论政策失真的人为原因，本文主要内容关键词为：原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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一项正确的政策制定出来以后，关键的工作还在于正确地付诸实践。从这一意义上说，政策不是静态的概念体系，不可以简单地把政策同政策文本划等号。从其本质、使命和功能的实现来看，政策是一种社会运动过程。政策的有效贯彻实施关系到政策的成败，也直接影响到党和国家的根本利益，成为政策生命过程中的关键性环节。
政策实施并不是一个简单的单纯照章办事的过程，它是由一系列不同层次的执行活动和决策活动组成的统一过程，是一项极为复杂的社会实践活动。在政策实施的过程中，政策执行机构和人员要依据政策原则，根据时空的推移、适应活动的进展、环境条件的变化，灵活地决定自己的行动和措施，以求圆满地完成政策目标。决策的多层次性和过程的动态性决定了政策目标的实现不是一件容易的事。
我国是一个社会主义国家，全国各族人民的根本利益是完全一致的，中央政策理应能够有效地贯彻实施。但是由于政策主体政治素质参差不齐，他们所处的位置不同，掌握的情况不同，或考虑问题的视角不同，一些地方和单位对贯彻执行中央的政策在思想和行动上还不尽完全一致，政策弱化、变形、扭曲的现象时有发生。我们把这种在政策实施过程中出现的政策执行及其结果与政策目标、政策内容不相符合的客观社会现象，称之为“政策失真”。
政策失真的表现形式有多种式样，程度也有深有浅。其形式一般可以归纳为以下五种：
第一，政策棚架。政策在执行过程中，只是被宣传一通，做了表面文章，而未被转化为可操作性的具体措施，即政策并未真正落到实处，成了空架子，使政策赤字增加。如前几年，一些地方和部门，一味只追求经济建设，讲究经济效益，而对精神文明建设仅停留在文件和口号上，淡化社会主义理想和道德风尚，这是很危险的。
第二，政策浮夸。即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求。比如我国一些地方政府把对外开放政策就简单视为搞经济开发区，所以不顾经济发展特点和能力，到处圈地，盲目投入，铺摊子，上项目，形成了轰轰烈烈的“开发区热”，其结果是地圈了，只见长草，不见建厂，严重浪费资源。
第三，政策缺损。即一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余部分则被割裂遗弃，使政策内容残缺不全，政策变形失真。这在我国的经济领域表现得特别明显，一些地方政策和部门从本地区、本部门的利益出发，“断章取义，各取所需”，挑选其中对自己有利的部分贯彻实施，对自己不利的部分则抛之脑后，置之不理。
第四，政策替换。即政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。据统计，自改革开放以来，中央就有关严禁用公款大吃大喝的问题下了三十余个“红头文件”，然而一些领导依然照吃不误，还振振有词：“四菜一汤，因人配方”，怎样理解执行都不能算错。
第五，政策贪污。即政策在自上而下的传递过程中，就被中途截留，政策的精神和内容不能传达到目标群体和利益相关人。如关于严厉制止“三乱”的政策，有些地方政府、部门从小团体的利益考虑，对政策的内容和精神不宣传、不传达，而“隐藏”、“贪污”政策。
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政策执行是一个包括众多参量和因素的复杂过程。政策失真的表现形式多种多样，产生政策失真也有诸多根源。马克思主义认为，人是生产力中最活跃、最积极的因素，管理社会公共事务、贯彻落实国家的政策法令，都需要以人为主体，需要通过人的活动去实现。因此，人既是行政管理活动的中心，也是影响政策执行的最重要因素。本文就从“人”出发，来考察政策失真的人为原因。
1.执行者素质缺陷。政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着他们能动性发挥的大小，因而也就极大地影响着政策在实施中是否会发生失真。
第一，执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。任何特定的主体具有何种性质和水平的能动性，则取决于该主体用来规范自己行为的政治思想道德的性质和水平。如果政策执行者信奉“人不为己，天诛地灭”、“有权不用，过期作废”等腐朽的处世哲学，他们在执行政策时，往往自觉不自觉地按个人偏好本能地采取抵触和破坏的行为，把人民赋予的权力仅仅当作谋私的手段而已。
第二，执行者的心理素质制约着能动性发挥的大小和质量。心理素质主要包括情感和意志。情感是主体在认识和改造客体的过程中，对客体所持态度、感受、体验等心理状态。它有肯定和否定之分，肯定的情感可使能动性支持正确的方向，并可充分提高主体的活动能力。反之，否定的情感则会降低主体的活动能力，妨碍能动性正确而充分地发挥。同时，情感还有强弱之别，其强弱的程度，主要影响能动性发挥的充分程度。意志则是主体有意识、有目的地支配和调控自己行为的心理过程，它是主体本质力量的一种表现。一般说来，意志薄弱的人害怕牺牲与风险，求稳怕难，在执行中瞻前顾后、畏首畏尾。可见，执行者心理素质差，必然影响政策实施的质量。
第三，执行者的知识能力素质也制约着能动性发挥的大小和质量。知识是人们在社会实践中积累起来的经验，能力则是完成一定活动的本领。二者都是人类活动赖以实现的心理前提。一般说来，知识能力素质差的政策执行者，由于其能动性发挥既可能是盲目的，又可能是低效的，因而更易于造成政策失真。
由于执行者素质缺陷造成的政策失真主要表现为：一是由于执行者的认识不足而导致对政策有意无意地采取消极和抵触态度。在一般情况下，对政策的认识不深、理解不透或根本不理解常常使政策实施活动带上极大的个人主观随意性，执行者对政策或执行不力，或执行有误，或采取抵制态度，进而导致不同形式的政策失真。二是由于理解错误而导致对政策的错误执行，这种现象在一些人员素质较低的机构中是很常见的。从主观上说，这些执行者是愿意正确执行政策的，但是，较低的文化、理论及政策水平以及由此而产生的对政策的错误理解往往造成他们错误地执行政策。
2.目标群体不服从。目标群体是泛指因政策的制定必须对本身的行为模式重就调适的群体，是政策所指向的标的群体。政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它与目标群体有直接的关系。目标群体对政策自愿服从，他们就能够认同和接受政策目标和政策权威，自觉地按照政策要求来调适本身的行为模式，主动地使个人目标和群体目标与政策目标保持一致，政策执行就会成功。若目标群体不服从，他们就会产生逆反心理和抵抗情绪，不接受政策，拒绝调适本身的行为，政策执行就会失败。
目标群体对政策之所以不服从，主要原因有三：第一，政策与团体中流行的价值观、伦理和信念过分冲突。例如，我国推行的计划生育政策，之所以在某些地区执行得不甚顺利，其原因在于该政策与我国传统的重男轻女、多子多福的价值观念以及传宗接代的习俗相违背，而这种价值观念在那些不接受该政策的目标群体的思想中常常是根深蒂固的。第二，“急功近利”或类似的愿望也常被认为是不服从的因素之一。如果目标群体认为接受政策比不接受政策所付的成本更高，或所遭遇的风险更大，他们往往会对政策加以抵制。第三，对政策认识不统一。由于政策制定者、政策执行者和目标群体的参照结构不同，各方对政策的解释也就不同，从而引起理解上的歧义。另外，如果目标群体对调节行为的政策、法律或规则存在绝对的无知，也会导致他们对政策的不服从。
3.主体链沟通障碍。政策执行的主体链沟通是指政策执行者之间，政策执行者与目标群体之间进行的咨询交换的过程。主体链沟通并不总是畅通、有效的，它极容易产生信息滞流、缓流和噪声干扰等问题，给政策执行带来消极作用：一方面，信息的不合理使用、不适当的传播会给政策工作带来不必要的麻烦和干扰；另一方面信息的误解、缺乏、延误还会给政策工作带来巨大的损失，有时会造成决策（或追踪决策）失误，酿成严重的后果。
主体链信息沟通障碍主要是由以下几种情况造成的：
第一，沟通媒介不合适。以媒介来划分，信息沟通可以分为书面沟通、口头沟通和非言语沟通。它们各有优缺点，政策主体应根据不同目的、不同要求、不同场合，灵活采用最有效的传递媒介，或把几种媒介综合起来使用。如果只是依靠发文件来传递信息，则会造成信息的滞流与缓流，使沟通双方不能及时得到反馈信息。有些政策如果仅用口头传达效果可能不佳，因为受讯者会认为“口说无凭”而不重视。一些紧急政策，则应使用电话、电报、传真等现代通讯工具，以免贻误时机。
第二，沟通环节冗余。沟通渠道越长，中间环节越多，信息在传递过程中就越容易不断被损耗、歪曲、走样。如果在政策的贯彻实施过程中，管理机构臃肿，层次重叠，则势必使信息延伸阻塞，造成“公文旅行”，从而导致正确的信息经过多层的过滤、消化和反弹，共振而失真。而且层级越多，幅度越大，淡化和扭曲的可能性就越大，被淡化和扭曲的程度也就越高。
第三，反馈失当。所谓反馈失当就是指政策主体在执行政策过程中，不能正确地找出偏差和纠正偏差，出现反馈过度或反馈不力的情况。反馈过度使政策处于动荡的状态，破坏了政策的稳定性，从而使政策执行无法向政策目标接近。反馈不力则降低了政策执行效果，浪费了人力、物力、财力，又不能实现政策目标。
4.政策制定者与执行者之间利益冲突。从本质上说，政策就是对社会利益结构的规范；政策执行的最终结果就是对象利益的调整与稳定。政策制定的意图自然在于通过对社会利益结构的确立与调整解决政策问题，促进社会健康发展，因而政策的实施自然有利于政策制定者所统辖区域的整体利益，但是，政策的有益性却并不一定存在于该区域的每一构成部分，政策制定者代表着区域整体的利益，而政策执行者则代表着区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者有可能在政策上存在利益差别。由于利益的至上性，使政策的制定与执行之间出现一个利益“过滤”机制。下级执行者对于上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，乃至抵制、变换。由于上下级之间的主从关系，这一利益“过滤”机制一般不允许发生影响，但是政策内在的运行规则又迫使它必须发生影响。于是，上级政策执行过程中的“灵活性”环节，即政策的具体化、操作性便成了这种机制发挥作用的最佳机会。为了尽可能地维护局部区域的乃至个人的自身利益，区域执行者总是力图修正上级乃至中央政策，必然导致政策失真。
总之，整体利益与局部利益差别的客观性决定了执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行所需的中间环节越多，意味着不同层次政策区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大；这也就会提高政策失真的频率和幅度。由此可见，政策执行的主体与政策制定的主体之间的利益差别是导致政策失真的又一不容忽视的重要根源。
毛泽东说：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。在政策的贯彻执行过程中，只有真正牢牢控制和把握住了政策执行主体这个社会实践活动中的能动性因素，才有可能防止政策失真。这就要求我们在政策执行过程中，采取有力措施，加强宣传教育，不断提高执行者的素质，扩大人民群众的参与机会，完善信息沟通渠道和政策监督系统，及时纠正一切有悖于政策目标的偏差行为，坚决杜绝“一本好经让‘懒’和尚给念歪了”的现象发生，以保证国家政策顺利、有效地贯彻实施。