仍超过50%，相当于同期全省年均水平的1.8倍以上，而全员人均财政支出水平则较低，只大体相当于全省平均水平，有两个市（县）甚至低于全省平均水平。这种情况，上级财政和上级政府将来在实施转移支付制度时应给予充分考虑。
现在我们回过头来分析本市财政收入占国内生产总值比重较低的原因。从逻辑上讲，无非两个影响因素，一是财政收入没有做到应收尽收，二是国内生产总值统计数据过高，或者是两者兼有。情况到底如何？笔者以为，财政收入没有应收尽收这种情况过去在我市不能说完全不存在，但自1993年以来，我市财政收入连年大幅度增长，1996年与1992年相比，四年间财政收入增长2.7倍，而同期全市国内生产总值增长2.79倍，两者基本同步。考虑到在通常情况下财政收入增长速度总是低于国内生产总值增长速度，即前者与后者的弹性系数应小于1的一般规律，我市这几年来财政挖潜增收的努力应该说是有目共睹的。如果考虑到近几年企业普遍比较困难、经济效益滑坡的客观实际，那么这种努力更是明显的。能够佐证这一结论的还有：我市近年来国税增收任务在经过许多努力后仍然落实难度很大，基本原因是前几年在应征尽征上已经动了真格，现在再要像前几年那样大幅度增收，税源状况已难以保证。这就从另一个侧面说明，我市国家税收的应征尽征总体上已经得到落实。那么何以我市财政收入占国内生产总值的比重仍然较低呢？这就不能不使我们重点审视第二个因素，即国内生产总值的统计数据是否实在的问题。对此，笔者首先想说的是，要想全面核实我市的国内生产总值，这从技术、人力等角度看几乎是不可能的。但从我们平时了解的一些情况以及新闻媒介间或有所披露的典型事例看，我市国内生产总值统计欠实的问题又是需要正视的。以我市个别市（县）为例，与邻市（县）相比，1996年财政收入低2个亿，但国内生产总值却高出近50个亿。从总体经济发展水平、区域面积、人口等各方面因素综合来看，这个市（县）的财政收入水平还是比较正常甚至略偏高一些的，问题就在于国内生产总值的统计数据过高，导致其1996年财政收入占国内生产总值的比重只有4%多一点，低于邻市（县）2.5个百分点。同样的现象对我市全市来说也存在，与南京市相比，1995年我市财政收入低11个多亿，低17%，但国内生产总值却高出320多亿，高出57%。我市与南京市的综合经济实力人们大致是了解的，但两项指标相差如此悬殊，难道还不能说明问题吗？所以对我市来说，当务之急应是：在继续抓紧组织财政收入、杜绝跑、冒、滴、漏现象的同时，重点要夯实国内生产总值，严格按《统计法》办事，挤干水份，使我市财政收入占国内生产总值的比重能够反映出真实的水平，这样才能在实施转移支付制度时处于主动地位，也才能够以对人民高度负责的态*
处理好与上级政府的财政关系。
应该指出，我市财政收入占国内生产总值比重偏低的问题，客观上也有一些原因。上级政府及财政机关对此应当实事求是地加以分析。举例来说，我市外向型经济较发达，外资企业较多，由于实行所得税优惠，相对于内资企业而言，财政收入减少，但国内生产总值的统计并不因此而减少，所以对财政收入占国内生产总值的比重会有所影响。再如关税问题，总体上说它也是来自一地的财政收入，但我们现在通常所指的地方财政收入仅为地方预算收入，并不包括关税。苏州现在每年关税数额相当可观，相对于外向型经济欠发达、关税较少地区而言，这部分收入没有计算进去，客观上也降低了本地财政收入占国内生产总值的比重。至于外贸出口退税地方负担20%部分更是直接减少了地方财力。
（三）
建立转移支付制度，作为中央政府的决策，我们应该无保留地执行。但在未正式决定之前，作为对问题的探讨，笔者又有如下若干思考：
其一，转移支付制度的理论基础是公共财政论，这就引发出一个重要问题：在我国，指导财政工作的专业理论基础应当是公共财政理论还是社会主义财政理论？笔者的观点很明确，应当是后者而非前者。因为作为社会主义国家财政，在调节国民经济过程中应当坚持公有制为主体、国有经济为主导的发展方向、应当与政府其他职能部门相互配合并采取综合措施以保障劳动人民的劳动权利和实行按劳分配为主的分配方式，应当坚持“发展经济、保障供给”的方针，充分发挥社会主义财政的建设性功能。而这些重要内容在公共财政论中几乎连影子也找不到，它不能成为指导我国财政工作的理论基础，我们应当坚持的是社会主义财政理论。
具体到转移支付制度来看，它以平均各地所谓“公共服务水平”为出发点和归属，至少在现阶段不符合我国国情。它离开经济发展谈公共服务水平，离开主观努力孤立地谈外部援助，离开发展不平衡的客观规律谈均衡差异，理论上有谬，用以指导实际，后患堪忧。
其二，对经济欠发达地区，应该支持，这是社会主义的题中应有之意。但支援的前提是自身的努力，支持的方式也应得当。这里重点谈方式问题。为此，首先追述一段发生在我省的真实往事：六十年代初期，省委为了改变当时我省最贫困地区——响水县张（集）、黄（圩）、六（套）地区的贫困面貌，特派出一名书记带队进驻该地区，这位书记采用的办法不是发动当地群众在适当外援下自力更生、因地制宜地发展当地经济，而是运用职权一味调集粮、款“扶贫”。时间一长，当地群众中出现了一种奇特的现象：烟袋杆上吊图章——等着领救济。始终未能改变落后面貌。近年来从报刊上得知，省里后来派出专家、教授对该地区实行科技扶贫，发动当地群众改变粗放耕作习惯，因地制宜发展经济，落后面貌有了很大改变，当地群众对长期进驻的科技人员很有感情，都不舍得他们离开。由这一真实事例可见，对贫困地区的支援应是积极支援而不应是消极支援。联系到转移支付制度来看，它是一种单纯由财政上采取的“均衡差异”措施，无疑是消极支援方式，难以收到好的效果。事实上，我国对贫困地区的支援工作多年来已积累了丰富的经验，摸索出了一套行之有效的“对口支援”办法，现在的问题是应进一步加以完善、提高，加强中央的组织领导和协调作用，而不是单纯由财政上搞“劫富济贫”。
其三，赞成采取措施适度提高中央财政收入占全国财政收入的比重，同时要避免挫伤一些经济较发达地区的积极性。前文提到，实施转移支付制度的目的之一是扩大中央财政可支配财力占全国财力的份额，这里有一个目的与手段的关系问题，目的是对的，手段值得探讨。笔者以为，提高中央财政的比重或者说扩大份额，前提是增加财政收入，而不是在既有财力中通过实施转移支付的办法去达到目的。那么，有哪些增加财政收入的办法呢？考虑到我国目前的实际情况，似不宜再增加生产及流通环节的负担以保障经济的稳定和发展。因而可以考虑的有以下几个方面：
(1)开征证券、期货及外汇交易税；(2)开征遗产税；(3)提高保险业所得税税率；(4)扩大增值税范围等。按照这一思路，既能大致达到目的，又可不增加或少增加经济较发达地区、特别是像江苏这样长期对中央财政作出较大贡献的省份的负担。分税制实施之前，中央对江苏实施递增包干的财政体制（我市亦然），而同属经济较发达地区的广东、山东及上海则实行定额包干的财政体制，在长达六年的时间，上述三省市的地方财力有了很大增长，促进了地方经济的快速发展，反过来又推动了地方财政总收入的不断增加。比如广东省，已从原来财政总收入排位于江苏之后而跃居江苏之前。相对而言，江苏落后了。这其中与实行不同的财政体制关系很大。我市的境况与我省在全国的境况差不多，如果说江苏在全国是财力贡献大省，那么我市则是江苏财力贡献重点市之一。实施分税制之后，由于新体制中包含了原递增包干上交的因素（按1994年数执行），我市市区至今全部税收返还不足抵顶原体制的上交数，如1996年，税收返还69594万元，但原体制上交77100万元，需另以地方财力7506万元补足。这种情况，在全国也是不多见的，由此可见我市财力贡献的负担之重。因此我市有理由期望：如果实施转移支付制度，则不应在既有财力中过份增加地方负担，而应侧重于采取增加财政总收入方面的措施。
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