试论清末驻藏大臣对近代西藏政局的影响，本文主要内容关键词为：西藏论文,清末论文,政局论文,大臣论文,近代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D691.2 文献标识码：A 文章编号：1005-5738(2009)03-049-12
清朝末年是指1840年鸦片战争至1911年辛亥革命，使清王朝灭亡这72年的历史。在这72年间，共有54名驻藏大臣，他们在如何反对外国侵略的问题上，由于清朝中央政府经过两次鸦片战争，确定了对外“妥协退让”的政治策略，使驻藏大臣在执行中央“妥协退让”政策上与西藏地方政府的坚决抗英出现了严重裂痕，这不仅给英、俄帝国主义挑拨离间，培养民族分裂势力提供了历史契机，而且也使坚决抵制外国侵略的西藏地方政府一度产生过向外寻求政治依靠的倾向。后来，由于清朝中央政府为抵制帝国主义侵略，挽救危局，让驻藏大臣在西藏推行了一系列近代化改革，这种改革又影响和威胁到达赖喇嘛的统治地位。因此，使十三世达赖喇嘛为抵制改革，被迫投靠英帝国主义，并在英帝国主义的挑唆下产生了某种独立倾向。在这个过程之中，驻藏大臣在维护国家统一、民族团结和反对民族分裂方面，扮演了十分重要的角色，致使西藏地方仍然继承和延续了元代以来与中央政府所形成的传统政治隶属关系。
一、清朝驻藏大臣制度的建立及其历史作用
西藏，从地理位置来看，地处祖国西南边陲，居住在远离中原内地的边疆地区，具有重要的军事和国防价值；从文化属性来看，西藏在宗教信仰、语言文化、风俗习惯等精神、文化领域，与以儒家文化为中心的内地汉族有着明显差别，从政治属性来看，西藏受历史传承因素的影响，不同于内地的行省，是一个对内部事务拥有一定自治权利的特殊行政区域。[1]
清朝是中国封建社会最后一个中央王朝，在治理西藏的过程中，吸取了元、明两朝治理西藏的经验，并根据西藏局势的变化，不断调整政策。清朝入关之初，虽然忙于与南明、农民军的战争，无力顾及边疆事务，但是却没有中断与蒙藏的联系。清朝在既承认西藏民族地区特殊性，又防止对己产生不利因素这两个相互制约的基本原则下，在西藏采取了“因俗而治”、“分而治之”的政策。1644年，清朝入关并定都北京后，西藏地区处于对清朝忠心耿耿的蒙古和硕特部汗王的控制之下。1652年，五世达赖赴北京朝见顺治帝。翌年达赖返藏时，清政府册封五世达赖为“西天大善自在佛所领天下释教普通瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”。从此，在法律上确立了达赖在西藏地方宗教首领的政治地位，以及历代达赖喇嘛都必须经过中央政府册封的历史定制。同时，又册封当时在藏掌握行政大权的和硕特部汗王固始汗为“遵行文义繁慧顾实汗”，要他“益矢忠诚，广宣声教，作朕屏辅，辑乃封圻”，[2]效忠清朝，安定封疆。这就从政治上明确了清朝中央政府与西藏地方的隶属关系，也从法律上确定了达赖喇嘛和固始汗各自在西藏的宗教、政治地位和权力。这样，清朝中央政府通过对西藏政、教领袖的册封，不仅取得了对西藏地方的政治支配权，同时也巩固了在西藏地方的统治地位。但是，这只是以蒙古势力为中介的一种间接管理，而非直接管理。
顾实汗和五世达赖喇嘛去世后，和硕特汗王与西藏上层之间的矛盾日趋尖锐，西藏社会处于不稳定状态，并最终引发了准噶尔势力入侵西藏。1717年，准噶尔部以“保护黄教”为名，派军攻入西藏，杀死和硕特汗王，废除六世达赖益西嘉措，在西藏制造了严重动乱。1718-1720年，清政府两次派大军进藏，在藏军的配合下将准噶尔军驱逐出藏，并趁机废除了和硕特部和在西藏政权中独揽大权的第巴职位，于1721年建立起由清政府直接任命的若干噶伦共同负责西藏地方事务，即由本民族首领执政的西藏地方政权。1727年，由于负责西藏地方政务的噶伦之间争权夺利，引发了卫藏战争。鉴于“(西藏)首领办事之人，互相不睦，每每见于辞色”，于是雍正五年(1727)正月，派内阁学士僧格、副都统马喇，“差往达赖喇嘛处”，以掌握西藏政局。[3]
卫藏战争结束后，清朝中央政府以此为契机，决定调整西藏政体，首先使驻藏大臣制度化，建立驻藏大臣衙门，规定驻藏大臣的职责是总理和协理西藏事务。同时，还努力使政教分离，极力扶植在平定卫藏战争中做出突出贡献且忠于朝廷的世俗贵族颇罗鼐，建立起政教分离的郡王体制，加强了对西藏的直接管理。但是，这个时期的驻藏大臣只是行使对西藏事务的监督权。1750年，西藏发生了珠尔墨特那木扎勒叛乱，驻藏大臣傅清、拉布敦被杀。这一事件使清朝中央政府认识到，“在全民信教、等级森严，且视达赖为权利偶像和精神领袖的西藏，抛开达赖而另立权力体系是不现实的。所以，清廷在总结和反思前一阶段治藏政策之后，不得不废除政教分离的郡王体制，恢复传统的政教合一制度”。[4]但是，在废除郡王体制、提高达赖喇嘛权利、建立噶厦政府的同时，更重要的是通过制订并颁布实施了《钦定藏内善后章程十三条》。其中，颁布《钦定藏内善后章程十三条》的重要目的，就是进一步提高驻藏大臣的职权，明确规定了驻藏大臣的地位。使西藏进入到由“驻藏大臣和达赖喇嘛共同治理藏政的时期”，[5]这标志着清朝中央政府对西藏地方行政管理的进一步加强。其具体内容如下：
(一)关于西藏地方政权的组织
《钦定藏内善后章程十三条》规定取消封授藏王制度，建立了由四噶伦(三俗一僧)组成的西藏地方政权。《钦定藏内善后章程十三条》中规定：“凡地方之些小事件，众噶隆(噶伦)秉公会商，妥协(妥善)办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌情办理，钤用达赖喇嘛印信，钦差大臣关防遵行”。
(二)关于地方官员的任免
《钦定藏内善后章程十三条》规定不得任意而为。“嗣后凡遇补放碟巴等官，噶隆等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛及驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行”。“除现有并添设之噶隆、代奔，均查取花名，造册送部，奏请颁发外，嗣后遇有缺出，驻藏大臣商同达赖喇嘛拣选应放之人，请旨补放，仍报部一并颁给敕书，将来或有不尊奉达赖喇嘛，并犯法不能办理地方，应行革职者，亦由达赖喇嘛会同驻藏大臣参奏，革除后，原颁之敕书，一体撤回缴部”。“倘遇有出力有功，应行酌赏之人，噶隆、代本等，即秉公禀明达赖喇嘛并驻藏大臣，酌定赏给遵行”。
(三)关于差徭、赏罚管理
《钦定藏内善后章程十三条》规定：“嗣后凡碟巴头目等官，遇有犯法，或应抄没，或应革除，噶隆、代奔等务须秉公查明，分别定拟，请示达赖喇嘛并驻藏大臣指示遵行”。“凡噶隆、代本等，差人前往西宁、打箭炉、巴尔喀马、阿里等处买卖交易，均私出牌票，一切食用乌拉，取资于各该地方，以至百姓差徭加倍，苦累不堪，因此而至流离失所甚多，此风亟应革除。嗣后噶隆、代奔等买卖差遣，不得擅行私出牌票，即遇公事有必需乌拉之处，务禀明达赖喇嘛并驻藏大臣发给印信遵行”。
(四)关于军队和防务
《钦定藏内善后章程十三条》规定：“嗣后凡遇调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣信印文书遵行。代本等仍不时留心地方，如遇有应行防范事宜，亦即禀明钦差大臣指示遵行”。达木蒙古现有头目八人，其原来宰桑等名号为颇罗鼐等妄加，“应酌定将现有之头目八人，均授为固山达名色，属下仍选择八人授为佐领，再选八人授为骁骑校，俱照例给顶戴，递相管事，俱归驻藏钦差大臣统辖。”[6]
《钦定藏内善后章程十三条》的颁行，坚持了西藏地方的一切事务由达赖喇嘛和驻藏大臣共同掌管的原则，四位噶伦必须秉承达赖喇嘛和驻藏大臣的旨意，共同办理西藏地方事务，从而确定和提高了驻藏大臣的职权范围。这一章程的颁布具有重要历史意义，一是废除了西藏世俗贵族执政制度，规定由宗教首领(达赖喇嘛)执掌地方行政，可以防止世袭制可能形成的家族势力膨胀，危害国家统一；二是在正式建立由四噶伦(一僧三俗)组成的——噶厦政权的同时，又设立译仓(秘书处)，以四名僧官主持。规定噶厦所有的公文、政令，必须经译仓审核钤印后才能生效，这样就形成了在西藏政治活动中，僧俗贵族互相牵制，防止擅权，有利于提高和加强驻藏大臣直接处理西藏地方事务的权力。
1757年(乾隆二十二年)，七世达赖喇嘛圆寂，为防止噶伦等“擅权滋事”，清朝中央政府赏第穆呼图克图“诺门汗”之号，规定在达赖喇嘛圆寂后到转世灵童未满十八岁之前，由“诺门汗”代行达赖喇嘛职权，这就是正式建立了“摄政制度”。“摄政制度”的建立，在客观上遏制了达赖势力的膨胀，提高了驻藏大臣的职权，同时也是对驻藏大臣与达赖喇嘛共理藏政制度的一种补充和保证。1788年(乾隆五十三年)6月，廓尔喀人因受噶玛噶举派第十世活佛沙玛尔巴的煽动和挑唆，向西藏地方发动了第一次侵略战争，并迅速占领了吉隆、聂拉木、宗喀等处。清朝中央政府闻讯后，立即谕令巴忠赴藏查办。并“谕令成德等率川军三四千名迅速赴藏帮同堵截。”[7]巴忠抵藏后为邀功并没有遵照清朝中央政府对侵略者“痛加歼戮。务使慑伏军威，永远不敢侵占，方可谕传该头目到营，勘明界定，设誓立限“[8]的要求，擅自允准西藏地方在三年内每年给廓尔喀9600两银子以此换来议和。但是，廓尔喀统治者于1791年7月以西藏地方不按合约如期付款为由，又发动了对西藏地方的第二次侵略战争。此次入侵，迫使班禅喇嘛转移至拉萨，日喀则的扎什伦布寺被廓尔喀人洗劫一空，后藏人民遭到残酷的杀害。
廓尔喀人的两次入侵，不仅给藏族人民的生产、生活造成了极大的损失和痛苦，使西藏地方的社会秩序陷入了动荡。同时也暴露出了西藏地方在行政管理上的严重问题，即上层僧俗人物的擅权和管理的混乱。因此，清朝中央政府决定进一步大力整顿藏政。乾隆皇帝接连多次发出谕令，要求驻藏大臣和统军将帅，尽快制定“章程”，其指导思想就是由驻藏大臣主持藏政。乾隆皇帝指出：“从前藏内补放噶布伦、戴绷(即代本)、第巴等缺及一切地方事务，皆由达赖喇嘛、噶布伦等办理，钦差大臣全不留心经营，惟知崇奉达赖喇嘛、班禅额尔德尼，即第巴有守土之职，其优劣概置不论。现在达赖喇嘛系一老诚之人，于办事未能周妥。此后，凡补放噶布伦、戴绷、第巴及地方加兵防守训练、巡查等事，皆须由驻藏大臣经理”。[9]明确提出了由驻藏大臣总理西藏重要官吏的任免和军事、巡查等重大军政事务，这就为整顿藏政制定了指导方针。
乾隆五十四年(1789)又一次下谕旨，明确提出对驻藏大臣的职权做出了进一步的调整和加强。规定：“嗣后藏内遇有噶布伦等出缺，当由驻藏大臣拣选请补。驻藏大臣亦应秉公办事。……嗣后，藏内挑选兵丁一二干名，每年何时操练，如何驻防各隘口，边界地方如何安置台站，酌给此项兵丁口粮等务须妥协(妥善)定议，永远遵行。”[10]此后，又根据鄂辉等人奏报，于1790年10月规定：驻藏大臣除需掌管对噶伦、第巴、代本等要职的任免外，还“扩展到了寺院堪布、孜仲等僧官一级”的任免和“监管地方、黜革治罪贪官污吏的诉讼及司法权”，还具“有分巡边务，指挥操演兵丁的重要职责”。[11]这样做的目的，是要达到西藏地方“事权归一”，即由驻藏大臣主持藏政。对此乾隆皇帝并不隐晦，他在五十七年(1792)闰四月的一项谕旨中指出：“至噶布伦等，即系属员，诸事自必禀命钦差办理，如伊犁将军之统辖伊犁、喀什噶尔参赞之统辖回疆，方足以符体制而肃纲纪”，“俾噶布伦等咸知天朝威令，不敢心生玩忽，庶事权归一，可期抚驭番民，永绥卫藏”。[12]
根据清朝中央政府的指示，福康安在平息廓尔喀入侵，班师回藏之后，立即会同驻藏大臣和林和以达赖喇嘛为首的西藏地方上层人物，拟定了改革西藏地方行政管理体制的一系列措施和办法，经清朝中央政府乾隆皇帝批准后，汇集成二十九条并译成藏文，于乾隆五十八年(1793)正式颁布了《钦定藏内善后章程二十九条》(简称二十九章程)，[13]作为行政法规，要求西藏地方政府遵照执行。这一章程在总结了清初以来正反两方面的经验教训的基础上，把加强对西藏地方行政管理的有效措施开始系统化、法律化和制度化，从此形成历史定制。
在二十九条章程中，首先明确规定驻藏大臣在西藏的政治、社会地位与达赖喇嘛、班禅喇嘛平等，其“督办藏内事务”的职权也是平等的。噶厦和僧俗官员，均属驻藏大臣管辖，“自噶布伦以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理”。至于后藏一切事务“亦具一体禀知驻藏大臣办理”。这就从制度上、法律上规定了驻藏大臣与达赖、班禅的政治关系、及其管理西藏地方政府和僧俗官员的行政权力，明确了驻藏大臣作为地方最高行政长官的法律地位。但是，在这里所说的驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅喇嘛的“平等”是指社会、政治地位的平等，而不是权力的平分。事实上驻藏大臣的权力远远大于和高于达赖和班禅，用一句话来讲就是“总揽事权，主持藏政”。这主要表现在以下几点：
一是驻藏大臣是以钦差大臣的身份主持西藏政务，所以驻藏大臣对达赖、班禅具有指导、教导之职责，在重大问题上达赖、班禅要听命于驻藏大臣，这在清朝的政治生活中是非常明确的问题。嘉庆元年(1796)二月二十日，乾隆皇帝传位于嘉庆时，特谕八世达赖喇嘛：“尔喇嘛乃全黄教企望之大喇嘛，嗣后惟感激朕恩，一应事件，遵照钦差大臣指示办理”。[14]嘉庆十五年(1810)三月五日谕令九世达赖喇嘛时再一次强调指出：“尔乃全黄教企望之大喇嘛，此后当感激朕恩，一应事件，遵照钦差大臣指示办理，以仰副朕护持佛法，轸念黄教黑人之至意，勤加钻研经典，勿致懈怠”。[15]道光八年(1828)在给十世达赖喇嘛的敕谕中，也特别强调指出：“尔呼毕勒罕乃全黄教所企望之大喇嘛，嗣后惟感戴朕恩，凡事悉照钦差大臣的指示而行，以仰副朕维护佛教、悯恤众生之至意，益加勤勉经典，慎之勿怠”。[16]
清朝中央政府之所以一再反复申明，西藏事务达赖喇嘛要遵照驻藏大臣指示办理，就是强调一条重要的政治原则：那就是西藏地方必须听命于中央政府，驻藏大臣作为“钦差”，是代表中央政府处理西藏地方一切事务，达赖喇嘛必须服从。
二是对有关西藏重大事务的汇报和请示，必须由驻藏大臣办理，达赖没有直接的奏报权，这已成为历史定制。清朝是封建专制社会，皇权是最高权力的象征和代表。地方官员向皇帝的直接奏事权，是其政治等级、权力大小的重要标志。光绪二十五年(1899)，十三世达赖通过八世哲布尊丹巴上疏清中央政府，请求奏事权。清朝中央政府在驳回十三世达赖这一请求时指出：“达赖喇嘛以藏事壅于上闻，多由外间专擅，殊不知自光绪十四年(1888)藏中多事以来，事无巨细，皆经历任驻藏大臣奏达圣聪，钦遵谕旨办理，并无壅遏专擅之弊，所请应毋庸议”。[17]从这里可以清楚地看出，清朝中央政府为加强对西藏的地方管理，特别规定西藏地方所有事务，也包括达赖需要请示中央政府的事务，必须统一由驻藏大臣奏请，这不仅是一条重要的政治原则，也是驻藏大臣对西藏行使最高行政管理权的重要保证。
三是在二十九条章程中占有重要地位的金瓶掣签制度，是乾隆末年为防止蒙藏上层僧俗势力的结合及其借宗教膨胀政治势力，改革西藏宗教管理制度，加强西藏行政的一项重大措施。此前，达赖、班禅圆寂，其转世灵童，互相指认。虽然也经中央批准才能正式举行坐床典礼，但是蒙藏上层僧俗势力往往在挑选灵童问题上大搞营私舞弊，上下其手，膨胀宗教和行政权力，这对中央政府的集权和加强统一，客观上是一种腐蚀剂。所以，二十九条章程不仅规定了达赖喇嘛、班禅喇嘛及各大呼图克图转世的掣签办法和程序，把宗教首领的选认、确定，纳入了法制的轨道。而且，把金瓶掣签制度的执行权主要掌握在驻藏大臣之手，如驻藏大臣有对转世灵童候选人的筛选权；金瓶掣签仪式由驻藏大臣主持；掣签的结果及免于掣签的请求，也由驻藏大臣奏报清朝中央政府批准执行。但是，在近代社会面对西方侵略的过程中，由于清朝中央政府执行对外的“妥协退让”政策，使驻藏大臣的作用受到了严峻的挑战，并对西藏地方的政局产生了重要影响。从册封五世达赖喇嘛和固始汗，到任命西藏地方世俗贵族为噶伦，再到设置驻藏大臣制度，都是清中央政府根据西藏地方的局势变化而采取的重要管理措施。特别是驻藏大臣制度的设置及其管理制度的完善，是清朝中央政府对西藏地方的统治由土官自行管理模式，开始进入到“流官”与“土官”相结合的管理模式，并进一步走向了成熟和完善的历史新阶段。
“驻藏大臣是代表清朝中央政府全面总理西藏一切事务的最高行政长官，是清政府政策的具体实施者，它不仅代表着清朝至高无上的尊严，更体现着国家的主权意志”。[18]驻藏大臣政治权力地位的提高和职权范围的进一步扩大，为加强清朝中央政府对西藏地方的管辖和施政，稳定西藏局势，抵御外侮，固我边圉，维护主权，减轻人民负担，发展生产等都起到了积极作用。
二、从驻藏大臣执行中央“妥协退让”政策看对西藏政局的影响
1840年鸦片战争以后，清王朝内忧外患连年不断，其统治地位处于风雨飘摇之中，对边疆民族地区的管辖更是鞭长莫及，无暇顾及。特别是经过第二次鸦片战争，清王朝在帝国主义侵略和太平天国革命的双重压力下，对帝国主义侵略势力采取了“妥协退让”的政策，对外不仅签订不平等条约，满足侵略者的欲望，而且还借助帝国主义力量镇压人民革命。特别是在西方殖民主义者侵略中国边疆，制造边疆危机的过程中，也同样推行“妥协退让”的政策，甚至洋务派怕影响他的洋务运动，就出现过“塞防”和“海防”之争，以李鸿章为首的投降派提出了出卖中国边疆的反动理论。在边疆地区面对帝国主义侵略，清政府采取“妥协退让”的政策，其实质就是消除清朝政府的西顾之忧。当时构成对中国西南部边疆严重威胁的主要势力来自英帝国主义，他们妄图通过占领西藏来打开从中国西南边疆进入内地的大门，实现他们侵略中国的目标，进而实现在亚洲扩张的战略目的。
进入19世纪以后，英国采取了先控制同西藏接壤的尼泊尔、不丹和哲孟雄，进而以这三国为基地向西藏扩张的方针。十九世纪初，英国殖民者先后控制了尼泊尔、哲孟雄、不丹，对我国西藏构成半包围态势。1876年，英国借口马嘉理事件，强迫清政府签订了《烟台条约》，获得了派人进入西藏“探访路程”的权利。在尼泊尔、哲孟雄和不丹等清朝藩属国相继被英国控制后，西藏地方就对英国产生了强烈的提防心理，拒绝与英人来往，坚决反对英国人入藏“探路”、“通商”。1877年，英国人吉为哩和贝德禄试图从四川西部进入西藏，但遭到西藏地方的坚决阻止。1884年10月，英印政府命孟加拉省财政秘书马科蕾筹办进藏商业考察团事宜。1886年，马科蕾专程到北京商议“通商”之事。总理衙门在英国公使和马科蕾做出保证不与西藏地方当局私行缔约，不得以任何形式帮助天主教势力渗入西藏后，同意发给护照，并饬令驻藏大臣妥为保护。马科蕾回到印度后，很快组织考察团，并率领300余人的武装卫队，扬言“若能畅行无阻，则勿庸议，不然即拟带兵强进”。[19]马科蕾试图武装进藏的消息传到西藏后西藏僧侣大众群情激愤，并表示“誓死抵御，决无二心”。
此时，正值中英就缅甸问题进行谈判，英国为迫使清政府承认其吞并缅甸，决定在入藏问题上稍示让步，于是命令马科蕾暂缓入藏。然而，英国放弃入藏“考察”只是权宜之计。1888年，《缅甸条约》墨迹未干，英国就借口西藏在隆吐山设卡是“越界”行为，并威胁如不撤退，将调兵驱逐。面对英人的入侵威胁，清朝中央政府鉴于西藏地方的武备状况和军事实力，采取了妥协退让的政策，并极力压制西藏军民的抗英行动，以图与英人议和。当时，清朝中央政府明知藏人设卡“绝无越界之嫌”，却斥责“不量己力，越疆置卡，肇衅生端”，[20]强令藏军撤卡退回原地，其根本原因就是单凭西藏地方的军事力量是无法抵抗住武装到牙齿的老牌英帝国主义的武装侵略。为免除国家的西顾之忧，极力主张妥协退让。但这个撤兵的命令，遭到西藏地方政府的坚决反对，三大寺僧众和大小文武官员，共同向驻藏大臣文硕呈递公秉，有理有据地提出了他们的理由。驻藏大臣文硕受到西藏军民誓死抗英保卫疆土的精神的感召，也多次上奏朝廷，为西藏人民的正义斗争申辩。他在奏文中说：“地即藏境，人即藏民，撤亦无从再撤也，……藏番既无越界戍守，且其地专是藏中门户，并与印度、廓尔喀往来道路无涉，藏番自固疆域，理难勒令撤卡。”[21]并主张为西藏积极筹饷筹兵，作好抗击英军入侵的准备。
西藏地方政府和广大军民顶住清政府的压力，拒不撤军，驻藏大臣文硕因支持藏民抗英，被清政府调回北京，继又被革职。接着，清朝中央政府任命升泰为新的驻藏帮办大臣，命他火速进藏，迫令藏军从隆吐山撤退。升泰在藏途中，英军就发动了侵藏战争，面对强敌入侵，西藏军民没有退缩，进行了顽强抵抗。但是，升泰到藏后，即以“奉旨罢兵定界”为由，严令藏军不准妄动，并责令其撤回帕里一线待命，以此作为与英国谈判求和的条件。这样，在清廷驻藏大臣的主持下，经过中英双方谈判，先后于1890、1893年先后签订了《中印会议藏印条约》、《中印会议藏印续约》，打开了西藏门户。
从隆吐山设卡到藏印条约的签订，清廷对西藏人民的强烈要求与愿望漠然置之，仍然坚持妥协退让政策，无论在战争爆发前还是战争爆发后，都不断通过各种渠道给西藏军民施加压力，严厉禁止设卡，并强迫藏军撤退，不准抗击英国侵略军，甚至撤换支持藏人抗英的驻藏大臣文硕以破坏藏族人民的抗英斗争，这不但极大地伤害了西藏人民的感情，也使得西藏地方与清朝中央政府之间出现了严重的隔阂和背离。
1894年以后，西藏的局势越来越严峻，西藏上层大多数僧俗人士对清朝中央政府逐步失望，他们认识到要想保家卫国，只有依靠自己的力量。1895年，西藏上层急欲让业已成年的十三世达赖喇嘛亲政，以加强内部的团结，增加对抗驻藏大臣的份量，抵御英国的侵略。当时的驻藏大臣奎焕敏感地察觉到，达赖一旦亲政，在对待英国的问题上就更难与西藏地方达成一致。所以，第穆呼图克图提出辞呈后，奎焕就立即上奏朝廷，提出：“现值第穆告退，达赖尚未接办，如能事权归自内定，西藏僧俗不得干预公务，则以后事宜，自易办理。兹趁交接之际，可否将西藏教务归达赖掌管，其地方政务，均归朝廷自主，似此权出自上，方能保守其地。”[22]清廷担心节外生枝，没有采纳奎焕的建议。
1895年，十三达赖喇嘛亲政。此前，自九世至十二世达赖喇嘛，均年轻早逝，所以西藏地方政权一直由摄政呼图克图掌握，十三世达赖喇嘛亲政后改变了这种局面，对以后的西藏政局产生了重要影响。自达赖亲政后，因为达赖与驻藏大臣地位平等，使得西藏地方与清朝中央政府在对付英国的态度上，对立更加尖锐，驻藏大臣对藏政的失控情况也日渐加深。这种情况在当时边务委员何长荣给四川总督的一份报告中，作了具体描述：“……自光绪二十年以前，商上事务归第穆呼图克图掌办，达赖未尝干预一切公事，驻藏大臣尚可译行，甚则加以申斥，前大臣升泰赴边阻战，尚能创设亚东关者，盖事权犹在也。今则达赖自行掌办商上事务，以清净恭修之人，忽而干预公事，其毫无识见可知。且体制与驻藏大臣平行，先有一不受笼络之心，所任噶布伦等半皆私人，罔识大体，平日高居山寺，驻藏大臣不易见之，即见之彼亦傲睨自若，默无多语，公事但凭译咨来往，稍拂其意，咨亦不答。”[23]从上述足可以看出，达赖与驻藏大臣的关系以及驻藏大臣的处境。
此后，在瞻对归属问题上，达赖的“力争”和清政府的“让步”，又加速了达赖与驻藏大臣及四川总督之间的尖锐对立。从嘉庆晚期至道光二十八年(1848)，瞻对不断发生大规模的武装暴动，严重影响了打箭炉至金沙江整个地区。时值四川省的主要兵力被太平天国牵制，几次出兵都毫无结果，导致川藏之间的交通严重受阻。于是，西藏地方屡次乞求发兵征服瞻对，以通茶路。清政府在无奈的情况下，不得不征调西藏军队万余人来协同会缴瞻对。同治四年(1865)，藏军首先收复瞻对，清廷鉴于“藏番破贼有功”，就将瞻对上中下三处地方赏给达赖喇嘛，派堪布进行管理，建庙焚修。瞻对之争结束后，光绪二十五年，达赖以“暗用邪咒图害达赖性命之罪”将第穆呼图克图逮捕入狱。第穆呼图克图死后，十三世达赖喇嘛在西藏地方的实际统治地位基本得以巩固，其威望也大大提高了。
在瞻对之争发生之时，十三世达赖屡次呈报驻藏大臣，请求其就西藏情形转奏清廷。在该驻藏大臣认为没必要转奏的情况下，十三世达赖喇嘛派人持文前赴库伦，请求外蒙古哲布尊丹巴呼图克图亲自进京，将藏地情形向清廷如实面陈。当时哲布尊丹巴呼图克图以“身未出痘、未便进京”为由，将达赖喇嘛所咨原文转交库伦办事大臣，请求代为转奏。从咨文内容来看，西藏地方政府不但不承认《藏印条约》和《藏印续约》，额前提出了恢复和加强清廷及西藏地方同哲孟雄、不丹、尼泊尔三国的传统藩属关系，同时加强西藏地方的财政和军事力量，以抵御英国侵略的要求。此外，鉴于西藏地方在抗英问题上，与驻藏大臣难以取得一致的情况下，十三世达赖喇嘛请求以后遇到紧要事件及调兵等情况，由达赖喇嘛向理藩院直接上奏。
达赖通过哲布尊丹巴向清廷奏事的事实表明，他与驻藏大臣之间虽然存在严重分歧，但仍内向中央，希望在清廷的理解和支持下，解决西藏地方所面临的种种问题。但是，清政府没有同意达赖提出的这些请求，仍命令其必须接受与英国所签定的条约。但是，西藏地方政府据不听从清廷的命令，使藏印条约规定的关于划界和通商的若干条文无法得到实施。西藏地方与清朝中央政府在对待英国侵略问题上的长期对峙，为英国进一步施展侵藏阴谋提供了可乘之机。
十三世达赖喇嘛亲政时，正值内地与西藏地方的多难之秋。由于清政府一味奉行妥协退让的外交方针，驻藏大臣非但不支持他抗英，反将英军入侵西藏的责任归结为他的抗英所致。因此，达赖喇嘛与驻藏大臣的矛盾日趋尖锐，对驻藏大臣主持藏务渐渐失去了信心。再加上沙皇俄国的诱惑，达赖喇嘛遂逐渐产生了“联俄抗英”的幻想。俄国在侵略西藏的过程中，利用喇嘛教向西藏渗透政治势力是最有成效的举措。致使俄国布里亚特蒙古族僧侣德尔智成功地钻进了西藏上层的政治圈，成为侍奉十三世达赖喇嘛经辩的10名侍读之一，并赢得达赖喇嘛的高度信任。1900年和1901年，德尔智作为西藏的“特使”两次公开出现在俄都圣彼得堡，这对于英国和英印政府无疑是一个很大的打击。以寇松为首的“积极政策”的狂热鼓吹者，在与沙俄争夺中国西藏的斗争中不甘落后。为了抢先直接压服西藏地方政府，排除沙俄对西藏控制的可能性，以达其单独在藏通商贸易并获得更多权益的目的，英国遂积极筹划第二次侵藏战争。
1904年，英国以西藏不履行藏印条约，侵犯了印度边境为借口，发动了第二次侵藏战争。在这次战争中，西藏军民进行了顽强的抵抗，但仍以失败而告终。失败的根本原因是敌我力量悬殊、藏军武装装备落后、指挥乏术。但是，清朝中央政府一味推行妥协退让政策，对西藏军民的抗英斗争不但不给予任何援助，反而百般阻挠，打击西藏军民的抗英斗争也是导致这场战争失败的重要原因之一。例如，当英军步步向拉萨进逼时，代表清朝中央政府的驻藏大臣裕纲、有泰极力压制西藏军民的抗英斗争。英军侵入藏境后，裕纲严令：“沿路对英方文武官吏，只能理阻，不准与英军生事”。[24]继裕纲出任驻藏大臣的有泰，甚至希望西藏军民抵抗失败，他在致外务部的电文中说：“今欲折服其心，非任其战，任其败，终不能了局……倘番众果再大败，则此事即有转机，譬之釜底抽薪，不能不从吾号令业。”[25]斗争失败后，有泰甚至把拉萨失陷的责任完全推给以达赖为首的西藏地方政府，并多方为自己妥协媚外的罪责辩护。他向清廷奏报时，指责西藏地方政府“抗不奉旨，且在古鲁、江孜等处与英人交战，专以败退为能”等。[26]驻藏大臣的倒行逆施引起了西藏人民的极大愤慨，进一步加剧了西藏地方政府与清朝中央政府的矛盾。有泰作为清朝中央政府派驻西藏的代理人，他是清朝中央政府治藏政策的具体执行者，他的所作所为，必然严重影响到清政府与西藏地方政府的关系。
英国发动第二次侵藏战争后，西藏的门户被进一步打开，危机形势更加严峻。十三世达赖喇嘛为了逃脱英国侵略军逼迫其签订《拉萨条约》的局面，被迫出逃库伦。对此，驻藏大臣有泰参奏达赖，声称：“查本年战事，该达赖实为罪魁祸首，背旨丧师，拂谏违众，及至事机逼迫，不思挽回，乃复遁迹远扬弃土而不顾，致使外人藉口，振振有词”。并请旨“将达赖喇嘛的名号暂行虢除，以肃藩服而谢邻封；封班禅额尔德尼暂来前藏主持黄教，兼办交涉事务”。[27]清廷听信有泰的奏请，革除了达赖的名号，还在谕旨中把英军侵藏说成是“英人带兵入藏，并未占领地方”，公然替英国侵略者开脱罪责，并把达赖的避难说成是“携印潜逃，自离职守”，为自己的媚外政策辩护。从此，清朝中央政府与西藏地方政府的矛盾更加尖锐。同时，西藏内部达赖与班禅之间在英帝国主义的挑拨下也出现了严重分歧，使局势更加复杂化，这就为英帝国主义进一步侵略西藏提供了新的有利条件。
发动两次侵藏战争后，英帝国主义认识到，仅靠武力是不能完全征服西藏的，因而开始变换手法，将原来一味武力进攻西藏的做法，改为以武力为后盾，以物质利益为诱饵，企图通过在西藏上层僧俗内部培植亲英势力的方式，达到其控制和分裂西藏的目的。英国趁达赖出走库伦之机，先是极力拉拢九世班禅，企图使班禅成为其控制西藏的代理人。当时班禅虽受英人诱骗赴印会见了英王太子，但他在印度期间并不受英人钳控，也没有与英人签订任何条约。班禅回扎什伦布寺后不久，英国又派其驻哲孟雄行政长官贝尔去扎什伦布寺进行游说，拉拢班禅，但仍以失败而告终。所以，英帝国主义想利用班禅达到控制西藏的目的未能实现。于是，英国又把注意力转向了拉萨的达赖系统。达赖离开拉萨，逃亡库伦，主要是想求助于沙俄，以俄国的军事援助和外交支持继续与英国抗衡。但俄国在日俄战争中失败，因而在西藏问题上不得不暂时让位于英国，不能够给西藏以实际“援助”，使得噶厦政府中的抗英派感到无所适从，这就为英国收买亲英派提供了有利时机。英国紧紧抓住这一机会，频繁与掌握实权的西藏上层人士接触，并通过利诱、收买等办法，在他们中间培植亲英势力。
另一方面，随着西藏市场向英国的开放，江孜、亚东一线藏印贸易迅速发展。在巨大的物质利益诱惑下，“西藏僧俗贵族内部出现了分化，一部分投资于藏印贸易的贵族，财富明显增加，在政权中的势力越来越大，他们的经济利益也越来越直接或间接地与藏印贸易联系起来，他们的政治态度也越来越倾向于英国方面。”[28]这就使“西藏一部分人对清朝中央政府的离心倾向越来越大，严重动摇了西藏地方政府的抗英意志，为英帝国主义直接插手西藏问题，施展其分裂阴谋提供了可乘之机”[29]。也正是在英帝国主义这种较之武力入侵更阴险、更隐蔽的侵略手段，给英、俄帝国主义挑拨离间，培养民族分裂势力提供了机会，而且也使坚决抵制外国侵略的西藏地方政府一度产生过向外寻求政治依靠的倾向。
三、从驻藏大臣推行近代化改革看对西藏政局的影响
清朝定鼎北京以后，为了实现边疆的统一，对边疆民族地区采取了“因俗而治、分而治之”的治边政策。但是到了晚清，随着边疆地区的内地化、传统藩属体制的崩溃以及国内政治格局的嬗变，为了打破国内各地区、各民族之间的壁垒，建立和强化全国集中、统一的国家权力系统，以维持其统治并加强抵御外来侵略的能力，[30]清朝中央政府不得不放弃“因俗而治、分而治之”的传统治边政策，开始在边疆地区推行把边疆、内地实现一体化的新治边政策。驻藏大臣在西藏推行的以“收回政权”为主要内容的近代化改革正是在这种背景下开始的。
19世纪末20世纪初，英国两次入侵西藏，驻藏大臣执行清中央政府的妥协退让政策，不仅给西藏人民带来深重灾难，同时也激化了西藏地方与清朝中央政府之间的矛盾，造成西藏政局的日趋不稳定。在这种情况下，为抵制帝国主义的侵略，挽救危局，加强清朝中央政府对西藏地方的主权管辖，张荫棠提出了“整顿藏政，收回政权”的建议。光绪三十二年(1906)，张荫棠致电外务部，阐明当时西藏的形势，呼吁对藏政进行改革。其电文主要内容如下：
“近年藏中内政外交，驻藏大臣不得不以开导为词，诚实情也。英人经营西藏，已非一日，耗费不下千万，阴谋百出，令人有不可思议者，前年乘日俄开展，知俄势力东西不能相顾，又趁我国多事，于是有侵藏之举；此次又诱班禅来印，待以王礼，印报谓英人深知达赖与班禅不睦，劝令班禅请英保护，拒绝达赖，以图独立。……窃思藏地东西七千余里，南北五千余里，为川滇秦陇四省屏蔽，设有疏虞，不独四省防无虚日，其关系大局，实有不堪设想者。且各省办理边防，均有重兵把守，西藏密通印度，边患交涉，与行省不同，其危险情形，尤与上年不同，诚如当轴所谓整顿西藏，有刻不容缓之势矣。惟整顿西藏，非收政权不可，欲收政权，非用兵不可。查驻藏汉兵除护粮台官兵外，只有六百二十一名，半供塘递巡卡之役，番兵不过三千名，又星散数百里外，非调遣新练劲卒，不足示威。……拟请奏谏贵胄，总制西藏，并派知兵大员，统精兵二万人，迅速由川入藏，分驻要隘，以救目前之急，伺大举稍定，陆续添练番兵，再行逐年递减汉兵额数，此后常年驻藏汉兵约需五千，即足以资弹压。一面将达赖、班禅优加封号，尊为藏中教主，所有内政外交以及一切新政，由国家简员经理，恩威并用，使藏人实信国家权利深有可恃，则倚仗之心益坚，又何敢再萌异志？况英人亦视我在藏兵力强弱，能否治藏地以为因应，我能自治，外人无隙可乘，自泯其觊觎之心。”[31]
从上述电文可以看出，张荫棠整顿藏政、挽救危局的基本方针就是“收回政权”，进而强化中央政府对西藏的直接管辖。所谓“收回政权”，就是“实行政教分离，只准达赖、班禅保有‘藏中教主’的地位，不准参与俗政，所有内政外交以及一切新政，由清中央政府派大员经理。很显然，‘收回政权’的核心是改变西藏传统的政教合一体制，实行政教分离，现限制达赖、班禅等宗教领袖参与政治。而‘收回政权’的关键就是增加驻藏兵力，以抵御英人的侵略，并弹压西藏地方，‘使藏人实信国家权力深有可恃’”。[32]
光绪三十三年正月(1907)，张荫棠在向外务部电陈的《治藏刍议十九款》提出了更为具体的实行新政的方案。这个方案的中心仍是“收回政权”，实行政教分离，以加强中央政府对西藏的直接管理。张荫棠整顿藏政的方针和思想主张，虽然给封闭、落后的西藏社会带来了一股新的气息，但是，由于这些措施与西藏僧俗封建主的利益相抵触，且存在着不符合西藏实际的成分，因此多未能落实。
在驻藏大臣于西藏推行的近代化改革的过程中，还有人提出把西藏改为行省的提议：“……而西藏与滇蜀相邻，逼近五印度，有不得仍恃驻防者。不若收入版图，改为行省，徐策富强，既可杜旁伺之心，复不致前功尽弃时哉。”[33]王锡祺在《西藏建行省议》中指出：“西藏紧邻印度，英人久欲假道一通市于川、滇，所不敢公然争占者，因我驻有重臣，地久内属，非若琉球、越南，仅朝贡称臣已额。……考西藏辖城六十八，营一百二十四，设戴唪治兵，设碟巴治民，设堪布治喇嘛，虽受治于达赖喇嘛，而总其成于驻藏大臣，形格势禁，井井有条，酌建行省，似甚易。如前藏、中藏、后藏拉里，可分驻提、镇、司、道也；里塘、巴塘、察木多、拉里等粮台可建府也；江卡、乍丫、洛龙宗、硕班多、冰坝、江达、墨竹、工卡等处可建州县也。”[34]光绪三十三年四月(1907)，岑春暄所奏的《统筹西北全局酌拟变通办法折》中指出：“西藏交涉极重，商埠将开，亦易及早议办。现设滇蜀边务大臣，拟以原来察木多地，东括打箭炉，南至乍丫，西至宁静，属滇蜀大臣，名曰川西省；布达拉及扎什伦布、阿里，则仍属之驻藏大臣，名曰西藏省。”[35]
张荫棠离开西藏后，整顿藏政的任务就落到了新任驻藏大臣联豫的肩上。联豫到藏后，面临着非常复杂、严峻的形势。“就外部环境而言，英国改变侵略手法，亟图在西藏上层中培植亲英势力；就内部局势而言，驻藏大臣与西藏地方政府之间的关系严重恶化，已近于公开对立。”[36]光绪三十三年十一月(1907)，联豫上奏朝廷，也就西藏是否应改省提出了自己的看法：
“为今之计，自非改设行省不可，万无疑义。然政贵实行以收敛，不尚虚声，事以积久而日非，难期骤革。藏中之事，惟有徐徐布置，设官驻兵，藉防英防俄为名，而渐收其权力。布置既已周密，三四年后，只须一道纶音，则诸事均可就绪。若今日正值藏番疑贰之际，改设新生之议，彼亦久有所闻，满腹群疑，时刻防范，我则无兵无饷，一切均未布置，忽然改设行省之命下，则番官必至于梗顽不从，因而生变，铤而走险，不惟坚其外向之心，且恐祸起萧墙，又不知烦几许兵力，而得失尚难逆料也。……时事至于今日，但求事实，不在虚名，若驻藏大臣忽改为总督、巡抚，是徒启番人之疑惑，而于实事无益。驻藏大臣名目，暂时不必更换，俟数年后，果能展其权利，然后更正其名，未为晚也。”[37]当时，西藏的局势大有不稳定的趋势，所以在西藏建行省的舆论并没有引起清朝中央政府的重视，而联豫“设官驻兵”、“渐收其权力”、“加强驻藏大臣的主事权”的意见却被清廷采纳。
在上述张荫棠、联豫的近代化改革措施中，均把“收回政权”作为改革的核心内容，目的是加强清朝中央政府对西藏的管辖。但是，由于西藏特殊的地理环境和宗教信仰，使得清初统治者在西藏施政时，更加注重“因俗而治”，所以直到晚清，西藏一直保留着政教合一的地方政府及其首领达赖喇嘛。同时，特殊的自然条件的限制和传统的封闭性阻碍了西藏与内地的交往，使得西藏在行政建置方面无任何内地化基础。再加之，随着以封建农奴制为基础的政教合一制度的不断发展，西藏地方政府的权利不断巩固和扩张，逐渐使全西藏地方纳入统一管辖之下。到十九世纪初，“达赖喇嘛政府在清朝支持下已把西藏的世袭地方首领变成了完全官僚化的贵族。……基本上打破了西藏本土贵族的独立性，直接控制了从阿里到康区西部的整个地区。”[38]这就更加刺激了西藏地方政府权利的膨胀，于是西藏僧俗统治者开始排挤驻藏大臣，并试图从清朝中央政府争得更多的自理权。此外，西藏延续了数百年之久的政教合一制度，使宗教制度对西藏社会政治有着重大的制约作用。所以，自达赖执掌西藏地方政务以来，宗教制度与政治制度的紧密结合，使宗教制度具备了政治制度的一系列职能，从而使传统的政教合一制度更加合理化、合法化，也使得全民族的社会生活都趋于宗教化。想通过外部的强制力量改变这种在特殊环境中形成的宗教约束力，实行政教分离也是十分困难的。
为实现西藏与内地政治一体化的目标，张荫棠、联豫极力在西藏推行的以“实行政教分离、收回政权”为主要内容的近代化改革，这种影响和威胁到了达赖喇嘛以及西藏僧俗封建主的统治地位。而以十三世达赖喇嘛为代表的西藏僧俗封建主却想争取到更多的自主权利，这就促使驻藏大臣与西藏僧俗封建主之间产生了尖锐的矛盾，也使十三世达赖喇嘛为抵制改革被迫投靠了英帝国主义，并在英帝国主义的挑唆下产生了某种独立倾向。
光绪三十四年九月(1908)，在库伦、塔尔寺等地滞留四年之久的十三世达赖喇嘛被召入京，准备陛见慈禧太后和光绪皇帝。由于当时清政府正在着力在西藏实行政教分离，并收回达赖喇嘛的权力，所以对达赖觐见的礼节十分重视。为了体现皇帝的尊严，对达赖入觐日期和跪拜形式都做了缜密的思考。觐见之前，张荫棠就提出：“此次觐见，不必拘牵五世达赖喇嘛见顺治帝的旧制，皇帝不必起迎，达赖跪拜后，应及时起立对奏数语，即时宣退，以示严肃。……对其赏赍不妨优隆，体制亟应裁抑，必折其骄蹇之气，乃能就我范围。……如提及一切政务拟奏请，谕以汝是出家人以清净为主，应遵守历辈达赖宗教，专理黄教事务，凡内政外交一切事宜，有驻藏大臣自能妥慎筹办。”[39]清政府基本采纳了张荫棠的意见，在十三世达赖喇嘛觐见时，命令其行跪拜礼。达赖虽然表示不满，但为了能向皇帝面陈藏事，还是接受了清廷的要求，行了跪拜礼。十三世达赖喇嘛在京期间，多次提出直接奏事的要求，但都被光绪皇帝否决。当时达赖自知：由于在两次抗英斗争中，驻藏大臣一味妥协退让，执行投降路线，致使自己与驻藏大臣积怨颇深，与清廷的关系也不融洽，但依然心向清廷，希望能够获得皇帝的谅解和支持。
离京之前，十三世达赖通过理藩部向光绪皇帝呈递奏折，再次请求给予他直接奏事的权利，但是再次遭到拒绝。面对英国发动的侵藏战争，驻藏大臣升泰、有泰等不但不支持西藏军民的抗英斗争，而是一味妥协退让，甚至极力压制西藏军民的抗英斗争，从这一点来讲，达赖向清廷请求直接奏事权是有一定合理性的。但是，达赖试图撇开驻藏大臣而直接向皇帝奏事的意图，却与晚清政府“收回政权”、“加强驻藏大臣权力”的新的治边政策背道而驰，得不到清廷的批准也就在所难免了。清政府的这一决定使达赖感到极其不满和失望，进一步激化了西藏地方政府与清朝中央政府之间的矛盾。达赖离京后，根据张荫棠“惟整顿藏政，非收政权不可，欲收政权，非用兵力不可”的主张，清廷又采取了一个重要举措，即派川军进藏。
清廷派驻藏大臣在西藏推行以“收回政权”为主要内容的近代化改革、多次拒绝达赖直接奏事的请求以及派川军进藏等一系列举措，清楚地表明：清廷已经下定决心整顿藏政，而且毫无回旋的余地，这更加激起了害怕权利被夺取的西藏上层统治集团的不满和恐惧。于是，西藏地方政府一面上奏朝廷，请求收回成命，令川军停止进藏；另一方面，派藏军赶赴察木多，试图以武力阻止川军入藏。在返回西藏途中的达赖则加紧与英方联系，请求英国出面干涉，向清政府施加压力，阻止川军进藏。但是，为了让联豫放手对藏政进行整顿，清廷还是命令川军向西藏进发。1909年12月底，在达赖由西宁经那曲回拉萨的同时，川军在四川总督与川滇边务大臣的全力支持下，冲破藏军的拦阻，也进入西藏境内。迫于形势，达赖约同驻藏大臣联豫会衔上奏，以阻止川军进藏，但遭到联豫的拒绝，这更加激化了达赖与驻藏大臣之间的矛盾。达赖立即下令断绝驻藏大臣的一切供应，从此，十三世达赖的态度发生了转变。
宣统二年正月初二(1910)，川军先锋即将抵达拉萨，达赖看到阻止川军入藏的希望已经破灭，于是就请驻藏帮办大臣温宗尧到布达拉宫商谈。达赖向温宗尧承诺：“一、将各处阻兵番众立刻调回；二、渥荷朝廷封赏，咨请奏谢；三、仍尊重联大臣，一切供应，照常规复。”温宗尧也答应：“一、川兵到日，自必申明纪律，维持安宁秩序，不至骚扰对方；二、诸事均和平办理；三、达赖固有教权不加侵损；四、决不杀害喇嘛以昭信守。”[40]但是联豫指责温宗尧私自“议立条约”，拒绝在复信上盖印，以表示他不受此次谈话的约束，这无异断送了达赖与驻藏官员和解的最后希望。次日，川军前锋马队进入拉萨，联豫派卫队迎接。当时拉萨城内正在举行传昭大法会，僧俗人众与川军发生冲突，引起骚动，局势顿时紧张起来。十三世达赖在布达拉宫召集官员举行紧急会议，决定留下策墨林活佛及其噶伦擦绒·汪曲吉布等大部分官员在拉萨，自己率同伦钦夏扎·边觉多吉及少数随从，于午夜离开拉萨，逃亡印度。2月25日，清廷再度宣布革去达赖名号，这不但激化了清朝中央政府、驻藏大臣与十三世达赖喇嘛的矛盾，也激化了与西藏上层僧俗之间的矛盾。
联豫在整顿藏政过程中，始终采取强迫压制和武力震慑的手段，且很少吸收西藏地方上层人士的参与，这不但使西藏上层感觉到不能从新政中获得任何好处，反而面临着失去固有权利的威胁。这使他们感到不安，对清政府日益不满，转而寄希望于英俄出面干涉。同时，清政府极力压制和削夺达赖喇嘛固有的权利，不但未能取得“实边固圉”的效果，反而招致达赖出逃印度，给英帝国主义进行分裂中国的阴谋提供了可乘之机。
驻藏大臣是代表清朝中央政府全面总理西藏一切事务的最高行政长官，是清政府治藏政策的具体实施者，不仅代表着封建王朝至高无上的权威，更体现着国家主权的意志。综观清末的54位驻藏大臣，虽然良莠不齐，贤愚各异，既有文硕、张荫棠、赵尔丰、联豫等奋发有为者，又有裕纲、有泰、升泰等颟顸误国、庸庸碌碌者。但是，我们不能因为晚清朝廷的腐败，就一笔抹杀驻藏大臣的历史作用。在这场以“收回政权”为主要内容的推行近代化改革过程中，驻藏大臣在清朝中央政府既定方针政策的指导下，虽然驻藏大臣与西藏僧俗封建主积怨渐深，给英帝国主义在西藏上层中培植亲英势力，进行分裂中国的阴谋提供了可乘之机。但是，驻藏大臣在改革过程中，极力维护中央权威，切实加强了驻藏大臣的权力，使往日“大权旁落”的局面有所改变，对维护国家统一，加强民族团结、反对民族分裂，抵御外侮、守疆卫土，整饬军政、讲求吏治等方面起到了十分重要的作用，也为西藏地方在内外交困的情况下仍然继承和延续元代以来与中央政府所形成的传统政治隶属关系做出了积极贡献。