我国投资体制的变迁与创新，本文主要内容关键词为：体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投资体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。循着世界经济发展的轨迹，我们不难看出，投资在许多新兴发展国家的经济增长过程中发挥着不可忽视的重要作用。60年代以来，日本及亚洲四小龙的崛起，其成功秘诀之一就是保持了较高的储蓄率和投资率。建国以来，尽管我国投资效益较差，但投资对经济增长的推动作用仍是不可否认的。1953—1989年，我国经济增长中资本要素投入增加的贡献率达78.37 %（侯荣华：《宏观经济管理学》，第172页）。 党的十四届三中全会提出了深化市场经济体制改革，转变经济增长方式，实现经济可持续发展的战略目标，因此，对我国投资体制进行改革与创新，提高投资效益，就成为摆在我们面前的迫切任务。
无论是西方还是中国，投资问题都无一例外地受到了特别关注，但“投资理论仍是经济学中最缺乏了解的领域之一。投资的不稳定性仍是经济周期的一个主要原因，我们不能对投资行为作出预测，仍然是稳定政策的一个主要缺陷。”（（美）R.科利拉斯，R.桑恩：《宏观经济学的新发展》，载《世界经济文汇》，1985年第五期，第75页）从动态的角度来看，投资是由投资融资、投资决策与投资管理等三个阶段相互衔接构成的一个连续的资本形成过程。本文拟从这三个方面来考察我国投资体制的变迁与创新。
一、我国投资体制的变迁
（一）1953—1978年是投资体制的形成与改进阶段
我国投资体制是随着计划经济体制的建立而逐渐形成、改进，到最后日趋僵化的一个发展过程。
1、我国投资体制的形成。建国初期， 为了尽快摆脱战乱造成的创伤，1952年1月中财委颁发了《基本建设工作暂行办法》， 偿试建立全国统一的基本建设计划；此前，中财委已颁发了《基本建设工作程序暂行办法》，统一全国投资管理；1952年12月，成立了国家计划委员会，把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到了中央。为了完成“一五”计划，1954年又成立了国家建设委员会，进一步加强了中央对基本建设投资的集中统一领导。当时采取的具体措施有：投资决策权和项目决策管理权统一集中于中央，实行指令性计划；绝大部分资金集中于中央，通过国家计划部门统一安排使用；基本建设所需主要物资由中央统一分配，实行计划调拨；项目由国家统一分配给各设计施工队伍实施；成立中国人民建设银行，统一办理基本建设拨款，并实施财政监督。
2、我国投资体制的改进。随着经济的发展， “一五”时期形成的投资体制，逐渐暴露出缺乏灵活性和难以调动地方积极性的缺点，于是，1956年开始，投资体制进入了一个不断改进阶段。（1 ）大跃进时期投资体制的急剧变化。为了适应大跃进高指标、高速度的要求，国家下放了投资管理权限，改变了资金供应办法，试行投资包干制度，同时废弃了一批合理的规章制度，取消了建设银行系统垂直领导，改归各级财政部门直接管理。这些措施直接导致投资失控、重复建设，形成一大批胡子工程，使投资效益下降。（2 ）国民经济调整时期投资体制的改革探索。由于大跃进对经济造成了严重的破坏，国家决定对国民经济进行调整。为此，在投资体制方面采取了如下措施：上收投资管理权限，恢复高度集中统一的投资体制；恢复和重建设资管理规章制度；重新组建国家基本建设委员会和建筑工程部，恢复建设银行建制。由于这一阶段投资体制变迁的目的主要是为了促进调整任务的完成，事实证明，这些举措对于控制投资规模，搞好综合平衡，稳定人民生活，起到了积极作用，因此，体制变迁绩效比较明显。（3 ）文革时期投资体制的全面混乱。文革时期，受国家政治、经济大气候的影响，投资体制也遭受了严重破坏。投资管理组织体系全面崩溃，自上而下都处于无政府状态；投资管理方针、政策和规章制度被全盘否定，投资管理权限被迫再度下放，再次引发投资管理的混乱和投资规模的失控。这次体制变迁应基本予以否定。
3、投资体制变迁分析。纵观1953——1978年投资体制变迁史， 由于受各种因素的影响和制约，这一阶段的体制变迁基本上是一次不成功的体制演变过程。之所以这样说，主要是因为两个方面的原因：一是投资体制虽然几经变迁，但在实质上却没有大的根本性变动。就体制来看，在单纯公有制成份的产权结构下，投资体制的变化主要表现为投资管理权限在各级政府之间的划分，虽有组织和规则的变化，但都是处于从属地位；就投资运行机制来看，计划调节主要是通过指令性计划调节，是唯一的调控机制，与指令性计划相配合的是特别强调实物指标和物资管理，忽视价值运行和价值规律的作用。二是投资效益长期低下，投资效果不尽人意。成功的投资体制变迁应当促进投资效益的提高和改善，并有助于国民经济保持一种可持续发展的态势。可是，在这一时期，与投资体制变迁伴随的却常常是投资规模膨胀和投资结构失衡，并因此直接导致投资效益的滑坡，甚至急剧下降。总之，局限于传统计划经济体制边界内的投资体制变迁很难创造出任何经济奇迹，必须对传统计划经济体制和传统投资体制进行根本性变革。
（二）1979—1992年投资体制的改革
1、1979——1983年是投资体制改革的尝试阶段。 十一届三中全会后，直到1984年以前，受当时经济和政治因素的制约，投资体制改革实际上一直处于局部调整的尝试阶段。在投资、融资方面实施的措施有引进外资、试行拨改贷、银行开展固定资产投资贷款业务、出现了联合投资和城乡个人投资、国家开始征集重点建设基金，企业自筹投资资金增加；在投资决策方面的举措是将基本建设和更新改造资金统一纳入固定资产投资计划和建立建设项目前期工作制度；在投资管理方面实行基建合同制、勘察设计招投标制、利润留成制和经济责任制。
2、1984——1992年是投资体制改革的全面展开阶段。 随着经济体制改革的大幅推进，投资体制改革也开始全面展开。在投融资方面，全面推行“拨改贷”、企业进行股份制试点、允许发行企业债券，扩大了外债规模和能源交通重点建设基金的征集范围，建立了中央基本建设基金制，初步形成了投资资金来源多元化的格局；在投资决策方面，下放投资计划审批权限、简化项目审批程序、对重大长期建设投资实行分层次管理、扩大企业投资决策权限和进一步完善项目前期工作制度；在投资管理方面，在建筑施工领域全面推行承包责任制、推进投资品供应的市场化、组建工程承包公司和城市综合开发公司、制定和修订各类工程建设标准定额等。
3、1979——1992年的投资变迁绩效分析。（1）从投资增长来看，这一阶段的投资与国民收入均有明显增长。1952——1979年年均投资增长速度为9.37%，年均国民收入增长速度为6.6%；1980——1991 年分别上升为13.96%和9.1%。（根据《中国统计年鉴》，1995年资料测算）。（2）从投资波动对经济稳定的影响来看， 这一阶段投资波动对经济稳定的冲击已相对缩小。1953——1979年的年度投资规模波动标准差为0.4359，1980——1991年已缩小到0.137。 （《投资主体多元化与方式多样化》第29页）。（3）从投资结构影响产业结构的优化来看， 我国产业结构改革以来出现了三个与投资结构紧密相关的变化。一是三次产业较一、二次产业呈现较快发展势头，三次产业占GNP 的比重已由1980年的21.4%上升到1991年的34%；二是在轻重工业的比例关系上，改革之前的轻工瓶颈约束逐渐消失；三是出现了基础产业瓶颈约束。（4 ）从投资效益来看，宏观投资效益总体发展趋势是好的。根据《中国投资报告》，1991年第33页的有关资料分析，固定资产交付使用率和基建项目建成投产率在逐步提高，而相应地建设周期在缩短。这说明投资项目施工领域或者说投资管理体制的改革是比较成功的。投资效果系数的不断下降则说明我国经济增长方式仍然是高投入低产出的粗放型增长方式，改革前后不很明显，同时也说明我国投资体制改革的潜在收益仍然很大。综上所述，改革以来投资体制变迁绩效还是好的，投资体制改革应给予积极肯定。
二、我国投资体制的创新与完善
（一）、1992年以来我国投资体制的创新
社会主义市场经济体制改革目标的确立，为投资体制创新开辟了广阔的空间。1992年以来，我国投资体制出现了许多创新性的改革内容。
1、投、融资体制的变化。随着改革的不断深入， 投资资金来源多样化格局进一步强化。在投资资金来源结构中，国家预算内资金比重由1991年的6.77%下降到1994年的3.2%，利用外资比重由5.74 %上升到10.7%（《中共投资白皮书》，1995年版）。与此同时融资方式也出现了一些新变化：一是股票、债券等直接融资步伐加快，特别是股票融资方式的扩张，对于增强企业资金实力、转换企业经营机制和改善企业资本结构将起到日益重要的作用。二是政策性融资相对独立，通过组建政策性银行将政策性业务从专业银行的经营性业务中分离出来，从而有利于切断政策性贷款与基础货币的联系，保持币值稳定，以保证重点项目建设的资金来源，实现国家的产业政策目标。
2、投资决策体制的变化。1992年以后， 在项目决策方面出现了一些新变化。首先在审批机构方面，成立了国家经贸委，负责审批限额以上大中型技术更改项目；其次是在决策层次方面，开始出现了根据项目特点确定投资主体和决策权限的倾向，“竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决策，自负盈亏”，“基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与，地方政府负责地区性基础设施建设”，“社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。”（《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第17—18页，人民出版社1996年出版）最后，在项目投资审批的实际控制方面，地方政府已经占据了重要地位，对投资决策的影响越来越大。
3、投资管理体制方面的变化。对于投资实施过程的有效管理， 不仅涉及到宏观经济的稳定运行和增长质量，而且也直接关系到投资项目的顺利进行和效益提高，所以投资管理体制创新的潜在收益就比较直观，创新措施也比较容易接受和推动。1992年以来，投资管理体制的变化主要表现在两个方面：一是计划和财政手段对投资的调控作用相对减弱，而金融手段，特别是“国家对银行贷款规模的控制”已成为制约投资规模的主要因素之一。二是推行项目业主责任制，逐步建立投资风险约束制度。
（二）、当前我国投资体制改革过程中存在的主要问题
从发展的观点看，当前我国投资体制改革表现出三方面的积极趋势。一是投资体制改革的重点向制度创新倾斜，既反映出投资体制改革的自身发展规律，也反映了经济现实对投资体制改革的要求；二是投资体制改革的难点和关键环节越来越集中于与其他领域的交叉或接近区域，如金融、财税改革等，改革的配套性要求提高；三是投资体制改革的利益化趋势得到强化，使得改革动机在不断简化的基础上进一步突出了经济动机，在一定程度上保证了投资体制改革能够沿着其自身发展规律不断深化和前进。但是，不可否认，我国投资体制改革过程中仍然存在许多问题。对于我国投资过程中出现的各种问题可以从不同侧面进行描述。本文似从问题产生的原因即引起各种不良后果的内在矛盾的角度去分析，以便对症下药，进行相应的体制创新。
1、投融资领域存在的主要问题。（1）资金来源多样化与直接行政干预过多的矛盾。90年代，我国投资资金来源呈现多元化格局，政府投资所占比重很小。这种变化必然要求尽量减少直接行政干预，然而，事实上政府直接干预融资活动的现象仍然很多。比如政府控制资金的筹措和投向、干预融资机构的设立和经营等。结果，较多的直接行政干预造成了许多不良后果：一是导致宏观金融运行风险加大，银行不良资产增加，银行效率低下；二是容易引发乱集资等不规范融资行为，扰乱金融秩序。（2）企业融资结构失衡与居民融资渠道单一的矛盾。 企业融资结构一般是指投资资金来源中资本金与负债的构成情况。改革以来，随着国家预算内投资比重的逐年下降，国有企业资产负债率愈来愈高，经营风险逐年增大；与此同时，居民储蓄存款已突破了亿元，可直接投资的股票市值却仅有4000亿元左右，大多数居民仍是通过储蓄参与投资。这种情况首先推动了资金成本的上升，导致投资效益下降；其次加重了企业的利息负担，降低了企业的竞争力。
2、投资决策过程中存在的主要问题。（1）决策的经济性要求与决策者的非经济性考虑的矛盾。作为一项很重要的经济活动，我们在进行投资决策时，首先要考虑的必然是经济因素，以实现项目的最大效益。然而，投资主体多元化格局下的投资决策者却仍受一些非经济因素的困扰，如政治因素，包括部门争权、地区利益、片面追求政绩等，当这种困扰成为影响决策的最主要因素时，投资决策的效率和质量就难以保证了。（2）决策权限与决策风险不对称的矛盾。 政府综合经济管理部门对投资项目进行行政审批，企业行政主管也对所属企业的投资项目进行决策，但它们却都不负担项目的盈利和风险，从而形成了盲目投资和重复建设的制度原因。
3、投资管理过程中存在的主要问题。（1）投资管理内容的复杂性与投资管理方式的简单化之间的矛盾。投资管理是对投资活动全过程的管理，所以其内容非常复杂，然而目前我国管理方式却过于简单，仍偏重于行政手段的运用，且各管理部门间协调性较差，大大降低了管理效率。（2 ）投资市场竞争的日趋激烈与投资项目管理的软约束之间的矛盾。激烈的竞争环境要求管理者拥有较大的自主权和较强的责任约束，但是目前我国投资项目管理中却广泛存在着较弱的法律约束和资金约束，从而造成投资浪费、项目超概算等现象，引起投资效益降低。
（三）完善我国投资体制改革的创新举措
1、投融资制度的创新。（1）建立和完善投资、融资的间接调控体系。其一要放弃对信贷规模的限额管理，转以通过公开市场业务、贴现率和存款准备比率等手段间接调控信贷规模；其二要减弱对资金流向的计划控制，转以通过产业政策、税收政策、财政贴息、信贷优惠等间接引导资金流向；其三是在加强和完善对融资中介机构的金融监管基础上，加快现有融资机构的转制步伐，适当鼓励创设新型融资机构。（2 ）加快融资手段的创新。为解决企业融资结构的失衡问题，建议增加融资工具的规模和品种，适时推出新的融资方式，如投资基金等，增加居民投资的选择性，以利于居民直接投资。
2、投资决策制度的创新。（1）建立相对规范的投资决策主体体系。为减弱或消除投资决策时的非经济动因，首行应协调好政府及部门间的相互关系，保证宏观投资决策基本符合经济性要求；其次应切断政府与投资项目间的直接行政关系，在项目决策上实现政企分开，收缩政府投资范围，组建国家投资主体，改革项目审批制度；最后应完善现代企业制度改革，消除企业投资决策中的行政冲动。（2 ）建立比较完善的投资决策风险约束机制。一是要加强投资立法和投资执法工作；二是要建立和完善宏观投资决策的行政责任追究制度，对于决策失误造成损失者，依法追究其行政或法律责任；三是要建立和完善投资项目决策的利益约束制度，实行投资项目责任制，做到“谁决策、谁负责”，同时，应处理好董事会、股东会和监事会三方的关系，注意发挥党委、工会和职代会的监督作用，以保证决策的科学性和民主性。
3、投资管理制度创新。（1）改进投资管理方式，构建比较完善的投资宏观调控体系。为了提高投资调控效果，必须由以行政手段为主的直接调控方式向以经济和法律手段为主的间接调控方式转化；同时还应处理好各调控主体间关系，避免政出多门，相互争权；协调好各调控主体的行为，提高管理效率，清理乱收费现象，减轻企业负担。（2 ）加强投资项目管理力度，形成比较完善的投资风险约束制度。要全面推行已经国务院批准的项目资本金制度和贷款风险制度，制止漠视资金约束的“无本投资”。前者有助于避免投资膨胀、减轻项目债务负担，保证项目建设顺利进行，后者有利于提高资金运用效率；此外，还应加快推行法人投资责任制，制止缺乏法律约束、责任不明的“无头投资”，它要求’先有法人，后有项目”，由项目（企业）法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值负责。
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