论现行文件开放中的控制，本文主要内容关键词为：文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开放现行文件是政府信息公开的重要手段与途径，是人民主权这一宪法原则在国家行政领域的具体表现。它对于人们节省获取信息的成本、充分实现信息的价值、促进社会经济的发展，监督政府行为、确保行政的公正和民主、防止政府腐败都起到巨大的作用。为了规范政府开放现行文件的行为，克服政府信息垄断、闲置和浪费的现象，建立适应社会发展的现行文件开放制度势在必行。
现行文件开放制度的核心是充分协调好现行文件开放与控制的关系。开放与控制是矛盾的对立统一，从目的来说，它们是相同的、是统一的。但同时，控制又是对开放的一种限制，因此，它们又是对立的（注：赵冬生：《论政府信息公开与信息控制》，《中国图书馆学报》2003年第4期。）。所以开放现行文件应该在适当的法律手段与行政手段的调整、约束和规范的条件下进行。在现行文件开放时可以采用事前控制、事中控制与事后控制。
一、事前控制。政府信息公开并不是盲目地公开政府拥有的一切信息，必须在保障国家安全和公共利益不受损害的前提下实现。因此，现行文件开放制度中应明确有规定现行文件的开放范围，这正是事前控制的具体表现。
由于政府信息公开以信息公开为原则，以不公开为例外，所以各国的政府信息，公开法律都以排除条款对豁免公开的政府信息予以列举规定，凡未被明确规定可以豁免公开的信息均应当公开（注：应松年、陈天本：《政府信息公开法律制度研究》，《国家行政学院学报》2002午第4期。）。在世界上已有的政府信息公开法律制度中，各国的规定不尽相同，但都是为了更好更顺畅地进行政府信息公开而对其实施控制，即在确认公民知识情权的同时，又要确保国家、法人和他人的利益不受侵犯。因为有些文件的开放可能会危害国家的利益和安全，影响公共秩序和社会稳定；或者文件向未经授权的人披露会出现违反法律的行为。须对特殊种类的文件加以控制。所以在界定现行文件开放的范围时，应考虑以下几个因素：
1.国家秘密。国家秘密是指由特定机关依照法定程序确定的，在一定时间内只限一定范围的人员知悉，并由国家依法采取保密措施的，涉及国家安全与利益的事项。包括涉及国家安全和利益的国防外交等国家政务事项信息、军事技术和其他尖端技术信息、重大政治经济决策信息等（注：刘莘、吕艳滨：《政府信息公开研究》，《中国政法大学学报》2003年第2期。）。国家秘密事关国家安全与利益，各国政府在制定政府信息公开法律制度时，无不在坚持公开原则的前提下，将国家秘密列入不公开事项。例如，美国的《信息自由法》中规定为“国防上交政策”；日本的《行政机关拥有的信息公开法》中规定为“因公开而可能危害国家安全，损害与其他国家或国际机关间信赖关系或者对于与其他国家或国际机关间的交涉带来不利”的信息；我国的《政府信息公开条例》（草案）中规定为“根据《保守国家秘密法》被确定为国家秘密的信息”。我国现行的《保守国家秘密法》制定于1988年，在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度设置上已远远落后于实际发展的需要（注：吕灿：《我国政府信息公开研究》，《档案时空》2004年第8期。）。应根据我国的现实，对保密的范围进行重新的界定。例如，在计划经济体制下，国家既是经济活动的管理者又是经济活动的参与者，直接参与到国家宏观与微观的经济活动之中，使得日常的经济活动往往直接关系到国家的安全与利益。因此，许多经济信息被作为国家秘密加以特殊保护。即便是90年代中后期发表的有关论著，还将经济计划（包括农业总产值，国民生产总值，重要物资设备计划，财政、金融信息，固定资产投资，大型工程招标计划等等）、经济决策、经营管理、对外贸易等许多事项解释为属于国家经济秘密（注：张殿清：《窃密与反窃密》，世界知识出报社1997年版，第323～363页。）。而在市场经济条件下，政府的职能发生转变，对经济的管理趋于宏观，许多经济信息不应视为国家秘密对待。
2.商业秘密。行政机关在行政管理中往往会掌握大量的商业秘密。关于商业秘密的概念及其保护，各国的法规制度都有相应的规定。例如美国将其定义为：因并不为公众所周知，无法由他人通过正当方法轻易获知，其泄露或使用能够使人获得经济利益而具有现实的或潜在的独立价值，并已尽合理努力维持其秘密性的特定信息，包括配方、样式、编辑产品、程序、设计、方法、技术或工艺等（注：唐海滨：《美国是如何保护商业秘密的》，法律出版社1999年版。）。美国的《信息自由法》规定，公开不适用于贸易秘密中从个人以及特权机构和保密机构获得的具有秘密性质的商业或金融信息。判定私人提供的商业、金融信息是否具有秘密性质的标准是公开后是否削弱政府机关以后取得必要信息的能力，并且严重损害信息提供者的竞争地位（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1998年版，第987～988页。）。日本将其定义为：不为公众知晓的，作为秘密而加以管理的生产方法、销售方法及其他对事业活动有用的技术上或者营业上的信息。日本的《行政机关所拥有的信息公开法》规定，公开将有害于当事人权利、竞争地位及其他正当利益的资料可免除公开，当事人以不公开为条件而向行政机关提供的资料可免除公开。我周的《反不正当竞争法》将其定义为：不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。2002年起草的《政府信息公开条例》（草案）总共规定了七种不公开的例外，其中第四种为“企业的商业秘密或者以不公开为条件由企业向政府机关提供的其他信息。”但是，这种不公开是相对的、可裁量的。一旦使其不公开的利益小于公共利益和他人利益时，公开将是绝对的。
3.个人隐私。隐私是一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿令他人知道或他人不便知道的个人信息、当事人不愿他人干涉或他人不便干涉的个人私事以及当事人不愿他人侵入或他人不便侵入的个人领域（注：王利民：《人格权法新论》，吉林人民出版社1994年版，第482页。）。因此，隐私的范围包括(1)个人信息，包括能确定个人身份的所有信息；(2)个人私事，包括一切与公众利益无关的个人活动；(3)个人领域，包括从个人的身体隐私到个人住宅、日记、通信等方方面面的内容。随着人类社会的发展，隐私的范围呈现出逐步扩大的趋势。这是人权观念与人权保护不断发展和完善的结果，也是加强人身权保护的法律精神的必然要求。隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权（注：王利民：《人格权法新论》，吉林人民出版社1994年版，第487页。）。其客体即是隐私事项。信息公开法追求公开的最大化，但绝不能以此为借口而无视他人的隐私，否则，这部法律会沦为侵犯人权的工具。因此隐私权是对公民知情权的一种合理限制（注：黄德福、唐承敏：《公民的“知情权”及其实现》，《法学评论》2001年第5期。）。隐私权与知情权本来就是一对矛盾，正如美国经济学家、诺贝尔奖获得者科斯所称的“权利的相互性”。依据这个理论，公民一方面希望知道更多的别人的事情，一方面又不希望自己的事情让别人知道，两者之间必然会产生相当的矛盾与冲突。而行政机关由于工作的需要掌握了大量的个人信息，因此在保障公民知情权的同时如不注意保障公民的隐私权，则会造成大量的个人资料流入社会，产生侵犯人权的严重后果。但是，在公开的利益较隐私的利益更得维护时，隐私权就必须让位于知情权。恩格斯早在19世纪时就曾指出：“个人隐私应受法律的保护，但个人隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”在现代国家的知情权制度中，普遍确认了公职人员的隐私权适当减弱的原则。因为，个人一旦加入公职人员的行列就积极主动地将自身暴露于社会普遍关注的视野内；而且公职人员被人们赋予管理国家、管理公共事务的责任和权力，他们的许多个人情况如品德、才能、经历、健康以至于家庭、婚姻、财产状况等便不可避免地同公共利益密切相关。当然这些事项也就不受隐私权的保护了。4.知识产权。《著作权法》第五条规定：法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政和司法性质的文件，及其官方正式译文不适用于著作权法，从而使公民了解政府信息的行为受到法律保护。但是，由于现行文件的概念已远远超出上述范围，许多现行文件属于经济、科学、技术、文化等范畴。因此，开放这部分现行文件容易涉及到知识产权问题。概括起来，主要有3个问题：一是文件形成者的权利保护；二是文件传播者的权利保护；三是文件利用者的权利保护（注：刘安福、王协舟：《浅析现行文件开放利用服务中的法律问题》，《档案时空》2004年第10期。）。对知识产权的保护既需要事先控制，即通过法律手段处理好拥有知识产权的文件在网上发表、传播和使用的问题；也需要事中控制，即通过技术手段防止未经授权非法使用受著作权保护的文件；更需要事后控制，即对侵犯他人著作权的行为进行及时处理。
二、事中控制。由于开放现行文件涉及到知情权与隐私权的矛盾、开放与保密的予盾、个人利益与公共利益的矛盾。因此，必须对现行文件的开放过程进行控制，以便正确处理上述矛盾。包括下列内容：
1.开放程度的控制。现行文件开放总是在一定时间和空间范围内进行的。由于各类文件的效用性、敏感性和风险性等特点不同，因此，各类文件开放的最佳时机与空间是不同的。须研究现行文件开放的时空控制策略，研究各类文件的开放程度。一是规定不同的现行文件究竟是对广大的社会公众开放（主动开放），还是对利益关系人开放（有限开放）或者仅在政府部门间开放（不公开）。二是规定公开的期限，例如会议记录应在会后多少天后供人查阅，行政机关在接到申请后多少天内给予答复。
2.开放程序的控制。开放现行文件的请求中往往会涉及到第三者的利益，因为请求公开的信息中可能记录了第三人的有关情况，如第三人的不良经营记录、产品质量瑕疵等信息。此时，行政机关如果认为被请求开放的文件不应受隐私权或商业秘密的保护而决定开放，有时难免会对该第三人的利益造成损害。所以第三人的利益应得到程序上的相应保护，即相关行政机关在接到请求开放的申请后，应及时通知所涉及的第三人，并给予第三人核实信息真假、提出异议和进行充分反驳的机会。
3.开放范围的控制。在请求开放的现行文件中，往往存在公开信息与豁免公开信息相混淆，即仅有一部分信息属于豁免公开而其他信息应当公开并具有公开价值的情况。这时行政机关应将除去该豁免公开信息部分后的文件开放，而不应以部分内容属于豁免公开信息为由而拒绝文件的开放，也不应将该文件全部开放，造成依法不能公开的信息被公开的后果。
4.利用权利的控制。知情权是公民的权利，但这种基于个人利益的权利受到公共利益、他人利益的制约。因此公民在利用开放的现行文件时必须承担相应的义务。在特定的情况下，仅有特定当事人有权知悉某一文件，如某人的信用记录、在原单位的工作情况、身体状况、有无前科等，在调动工作时招聘单位有权知悉。而对于其他人员而言，当事人的隐私权限制其知悉。此时，这部分特定的信息公开请求权人负有保密的义务及对已获取的资料加以合理利用的义务。
三、事后控制。现行文件的开放会产生一定的偏差和问题，事后控制就是根据已产生的偏差和问题，采取相应的措施，以防止偏差和问题的再度发生，防止偏差的积累。它表现为两个方面：
1.救济手段。公民在其获得政府信息的权利受到侵犯时有权获得救济。救济的途径分为行政救济和司法救济。行政救济是请求权人向上级行政机关或者专门的行政机关复议。司法救济是请求权人向法院提出行政诉讼，以维护自身的知情权。对不公开决定的最终审查权应在法院，也就是说法院拥有对是否公开的最终决定权，这是世界性趋势。行政机关对公开请求权人的公开请求行使最初的审查，根据法律对不公开信息的有关规定作出公开与否的决定。但是，由于不公开信息不可能规定得极为准确，“不公开”也并不是“禁止公开”、“不得公开”而是“可以不公开”。因此，行政机关拥有一定的行政自由裁量权，由行政机关自己决断就存在一定的侵犯公民知情权的危险，所以当请求权人对不公开决定不服时，将由法院根据法律规定，以自身判断决定是否公开。而行政复议由于其制度本身的先天不足无力承担这一重任（注：刘莘、吕艳滨：《政府信息公开研究》，《中国政法大学学报》2003年第2期。）。
2.调控手段。现行文件的开放范围不是一成不变的，一是因为随着时间的推移，文件的密级总是呈现出下降的趋势；二是因为随着社会的发展，须保密的文件范围也呈现缩小的趋势，而使原先不公开的文件成为可以公开的。因此，应该按照“公开是原则，不公开是例外”的基本准则及时调整不公开文件的范围。
3.法律手段。司法救济也属法律手段，但它侧重于对公民知情权的保护。对现行文件开放后造成危害公共秩序和社会稳定的后果，出现违反法律的行为等情况，则应动用《保守国家秘密法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》等相关法律对此类案件进行立案查处。
还有一点也是需要注意的，就是要及时删除个人在查阅资料登记时留下的个人信息，否则会对公民的隐私权造成侵犯。