“一带一路”倡议下南海的新“航行自由”观
——反驳美国“过度海洋主张”*
吕 祯 祯
(海南大学 法学院，海南 海口 570100)
摘 要： 在“一带一路”倡议的背景下，以合理稳妥的方式应对南海问题至关重要。中美的争议在于一国军舰在他国领海是否享有无害通过权以及一国军事活动能否发生在他国的专属经济区内等。在有关南海问题上，美国提出“过度海洋主张”理论来表明其实施的“航行自由行动”是一种维护“航行自由”权利的体现。但“过度海洋主张”理论不仅挑战了国际法中“和平利用海洋”的原则，也违反了《联合国海洋法公约》的规定。尊重沿海国家的主权和领土安全是中国的航行自由所主张的基本理念，这是在国际法框架之下恪守“和平利用海洋”原则，以积极寻求充分行使海洋航行权的方式来实现航行自由。
关键词： “一带一路”；航行自由；南海问题
中国“一带一路”倡议是中国推进世界和平发展的重要措施，也是中国维护周边环境安全的战略举措。中国“一带一路”倡议的推进离不开海上自由通行问题的解决，甚至可以说“航行自由”在“一带一路”的建设和合作中起到相当重要的角色和地位。对中国而言，中国南海沟通了印度洋与太平洋，其优越地理位置不仅体现在航海便利上，同时也体现在此海域上空的政治与经济效益匹配上。另一方面，南海通道对我国能源安全有着重大的战略意义。在南海的国际法立场上，中国主张的“航行自由”是在不损害国际法以及沿海国主权的基础上，最大限度地利用海洋航行和贸易的权利。这一主张符合《联合国海洋法公约》“和平利用海洋”以及“不得对各国进行武力威胁”的规定，有利于保持与南海周边国家的稳定关系，也有利于妥善处理我国与东盟、与美国的关系。在国际法的框架之下，中美两国通过各自主张的“航行自由”理论进行博弈也是合理稳妥地应对南海争议问题的一种重要途径。但美国的“过度海洋主张”缺乏《联合国海洋法公约》的支撑，甚至是对《联合国海洋法公约》的错误解读，明显违反了其中“和平利用海洋”的原则。
一、“一带一路”倡议丰富了“航行自由”理论的内涵
(一)“一带一路”倡议提出的合作原则
在“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会的联合公报中，中国在共商、共建、共享的基础之上提出了五项合作原则，包括平等协商、互利共赢、和谐包容、市场运作、平衡和可持续。其中，平等协商原则强调对他国领土完整的尊重以及对他国行使主权采取不干预的方式，这充分体现了五项合作原则建立在《联合国宪章》的基本原则和精神的基础之上。因此“一带一路”倡议在平等、尊重的基础之上开展相应合作项目的协商和规划。在与东盟国家的交往中，中国本着《联合国海洋法公约》所体现的国际法精神，提出保护南海的和平稳定和航行自由及安全。这种提法更有益于南海沿海各国在共同恪守《南海各方行为宣言》基础之上进行友好磋商和谈判，以和平方式解决南海争议，从而避免采取极端行动使争议扩大化、复杂化。国际法首要的基本原则就是主权独立平等，而“一带一路”倡议中提出的五项合作原则首先要求沿线各国相互尊重他国的主权，即在“一带一路”国际合作中不得以任何形式对他国国家独立和内政以违反国际法基本精神的任何方式进行侵犯与干预。而“一带一路”倡议提出的互利共赢、和谐包容就是国际法基本原则的延伸以及演绎。同时，这为中国在国际法基本原则的框架之下主张“航行自由”提供了支撑。
(二)“航行自由”理论的源流
“航行自由”源自海洋自由原则，是海洋法的基本原则之一，在海洋大国早期殖民扩张以及发展中国家的贸易和对外交流中产生了重要影响。15世纪时，葡萄牙和西班牙意图通过宣称对大西洋和印度洋的主权、禁止他国的贸易和航行来瓜分世界。英格兰提出反对，认为海洋可被所有人利用，不得为任何人据为己有。直到17世纪，荷兰国际法学家格劳秀斯从自然法的角度撰写了《论海洋自由》，认为海洋不属于任何国家，所有人都有进行海上航行和贸易的自由。[1]并且格劳秀斯认为海洋与内海和海湾是不同的，后者可以被沿海国家完全控制。而沿海国即使拥有对某一海域的主权，也不应阻碍其他国家的航行自由。后来这种观念逐渐普及开来。按照当时的国际习惯，普通商船和军事船舶并未明确区分，因此军事船舶的自由航行未受限制。此后，航行自由成为广泛承认的海洋治理原则之一。第一部关于海上捕获和封锁的国际公约《巴黎会议关于海上若干原则的宣言》在1956年诞生。该宣言并未出现“航行自由”一词，但对航行自由和贸易自由产生了深远影响。后来又确立了海洋中立、普通商业航行不受军事干扰等国际海战规则，奠定了航行自由的法律基础。1958年的《公海公约》规定了“公海自由”原则，并将海洋划分为“领海”和“公海”。航行自由主要是在公海，自此“航行自由”原则由习惯法转化为成文法。而后来的《联合国海洋法公约》明确规定海洋作出五部分的构成。其中领海是一国享有完全主权的领域，在此区域，此国可以独立自主行使完全性排他性主权。可见，航行自由则适用于除领海和毗连区以外的专属经济区、大陆架和公海。但航行自由要受到一定的限制，即“和平目的利用海洋”的宗旨。因此，缔约国要以和平的目的进行海洋活动，自由航行不得以损害沿海国家的合法利益为代价，包括主权性权利和执行管辖权。此外，领海的无害通过制、群岛海道通行制和海峡水域的过境通行制都是对航行自由的限制。同时，公海中的航行自由也有一定的限制，如公海航行悬挂旗帜等。此外，航行自由还要求维护安全和保护自然生物资源。《联合国海洋法公约》系统庞大、内容繁杂，其中的航行自由是通过不完全列举进行规定的，其受限的范围和程度并未明确规定。因此其模糊性为一些国家根据自身利益进行解读提供了空间，从而导致航行自由问题产生复杂化、类型化的趋向。另外，《联合国海洋法公约》也未明确规定沿海国的领海是否允许他国军用船舶无害通过，使得各国就航行自由问题产生许多冲突。另一方面，海洋争端既是争海洋中蕴藏的丰富自由，也是争航道方便国际贸易，由此推动了航行自由的理论和实践的不断发展。
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二、美国的“过度海洋主张”理论及实践
二战后，美国的海洋大国地位受到挑战。为维护其海洋航行自由，美国对沿海国家提出“过度海洋主张”。美国的航行自由政策源于1945年的《杜鲁门公告》。《杜鲁门公告》认定大陆架的水域属于公海，公海自由和无碍航行的权利不受任何影响。于是，美国政府于1979年制定了“航行自由计划”，其目的是保障其军事力量在全球范围内畅通无阻。
(一)美国“航行自由计划”的内容
1.从“历史性权利”的角度看待新“航行自由”的合理性
(二)美国利用航行自由理论在中国南海制造的海上摩擦
之前国内学术界与实务界的大部分学者都对航行自由保持过于谨慎的态度与保守的立场。后来，中国主张的航行自由原则的内容也发生了明显的新变化，例如中国在国际场合多次主张遵守国际法和尊重沿海国合法权利是实行航行自由的前提。更重要的是，中国官方在国际场合对海洋航行权的充分行使进行了肯定。中方提出的南海 “航行自由”突出其内涵指向，不仅涵盖国际法所规范并保护的各国船舶有权在南海无障碍通行基本含义，还包括相关的飞越自由、航道安全、海上反恐、海上安全等多层内涵。中国政府的官方行为可以被解读为：中国新的“自由航行”原则是对海洋航行权的充分行使持肯定立场。1992年中国颁布《领海与毗连区法》，要求外国军事船舶须经中国政府批准后才能进入中国领海。一些国家打着所谓的航行自由的幌子在别国海域进行军事活动，对沿海国的主权造成了实质性的安全威胁，从而催生了新的航行自由观。此外，中国提出新的“航行自由”观旨在补充说明《联合国海洋法公约》中关于航行自由中涉及的军事活动问题所产生的漏洞。同质而言，沿海国对他国军事船舶在其领水中的航行自由进行一定的限制，是为了维护自身的主权性权利和自然资源以及海洋安全，但这并未违背国际法原则。虽然中国主张在南海的主权及相关权利权益也可能会受到其他国家对航行自由的质疑。但是中国政府通过多次发表声明，中国积极参与建设南海航行安全，致力于以友好协商谈判的方式解决与邻国的争议，维护南海的航行自由，不因南海争议而使航行自由受到实际影响。
(三)美国“航行自由行动”的缺陷
若涉及数量或程度，可用“as much+不可数名词+as”和“as many+可数名词复数+as”。如：
美国的“航行自由行动”由来已久，其战略意图有三：第一，对抗沿海国的有关“过度海洋主张”。第二，借以进行军事行动，进行外交抗议。第三，试探外国并进行磋商。由此可见，美国采取“航行自由行动”是其海洋战略的重要部署，旨在巩固其传统海洋强国的地位，延续其海洋策略和政策，并且对国际法产生影响。美国从外交、军事、国际法等各个方面对目标国展开行动，外交部和国防部联合指挥，国防部以该行动显示其某种主张，外交部借其抗议并挑战他国的“过度海洋主张”，以咨询和协商的形式规范海洋秩序。因此该行动又称“羽毛和锤子行动”。美国为实现自身海洋利益，利用公约对航行自由的模糊规定，凭借坚实的海军力量来达到其军事、政治、经济上的目的。同时，美国将“航行自由行动”程序化、规则化，以避免与对抗国的军事冲突，以此表现其重视国际法而避免使用武力。然而，仍有相当一部分沿海国家对美国这些挑衅性行动表示不满和反对。《联合国宪章》规定的国际法和国际秩序都是倡导不同文明之间的“包容性”以及构建新型国际关系。[2]因此，美国战略性的航行自由行动危害十分明显，其实质是利用传统的海洋自由原则，以军事和外交部署为手段实现美国自身的利益。尽管美国的“航行自由行动”得到精心安排和论证，在国际社会构建新的海洋秩序之时，美国利用自身军事力量表达诉求的行动属于肆意破坏和扭曲一般国际法的单边行为，是国际法中的霸权主义。即使一般国际法或国际法的一般法律原则并没有完全精准的定义，但一般法律原则作为国际法的渊源，也是各国国内法体系的共有原则。[3]美国为实现自身海洋利益而利用1958年在日内瓦达成的四个海洋法公约所形成的对其有利的条款，固守海洋法秩序的“二元论”，单边创立了“国际水域”并任意构建“过度海洋主张”，并肆意解读国际法的一般法律原则。然而，我们根据《海洋法公约》的序言和正文，可以推出公约的根本精神在于各国应以互相合作和谅解的方式解决海洋问题；并且各个海域的问题密切相关，应从整体上进行考虑。公约序言中要求各缔约国在公约框架下遵循总原则。而对于非缔约国，依据《维也纳条约法公约》，非缔约国不受条约约束。但若《海洋法公约》的非缔约国以国际习惯法等方式接受某种权益，则要同时履行相关的国际法或公约规定的义务。
三、中国新的“航行自由”观对美国 “过度海洋主张”的反驳
最近，制粉企业普遍反映，由于小麦价格不断走高，面粉加工成本节节攀升，而终端需求由于距离元旦、春节尚有一段时间，面粉走货相对平稳。为维持市场占有率，企业不敢贸然提高面粉价格，经营处境相对尴尬。分析认为，受制粉行业产能过剩、市场竞争激烈的影响，小麦、面粉市场“麦强粉弱”的局面难有改善，制粉企业加工利润下滑，将制约小麦价格的上涨空间。
从中国与世界各国的海外贸易格局来看，有超过80%的货物是需要通过中国南海航线运输。一旦中国南海自由航行遇到障碍则必然导致南海航行受阻，中国是最大受损国。但世界经济与中国经济紧密相关，南海航行受阻也必然给世界经济带来巨大的负面作用。毫无疑问，中国比任何国家都更关心中国南海的航行自由问题。中国提出新的自由航行观，旨在使中国南海航行更加自由同时也更加安全和便利。《联合国海洋法公约》中规定的“和平目的利用海洋”的原则适用于所有的海域，也涵盖了中国南海附近的水域。由于《联合国海洋法公约》对航行自由的模糊性规定，在一些具有主权争端强烈的海域，某些国家怀有干涉他国主权的意图而有对航行自由原则作出了违反国际法的任意解读，从而对他国海洋活动进行了粗暴的扰乱。事实上，按照《维也纳条约法公约》第31条，通过遵循公约的宗旨，参考相关国际法的规则并且使用相关公约解释或者适用的协定，也可以解释《联合国海洋法公约》。因此，一些国家以此为由，通过国内立法来优化航行自由原则，减少公约的模糊性。如果其他国家的航行威胁到沿海国家的“主权性”权利，例如影响海洋环境和渔业利用，妨碍修建人工岛屿等设施，那么沿海国有权限制其航行自由。[4]2002年，“威望号”游轮漏油事故印证了这一点。中国新的自由航行观形成和发展除了与中国自身政治经济发展相关外，还有很大部分因素是中美不同的航行自由主张所带来的海上摩擦。
(一)中国传统的“航行自由”观
即便你甘于平凡，也不妨返璞归真，简单生活，正如作家白落梅所言：“日子原该这样朴素无华的，是时间左右了我们太多，才给我们闯荡江湖的勇气，给了我们踏遍河山的决心。”
(二)中国新的“航行自由”观对海洋航行权的充分行使持肯定立场
美国并非南海问题的当事国，但其一直关注并干涉南海及其他海域的航行自由，甚至美国政府通过发表国际声明的方式来宣称其对中国南海的权利。例如“关于南沙群岛和南中国海的政策声明”以及“关于南海问题的声明”。甚至还炮制出所谓的《海洋界限: 中国在南海的海洋主张》等政府官方文件。美国极力对外声称，南海的航行自由属于美国的国家核心利益范畴。美国的这种对外政策直接体现在中国南海的航行自由摩擦事件上。中美在中国南海的对立冲突围绕在领海内军舰是否享有无害通过以及他国军事活动能否发生在另一个国专属经济区内等方面。近年来，美国军舰无视中国的南海权利和安全，以“航行自由”为借口进行行动，引发中美两国的摩擦和矛盾。2018年1月17日，美国以闯入的方式直接以将其驱逐舰“霍珀”号部署在中国黄岩岛的海域。中国海军对此作出强烈的警告，并且通过军事方式作出回应美国的这种违反国际法的做法，即“黄山”号导弹护卫舰对驱逐舰“霍珀”号进行了驱逐。类似事件还曾数次出现。例如在2017年8月10日在中国南海的美济礁12 海里内发现了美国的驱逐舰“麦凯恩”。同样，中国政府在符合国际法范围内派出中国海军对美国的驱逐舰“麦凯恩”查证识别并作出了必要的警告和驱逐。美国在2017年7月2日还命令导弹驱逐舰“斯坦塞姆”号在未经中国政府允许的情况下，擅入西沙群岛中建岛12 海里，中国海军派战斗机和军舰对其进行警告驱离。2016年12月15日，中国海军在南海附近海域打捞上一艘美国水下无人潜航器，次日美国声称该船是美国“鲍迪奇”号海洋测量船，呼吁中方立刻归还，此事件再次表明美国在其航行自由理论之下无视国际法秩序。
中国传统的自由航行观认为在沿海国的专属经济区内，外国军事船舶和飞机进行的军事测量和侦察活动违背了国际法的和平原则和《联合国海洋法公约》的规定。这种观点以《联合国海洋法公约》的原则和规定为基础，结合中国和其他发展中国家的主张，着眼于近海防御为主的海洋安全观。但随着我国逐步走向海洋强国，越来越多的海外利益是需要通过海上航行途径来实现。传统的国家安全观以保障国家领土安全为目标，即维护国家主权和领土完整，尤其着眼于军事防范。但随着冷战结束、国际局势的变化，国家安全观也随之改变。除了主权独立和领土完整，国家安全还衍生出包括安全利益、安全发展和安全威胁等方面。[5]现代的国家安全观包括领土安全、经济安全、军事安全、环境安全、信息安全和能源安全。[6]因此，对航行自由制度也应该开始从法律角度进行重新审视，并且还需要着眼于总体国家安全观以及综合考量各种安全因素。其次，中国海军的发展也令国家安全观被赋予新的内涵。以前的中国海军由于缺乏远洋作战能力，近海防御为主的海洋安全观催生过去所主张传统的自由航行观。但是随着世界贸易一体化的进程加快，以及国际政治多边合作日益频繁，这些都要求对之前处于保守态度传统的自由航行观进行新的完善甚至改变。再者，中国海军经历了由黄水海军过渡到蓝水海军的变化，海上力量扩展到远洋及深海地区，已经形成了具备远征作战能力的新海军型态。中国传统的自由航行观已经无法适应中国自身发展的需要，中国对 “航行自由”的认识已从传统的公海自由的单一形式逐渐扩展为适应不同海域的多种通行制度体系。
(三)中国提出新“航行自由”观的原因分析
“航行自由计划”是针对沿海国一种“过度海洋主张”。总体来说，其由以下部分内容构成。首先，美国对他国历史性海湾水域采取了否定的立场。即使这个国家能用事实以及文献等方式来论证这个海湾水域是具有其本国自身的历史性特征，但美国依然不承认历史性海湾水域在国际法上应有的合法地位。其次，美国主张划定领海基线可以不以国际习惯法作为依据，即使这种国际习惯法来自《联合国海洋法公约》所提倡的内容以及基本精神的要求。再者，如果一国的领海在宽度上小于12海里，那么此时此国领海可以被视为覆盖用于国际航行的海峡，可以不依据《联合国海洋法公约》所体现的国际习惯法，在此海域不再实行严格的“过境通过”。因此所有通过此海域的船只，即使这些船只是海军辅助舰船和军舰性质的也同时享有无害通过权。只要这些船只在通过此区域之前对沿岸国采取了事先通知方式或得到沿岸国批准即可“无害通过”。可见，美国这种主张扩大了“无害通过”的主体种类。在其看来，承认了“无害通过”船只可以自由选择载有何种货物种类、甚至能够容许载有武器装备进行通过。这些“无害通过”理论的要求完全颠覆了国际法的逻辑。并且，如果一国主张其领海宽度超过了12海里，那么此国可以作出声明对12海里以外的海域拥有被国际法所默认的管辖权，例如可以在此区域设置诸如所谓的安全警戒区域；甚至对所谓安全区域进行等级划分。但国际习惯法不容许美国设置拒绝群岛海道通过等障碍。可见，“航行自由计划”作为美国的“过度海洋主张理论”，旨在维护美国片面主张的“海洋自由原则”。它强调的是在政治与军事领域进一步对沿海国家的“海洋主张”进行围堵以及限制主权国家在国际法范围所应当享有的权利，从而保证美国军事力量的全球机动畅通。同质而言，美国的“过度海洋主张理论”理论是新时期美国海洋霸权的体现，挑战了国际法的基本原则，违反了《联合国海洋法公约》的规定。美国政府在此理论的幌子之下进一步制定了紧密的外交活动，以“军事宣示”的方式来对抗其他沿海国家的“海洋主张”。
美国利用《公约》规定的模糊性，提出“过度海洋主张”，错误解读“航行自由”原则，将领海的“无害通过权”当然适用于外国军用船舶;且认为公约并未明确禁止外国船舶在他国专属经济区内进行军事活动，根据“法无禁止即自由”的一般法律原则，美国当然有权在他国专属经济区内进行军事活动。因此，美国忽视《中华人民共和国毗连区法》和中国在南海的历史性权利，多次派军舰驶入中国南海主权岛屿附近水域并从事军事测量等活动，侵犯了中国主权领土安全和历史性权利。
中美两国在中国南海上摩擦频发，除了政治原因，还在于两国对《联合国海洋法公约》中的航行自由原则和中国在南海“断续线”内的“历史性权利”的解读是不一样的。两者在对中国在南海“断续线”内的“历史性权利”理解依然还存在主要层面上的根本对立的分歧。在美国看来，中国所阐述的中国在南海的“断续线”以及“历史性权利”解释可以让中国站在符合国际法基础之上合法合理地在南海建设岛礁。而在美国看来中国在南海建设岛礁是一种严重侵害美国在国际社会上一直主张的“航行自由原则”。美国认为美国军舰在中国南海奉行航行自由原则是在“国际水域”内进行航行活动，并且认为美国军航所航行的中国南海水域并非是中国行使国家主权的、具有管辖权的水域。因此中国干预美国军航在中国南海航行是一种不符合国际法的行动。而中国则不认同美国这种论证过程，对《联合国海洋法公约》规定中的“航行自由”原则与美国的解读不同。在中国看来，“航行自由”原则是指在不损害国际法和沿海国主权的前提下进行海洋航行和贸易。中国与南海的关系可以从“历史性权利”的角度论证论证其逻辑正确性。国际法的“添附”规定给中国在南海建设岛礁提供了十分充分的依据。《联合国海洋法公约》中明确规定了主权国家对岛礁的各项权利。主权国家可以在以岛礁为中心而产生的领海和专属经济区甚至包括毗连区以及大陆架方向内行使权利。中美在此问题上再次出现分歧，其原因主要在于《联合国海洋法公约》对“航行自由”原则的规定存在模糊性和漏洞。另一方面，“历史性权利”在《联合国海洋法公约》的规定缺失。《联合国海洋法公约》自从1982年制定以来被称为世界性质范围之内的“海洋宪章”，在维护海洋秩序方面已经成为世界各国在国际社会上主张本国的海洋合法权益的法律依据和来源。该公约在总体上体现了当时的国际社会对海洋问题的共识，但它仍然模糊甚至缺失了部分条款。《联合国海洋法公约》对航行自由权进行了不同情况的规定，而这些情况都建立在不同海域不同的法律地位之上。这些详细的区分规定尽管可以避免一些漏洞出现，但是仍然潜伏了诸多模糊地带，最为明显的就是无害通过权存在较大的漏洞。外国军舰是否被认为是无害通过权中所认可的船舶，《联合国海洋法公约》未作明文说明，这导致了不同的国家以自己立场和利益需求作出了任意解读。例如美国认为，《联合国海洋法公约》没有明确规定军事船舶和飞机在他国专属经济区内的航行活动，而是允许其享受公海的“航行和飞越自由”；未禁止军事船舶和飞机在公海航行中的测量和侦察活动。因此，沿海国对他国在其专属经济区进行军事测量和侦察的阻止不符合国际法。这种观点建立的基础是航行自由原则的发展过程、航行自由原则在《联合国海洋法公约》里的结构位置以及各国对领海“无害通过权”的法律限制的对比。虽然在客观上解释公约的字面含义，但其忽略了沿海国家有权对自身国防军事安全的进行正当合法的关切。而对于“历史性权利”，《联合国海洋法公约》未使用“历史性权利”这一概念，只是在第10条、15条及298条提到“历史性海湾”和“历史性所有权”，并未规定或说明其定义、性质、构成要件等。因此，各国根据需求作出符合自身利益的不同解读和适用，并不意味着各国可以随意解释乃至歪曲这些概念，美国提出的未禁止军事船舶和飞机在公海航行中的测量和侦察活动缺乏国际法的法律支撑。《联合国海洋法公约》是国际法的重要组成部分，假若《联合国海洋法公约》本身的规定存在模糊以及争议，那么解读这些模糊不清的规定需要一定的法律依据作为支撑。一般国际法原则在法律上提供了最有力、最有效的解读《联合国海洋法公约》的法律依据。其次，解决模糊性规定和争议的另外一种途径就是，凭借《联合国海洋法公约》本身对于自身规定存在的模糊地带的解读方式作出了相应的解读。《联合国海洋法公约》在其序言中就明确规定，一般国际法的原则和规则可以作为《联合国海洋法公约》中模糊不清的条文解读依据。并且《联合国海洋法公约》正文部分中第 293 条也规定可以适用不与公约相抵触的国际法规则。另一方面，在国际法体系中也可以找到逻辑上的依据，例如《维也纳条约法公约》本身就确立了现代国际法条约应该如何解释的诸多规则。从这一角度来看，各国解释和适用《联合国海洋法公约》对于“航行自由”原则以及“历史性权利”等概念的厘清，完全可以从以上所论述的途径中找到解释方法和适用框架。因此，根据一般国际法原则和《联合国海洋法公约》的规定以及和平利用海洋的宗旨，可以正确解读“航行自由”原则，也可以解释美国对“航行自由”原则的过度主张以及中国基于自身合法权益要求一定程度限制“航行自由”原则的合理性和必要性。
2.应对南海局势变化的必然要求
近年来，南海 “航行自由”问题逐渐成为中美在亚太地区进行博弈的重要议题，美国以南海 “航行自由”为切入口介入南海问题，同时部分周边国家以南海“航行自由”为借口使南海问题“国际化”。美国舰机巡航、黄岩岛、中建南等一系列重大事件，致使南海地区安全局势迅速升温。为控制美国利用南海“航行自由”问题引发的负面影响，稳定南海局势，中方提出了对南海 “航行自由”认知态度。
[例8]In face her attitude towards this work was the same as someone with a passion for sweet-eating,indulged,indulged in solitude,or some other private pastime,like acting out scenes with an invisible alter ego,or carrying on conversation with one’s image in thelooking-glass.（1972：167）
(四)中国新的“航行自由”观在实践中的应用
美国以“航行自由计划”为借口，对沿海国实行航行自由行动，在此实践过程中常与中国产生冲突。1986年，中国提出外国军用船舶须经事先允许才能在我国领海无害通过，随后美国军舰未经中国事先允许就进入中国领海，实践其“航行自由行动”，以挑战中国的主张。中国通过立法的形式，明确了自己的主张，例如中国将“外国军用船舶须经中国批准才能进入中国领海”这一主张写入法律。1992年2月中国颁布了《领海及毗连区法》就是中国在航行自由问题上的一种立法实践反映。美国对中国以国内立法方式将“外国军用船舶须经中国批准才能进入中国领海”写入《领海及毗连区法》提出了外交抗议。美国认为该法案体现了中国的“过度海洋主张”，并通过多次“航行自由行动”进行抗议。但中方的立法与《联合国海洋法公约》的基本原则规定是完全一致的。由于中美两国对“航行自由”原则的不同解读导致双方在专属经济区内的军舰活动、军事测量等方面产生了一系列的海空摩擦。[7]对于中国进行的南海岛礁建设，美国以“航行自由”原则为其在南海的军舰航行和军事活动提供所谓的合法依据，否定南海岛礁的合法地位，否定中国在南海的历史性权利。[8]美国在南海频繁实践“航行自由行动”违反“和平利用海洋”原则。因为“和平利用海洋”要求缔约国在行使《联合国海洋法公约》赋予的基本权利时候不得以武力或违背国际法原则的任何方式威胁他国的领土主权和安全。[9]《联合国海洋法公约》对缔约国有法律约束力，而国际社会普遍认同和长期适用《联合国海洋法公约》，因此美国即使不是《联合国海洋法公约》缔约国也必须遵守《联合国海洋法公约》作为有国际习惯法中的有关规定。特别是在“航行自由行动”问题的争议方面，美国对“过度海洋主张”的定义显然是按照公约的标准进行的。而在订立《联合国海洋法公约》时，各国因限于当时的海洋军事设备和技术，未能预料到海上军事测量对沿海国主权和安全以及对“和平利用海洋”宗旨的重大影响，因此未能详细规定，但是从后来的其他法律法规中也可窥一斑。例如《南极条约》中规定的“和平目的”排除了军事性质的措施，禁止军事演习、武器实验、建立军事基地或要塞。[10]“和平利用海洋”是手段和目的两者的和平，是对国家主权和领土的尊重。沿海国为维护自身的主权和领土安全，要求他国的军用船舶在进入其领海前事先取得沿海国的同意或批准，这也符合国际法的要求。美国以自身对《海洋法公约》的解读为依据，未经事先允许和同意就进入中国南海海域，不仅曲解了航行自由原则，并且破坏了中国的主权和领土安全以及侵犯了中国在南海的历史性权利。在南海的断续线内，最早进行考察记录的就是中国。在元代时期，中国天文学家郭守敬在南海进行了天文观测；1883年，德国擅自在该水域进行测量调查，受到中国的抗议后停止。近代以来，中国一直保持对南海海域的科学研究，对其享有优先权。2016年12月15日，美国水下无人潜航器闯入中国南海海域，中国对此作出相应的处理措施。这事件这也体现了中国为维护本国在南海地区的主权和历史性权利，必须在一定程度上限制外国军用船只在南海海域的航行。
四、结 论
在推进“一带一路”倡议的过程中，“航行自由”在中国南海问题上发挥着重要作用。多年来，中国南海地区形成了国际习惯航道，各国享有过境通行的权利，但不意味着可以进行军事活动，而应以和平为目的且尊重沿海国的主权和安全。“过度海洋”主张是以战略主张为目的的外交辞令，必须认清实质，以理辩之，坚决维护我国在南海的合法权益。中国或可以更加开放包容的方式对待“航行自由”问题。虽然难以否定或无视“航行自由”在国际上的历史内涵，但可以丰富其国际法上的基本内涵，增添航道安全、飞越自由、海上遇险救援、海上反恐、打击海上跨国犯罪等实际内容，与南海沿岸各国共同提出维护南海 “航行自由”的倡议，促进南海的海上航行自由与安全保障合作。
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New Concept of “Freedom of Navigation ”in South China Sea under the “Belt and Road Initiative ”:Refuting American “Excessive Maritime Claim ”
LYU Zhen-zhen
(Law School, Hainan University; Haikou 570100)
Abstract :Under the background of the“Belt and Road Initiative”, it is vital to address the South China Sea issue in a reasonable and safe way. The disputes between China and America lie in whether the warships of a country have the right of inoffensive passage in other country’s territorial waters and carry out military activities in Exclusive Economic Zone(EEZ) of other countries. On the South China Sea issue, “American Excessive Maritime Claim” demonstrates its implementation of “Freedom of Navigation Program” to maintain its “freedom of navigation”. The “Excessive Maritime Claim” not only challenges the basic principles of international law, but also breaks the essence and stipulations of the “United Nations Convention on the Law of the Sea”. China’s new concept on the principle of “Freedom of Navigation”is to respect the legal rights of coastal states, and to achieve freedom of navigation by abiding by the principle of “peaceful use of the sea” and searching for a complete execution of maritime navigation right under the framework of international law and abiding by the principle of the peaceful use of the ocean.
Key words :“Belt and Road Initiative”; freedom of navigation; South China Sea issue
*收稿日期： 2019-03-11
基金项目： 广东省教育研究院教育研究课题“职业院校教师职教能力培养的实践研究”(GDJY-2014-B-b269)阶段性研究成果。
作者简介： 吕祯祯(1989-)，女，山东泰安人，海南大学法学院硕士生，主要从事国际法学研究。
中图分类号： D922. 6
文献标识码： A
文章编号： 1004-1869(2019)05-0106-07
〔责任编辑 韩 芳〕