民族地区社会稳定与建立多元化纠纷解决机制，本文主要内容关键词为：社会稳定论文,纠纷论文,民族地区论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1001-5140(2010)05-0114-07
随着我国民族地区经济社会事业的快速发展，各类社会矛盾凸显，从维护区域社会稳定出发，建立多元化纠纷解决机制已成必然。
一、建立多元化纠纷解决机制的合理性和现实价值
(一)多元化纠纷解决机制的理论分析
目前学术界对多元化纠纷解决机制还没有一个统一的定义，但根据多位学者的研究，多元化纠纷解决机制主要是指一个社会中由不同的纠纷解决机制组合成一个多层次性、相互补充的纠纷解决体系，社会主体在产生社会纠纷后可以根据需要选择不同的纠纷解决机制解决自己的纠纷，而不是仅限于某一单一的机制之中[1]。从理论上分析，多元化纠纷解决机制是多元论的一种表现形式或具体化，其合理性和正当性源于社会需求和社会价值、文化的多样性在现代语境下，这一理念能够支持法治社会的基本理念和实践，同时为法治的发展和社会的改善提供了更具说服力和可操作的观念支持[2]。纠纷作为人类社会的一种经常性存在，它不仅仅限于法律所描述的那些情形，法律也不可能穷尽所有的纠纷，依靠法律法规更不可能解决所有的社会纠纷。美国法社会学家埃里克森指出：“夸大国家在制定和执行规则中的作用的并不只是经济学家。例如，马克斯·韦伯和罗斯科·庞德两人似乎都赞同了一样一个令人怀疑的命题，即国家握有，而且也应当握有暴力使用的垄断。事实上，就像这两位学者在其著作的其他地方承认的，人类社会起作用的规则常常授权对挑衅性行为予以强力的私人回应。”[3]理论上无疑说明，纠纷的多样性决定了纠纷解决方式的多样性，而且在纠纷解决的过程中，国家法律甚至常常为道德规范和传统习惯留下了广阔的空间。事实上正如顾培东教授所言：“现代社会中，作为自决依据的规则是生效法律和社会情理等非正式制度。”[4]
从实践上分析，多元化纠纷解决机制不仅发挥了诉讼纠纷解决机制的效能，而且体现了其他非诉讼纠纷解决机制的补充作用，使得多元化纠纷解决机制的经济效能得到最大化的保证。社会治理的实践已证明，社会治理不仅需要法院，而更需要社会的其他机构、机制和方式存在。这是因为国家司法总是少数人执行于多数人的，是一种非常昂贵的机制和资源。近年来民族地区平安建设的实践说明，除了法院之外，其他纠纷解决机制在并没有增加公共财政开支的情况下，经济效益甚至更为明显，替代化的纠纷解决机制很明显地提高了社会经济效益。另外，保持其他纠纷解决机制，还可以通过法院和其他机构之间的竞争，更好地提供服务。反之，如果将所有的纠纷解决机制归于一体，其最终承担成本、浪费资源的都是公共财政。试想，如果将仲裁机构、调解机构转为公共机关，且不论是否会导致这些机构的专业化权威的丧失，官僚主义、腐败滋生的可能，更重要的是财政成本，那将会是一个巨大的数字[5]。以科斯或者波斯纳的成本收益分析。一项制度的设立需要成本，甚至巨额成本，社会治理也应该考虑社会成本的产生，司法解决机制是昂贵的，但却不一定是最有效的。纠纷的解决更多要契合这样一种新的理念，即实现法律效果、政治效果、社会经济效果的统一。众所周知，我国民族地区具有多宗教、多民族交汇的特点，经过几千年漫长的历史演变，最终形成了多民族、多文化共存的格局，不同民族文化交相辉映，各具特点。这一特点也必然影响或导致纠纷解决机制的多元化。
(二)建立多元化纠纷解决机制是依法治国的必然要求
党的十七大提出，全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家。法治社会是一种有秩序、按规则运行的社会，需要综合运用各种手段解决矛盾纠纷才能实现。如果仅靠诉讼这种成本高、效率相对较低的手段，许多纠纷得不到快速的、满意的解决，社会就难以实现良好的秩序。因为和谐社会也不是一个矛盾受到强行压制的社会，而是建立了公正的、畅通的、和平的、规范的矛盾或纠纷解决机制的社会。对于诸多矛盾纠纷，不能幻想它们被彻底消灭，永不再生，也不能高度压制，而应当建立多元化的纠纷解决机制，使社会在矛盾中不断展开、不断解决中发展。建立多元化的纠纷解决机制，就是给人民群众更多的解决纠纷的选择权。人民民主要求人民群众更广泛地参与国家和社会的管理。多元化纠纷解决机制如人民陪审员参与诉讼活动、人民调解组织参与非诉讼纠纷的解决等，都是人民群众参与国家和社会管理的重要方面。多元化纠纷的一个核心理念应该是，发挥法律、道德、宗教规范和社会习俗等作为裁判的依据。因此建立多元化纠纷解决机制也是贯彻依法治国理念和开展大调解活动的积极回应。
从客观上讲，建立多元化纠纷解决机制有利于实现法制统一。“在我国当前的社会条件下，期待成文法的制定完全与民间生活习惯和社会规范协调是不切实际的幻想，但实际上法与社会的冲突在很大程度上是通过纠纷解决和法的适用过程调节的。行动中的法会有效地纠正书本上的法，或者通过一个过渡调和的过程缓解法与社会的冲突，直至使二者逐渐接近、融为一体”[6]。法制是现实的反映，但法律往往滞后实际生活，法律只有不断根据实际的变化和特点进行调整，才更具有活力和生命力。建立多元化纠纷解决机制也必然促进法与社会的和谐和融合。
(三)建立多元化纠纷解决机制有助于弘扬中华民族的优秀传统文化
党的十七大提出，要弘扬中华文化，建设中华民族共有的精神家园。中华传统文化中有许多优良的、有特色的东西，很值得我们挖掘、探索和发扬。比如“和为贵”的思想，强调人与人、人与自然、人与社会之间要讲“和”。我们还知道，法律起源，各大文明有所不同，希腊来自于分配和校正，和城邦社会有关，中华文明的“法律”，通常起源于征服和祭祀。虽然起点不同，但追求社会的和谐与发展，目的都是一致的。我们需要牢记的是，“律”不仅仅是“范天下之不一”，和音律一样，只有不同长度的琴弦，才能发出和声，只有不同的乐器搭配得当，才能产生共鸣和交响。传统文化“和”的思想对日常各种行为的引导和纠纷的解决都是非常有利的。我国还有“厌讼”的传统，甚至有“一年官司百年仇”的说法，尤其是一些家庭、邻里纠纷往往赢了官司结了仇。历史上依靠长辈、族长或“说和人”化解这些矛盾纠纷，效果却很好。所以，我们在建设公正、高效、权威社会主义司法制度的同时，也要注意挖掘和利用传统文化，让传统文化在现代社会矛盾纠纷的解决中发挥应有的作用。这里，重视矛盾的多渠道化解，建立多元化纠纷解决机制，可以说也是一种优势资源的利用。
二、民族地区纠纷特点和建立多元化纠纷解决机制的实践要求
(一)当前民族地区纠纷呈现多元化和复杂化要求建立多元化纠纷解决机制
改革开放以来，随着市场经济的建立，民族地区不同的利益群体大量出现，导致纠纷的多元化和复杂化。纠纷的多元化主要表现在社会主体关系的多元化上，即社会纠纷主体已经由公民与公民之间为主体转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门等；纠纷内容由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等人身权益、财产权益等私法内容为主发展成为土地承包、干群关系、拆迁征地、资源开发等具有公权性质的纠纷；纠纷当事人的社会关系上由亲朋好友、家族、邻里之间转化成共同利益的群众与集体、与经济组织、与管理部门等。同时社会中价值和文化观也出现了多元化，各社会主体对自身利益受到侵害时不再是沉默或消极接受，而是积极地采取各种手段进行申诉等。
由于社会纠纷呈现多元化，加上社会转型，使得我国民族地区社会纠纷开始由以前的常规性社会纠纷向非常规性社会纠纷并存转变。民族地区非常规性社会纠纷是指发生在少数民族群体或个体与群体、企业、政府等组织之间的政治性、政策性和经济制度性的社会纠纷，它表现出以下特征：(1)多为群体性纠纷，纠纷主体的一方或各方为多个自然人或者是社会组织机构，甚至是地方政府；(2)体现出政治、政策等方面的诉求，即由某项重大社会政策的出台及实施导致社会纠纷的出现；(3)社会纠纷在利益纠纷中往往转化或者包含民族、宗教等问题，最严重时在受到境外敌对势力的影响和控制下使利益纠纷转化为影响国家安全、国家关系等社会纠纷；(4)采用特殊动员与对抗方式，如集体上访、游行示威、静坐、抢砸甚至械斗等；(5)非常规性社会纠纷在解决时采用司法等常规性专门机构或程序很难得到有效解决[7]。鉴于纠纷形式特点的变化，如何通过构建多元化的纠纷解决机制解决新型非常规性社会纠纷，已成为民族地区社会稳定实践发展的必然要求。
(二)司法资源的相对不足也为建立多元化纠纷解决机制提出了要求
据中国日报社2010年3月12日的有关消息：“最高人民法院院长王胜俊在人大法院做工作报告会中讲，西部地区需要更多司法资源，要提高西部基层法院的司法能力和保障水平。同时最高人民检察院检察长曹建明也表示，西部地区需要补充更多检察官，特别是双语检察官。”西部民族地区在地广人稀、经济社会不发达、风俗习惯殊异的环境下，法检两院司法人员比较少的状况并不少见。西部民族地区司法人力资源无论是在数量上还是质量上都与中东部有较大差距，西部法官、检察官基数小。基层法官、检察官年年出大于进，人才流失十分严重。据最高人民检察院对贵州、云南、陕西、甘肃、广西、新疆6个省区的县级检察院抽样调查，131个基层检察院空缺编制548名，且进人困难。西藏自治区73个基层法院，目前仅有法官246名，其中37个基层法院只有1至2名法官，无法组成合议庭。另外我国西部司法人员的文化素质、专业修养普遍偏低，并且人员素质参差不齐。不少司法人员从军队专业而来，未经过系统理论知识的学习，专业修养可想而知。这一点从司法考试的三类分数线就可以看出，西部大多地区都只要求拿C证，可见西部司法人员的专业素质。而且即便这样，西部地区法院、检察院符合参加司法考试条件和通过司法考试的人数也相当少。根据最高检察院调查，在2002年至2004年的三年中，西部十二省市区检察院通过司法考试的仅有905人。在西部地区的1112个县级检察院中，有773个检察院由于符合报考条件的人员少，加上考试难，无一人通过司法考试。新疆法院系统2002年参加司法考试2826人，仅通过24人，通过率不足1％。基层法院、检察院中连续几年无一人通过司法考试的屡见不鲜。从实践要求来说，一方面是司法资源的相对不足，另一方面则是社会矛盾凸显并有了新变化，解决二者的矛盾，最有效的途径就是建立多元化的纠纷解决机制。
(三)当前非诉纠纷解决机制尚未得到应有的重视
从目前纠纷解决现实状况分析，现行纠纷解决机制整体而言对诉讼方式给予了更多的关注，而对非讼方式重视不够。大量社会纠纷的化解存在渠道不畅、矛盾解决方式单一的问题。非讼方式的缺失导致的直接后果表现为，在社会转型、经济快速增长的大背景下，法院的案件受理数不断上升，与此相反，其他纠纷解决方式的作用被弱化，在纠纷解决体系中的地位趋于边缘化。目前法治的观念尚未深入至社会基层和西部偏远的民族地区，大多数司法权只在大城市建立起行之有效的管理机制，在偏远地区尤其是偏远的民族地区的一些农村，实际上存在着“法治真空”。一方面，曾经的皇权不下乡演变成“国权”不下乡，就是说司法权力无法干预社会的末端；另一方面费孝通先生所描述的乡土社会在逐步瓦解，曾经存在的乡土纠纷解决也破碎化。所以造成现在所谓真空化，或者说断层。诚如马克思·韦伯指出的那样，“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”[8]。秦晖教授把它概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[9]结果是国家一方面在强调依法治国；另一方面又造成了偏远的民族地区非诉纠纷解决机制未得到重视。由此造成许多社会矛盾未得到有效解决，有的矛盾因久拖未决，使得当事人对社会产生了逆反心理。
三、民族地区多元化纠纷解决机制的构建与思考
(一)持依法治国背景下的诉讼纠纷解决机制和非诉纠纷解决机制的协调
依法治国是我国的一项基本国策。没有法治，社会只能处于无序的状态，没有法治，权力就会成为一头无所顾忌的猛兽[10]。在各种纠纷解决机制中，司法机制始终应当处于中心的地位，其他非诉纠纷解决机制应当是在司法机制的保障、示范和引导之下各自发挥其解决纠纷的功能，从而形成一个复合性、开放性、多样性的纠纷解决机制。所以，在司法资源相对不足的民族地区，国家要加大对民族地区司法资源的投入力度，更好地促进司法主导下的多元化纠纷解决机制的建设。一方面要努力提高司法机关的整体水平，保证司法权的纯洁性和权威性，真正发挥司法机制的保障、示范和引导功能。司法解决是纠纷解决的最后手段，也是最具有权威性的方式，司法机关代表着国家公权力，同时也是法律权威的维护者，因此，在建设社会主义法治国家的进程中，司法机关的地位和作用是不言而喻的。司法机关在行使司法权解决纠纷、维护社会法律秩序的同时，也必须不断加强自身的建设；同时，司法机关只有不断地纯洁司法队伍、提高司法水平，才能更好地发挥解决纠纷、维护社会法律秩序的作用。在当前形势下，司法机关应当着重解决司法效率低下、个别司法人员素质不高的现实问题，将司法为民、提高司法能力的要求落到实处，努力塑造司法机关的崇高地位，维护司法机关的威信，使司法真正成为法律的守护神、正义的捍卫者。另一方面要保障法院诉讼成为当事人消费得起的“法律产品”。经济相对落后的民族地区应注意落实诉讼费用的缓交、减免制度，消除公民因经济问题被拒之于法院大门之外的不良现象。对于当事人难以支付的其他费用，则应启动法律援助制度予以帮助。对此，要进一步改革法律援助制度，扩大法律援助的对象，放宽给予法律援助的条件。加大国家财政预算的投入，开拓经费渠道，建立法律援助基金，监督法律援助的质量，有效保护弱势群体诉讼权的行使。
在我国目前的纠纷解决领域中，需要注意的问题并不在于着重考虑替代司法的问题，而恰恰是如何强化司法权威，并在此前提下健全多元化纠纷解决机制的问题，做好纠纷解决机制和非诉纠纷解决机制的衔接和协调。现实情况是我国西部民族地区经济相对落后，人口文化素质低，自然环境恶劣，生存空间狭小，社会发展成本较高，因而在现代化的转型过程中处在相对边缘的状态。在整个现代化进程中，我国西部民族地区本来就是迟发展的状态，一方面落后于中东部地区，另一方面还要追赶世界现代化的潮流，迎接全球化的挑战[11]。所以正视东西差距，坚持依法治国背景下的诉讼纠纷解决机制和非诉纠纷解决的协调，也应成为一种基本方略。
在民族地区建立多元化纠纷解决机制，首先要打破不同纠纷解决机制相互之间的壁垒，在保证各种纠纷解决机制的独特性的前提下，建立一种有分有合的立体交叉式的纠纷解决体制，为纠纷解决提供一种高效良性运作的综合机制。目前在纠纷解决机制的建构中存在着一种不同机制间互相排斥、各自为政的倾向，甚至有的纠纷解决机构不惜为了自己的利益而互相争夺，将商业竞争的气息带入纠纷解决领域。纠纷解决的宗旨是为当事人排忧解难，营造和谐有序的社会秩序，而绝不应当以谋取利益为目的。事实上，各种纠纷解决机制之间如果没有适当的合作也不利于纠纷的解决，同时也无法保证高效、健康的运作和发展。例如：调解机制，我国《民事诉讼法》明确规定了人民调解组织和人民法院的关系，确立了人民调解的法院指导原则；再如仲裁机制，在证据和财产的保全、仲裁裁决的效力确认和执行等方面必须要依赖法院的司法功能，司法机关对仲裁的支持和监督又进一步保障了仲裁的正常运行，增强了仲裁的可信度和可靠性。反观法院，在诉讼过程中也充分利用了调解的方式，使司法机制更具有活力，更有利于纠纷的彻底解决；而法院的诉前机制也为纠纷的解决留下了广阔的发展空间。总之，在推动民族地区多元化纠纷解决机制的过程中，要十分注重诉讼纠纷解决机制和非诉纠纷解决机制的相容性问题，要充分考虑到各民族地区文化的特点，实现诉讼纠纷解决机制和非诉纠纷解决机制的相互适应、相互促进，从而充分发挥多元化纠纷解决机制在民族地区法制现代化进程中的促进作用。
(二)注意发挥民族地区非诉纠纷解决机制的作用
由于文化传统的特殊功能，西部民族地区社会秩序的形成还应当部分依靠各民族固有的社会纠纷解决机制与传统风俗习惯，否则这些机制和习惯有可能会对其社会秩序的有序建立产生负面的效果。美国学者罗伯特·C·埃里克森在对加利福尼亚州北部夏斯塔县的牧民社会纠纷解决机制研究后提出的“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”[12]。事实上在我国非诉纠纷解决机制在民族地区中有着深厚的群众基础，也深刻影响着民族地区纠纷的解决。我国民族地区近年来相关地方政府和纠纷解决部门在解决纠纷时也在探索和利用多元化纠纷解决机制并产生了良好的社会效果。其中包括行政调解、司法调解、人民调解或是几种解决机制相结合等多种形式。这里我们还要注意纠正这样的一些认识：“有些人认为习俗或习惯与‘现代化’相违背，只有把所有群体的生活方式统一在一个体制中，才是‘现代化’”，但其实这是文化霸权的表现之一。苏力教授在阐述“变法、法治及本土资源”一文的主旨时写过这样一段话：“从历史经验上看，我们似乎就可以提出本文的结论，同时也是本文试图论证的命题，中国的法治之路必然注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”[13]尤其在我国民族地区，解决社会纠纷充分利用传统方式更具有优势和容易产生良好效果。
(三)借鉴西方国家的替代性纠纷解决机制(ADR)的作法和经验
西方的替代性纠纷解决机制(ADR)实际上是一种建立在东西方传统纠纷解决机制基础上现代性的非诉纠纷解决机制。即这种传统的纠纷解决机制并非是指东方的或者西方的独有传统，而是综合了东西方传统的产物。例如东方国家特别是中国的人民调解机制，还有西方国家的仲裁机制。范愉教授认为：“ADR运动并非是单一社会现象(例如诉讼爆炸)的结果，它反映了当代世界各国社会发展对现代法治和司法带来的冲击和挑战，同时也带来了观念革命和发展契机。当代世界各国ADR的发展中既呈现出一些共同规律和普遍趋势，也显示了各国基于本国的国情和体制所选择的特殊发展道路。”[14]
中西方纠纷解决机理存在着差别。在中国传统社会直至近代社会，都对纠纷持片面认识，“罪恶纠纷观”是中国人主要的纠纷观，少惹“是非”是传统中国人的心态，即使是今天，中国人特别是民族地区的居民仍然以纠纷较少、社会治安较好作为建设和谐社会的目标。而西方社会对纠纷的认识则经历了从罪恶纠纷观向辩证纠纷观的转变过程。现代西方的法治观是建立在理性启蒙思想的基础之上的，这种法治观认为法律是为实现正义服务的，“法律旨在创设一种正义的社会秩序”[15]，法律自身被认为是正义最主要和直接的体现，尊重法律就是尊重正义。背离法律就意味着离正义之门越来越远。对法律连续性及其体现的抽象正义的保护在很大程度上优先于个体正义，法律成为实现社会正义的不二法门。与西方社会的抽象正义观念不同，在中国，对正义的认定和救济恢复职能都是通过情理来实现的。在司法上，与伦理相适应的情理往往成为优先于法律的原则，在二者相冲突时，法律常常需要让位于情理。而在民族地区的乡村、宗族和行会等自治组织的内部准司法治理中，甚至径直以情理为标准，根本不考虑法律的因素。所以说，中国传统社会形成了一种有别于西方的独特的情理正义观。正如历史法学派的代表人物萨维尼曾指出：“一个民族的法律制度，像艺术和音乐一样，都是他们的文化的自然体现，不能从外部强加给他们。”[16]中华民族是一个包容性很强的民族，具有格外宽容的精神。如“夷狄入中国则中国之”，犹太人被中华民族同化的事例都表明中华民族宽容的胸怀和平和、中庸的性格。又如，西北的藏族人虔信藏传佛教，他们的生活、行为举止、观念中都带有浓厚的宗教神秘色彩。在佛教的长期影响下，藏族人形成了顺从、忍耐、吃苦、善良、勤劳、诚实、怜悯、与世无争的性格特点。而与中华民族崇尚和平解决纠纷的民族性格相对，印欧语系各民族在解决纠纷时则充满了斗争精神，决斗是他们解决纠纷的古老风俗[17]。从以上分析来看对我国居民尤其是具有传统特征的民族地区居民来说，人们更注重非诉纠纷解决机制的作用，注重感情、身份地位，相信国家权力，不同于西方国家人民注重的理性、自然法则和尊重客观事实。这从根本上说是“人治”而不是法治。所以要明晰中西方纠纷解决机制的特点和结合西方ADR的优点，逐步在民族地区打造符合现代法治的非诉纠纷解决机制。
现代ADR起源于美国，其中重要一项机制调解却可以追溯到中国，特别是民族地区人民普遍存在着对国家权力的信任，又具有调解的文化基础，所以我国民族地区的多元纠纷解决机制建设应特别注重调解机制的使用与西方ADR的结合。而在调解机制的运用上，又要着重做好调解与诉讼、仲裁制度的衔接，充分利用调解的灵活快捷的优势，将其巧妙地融入其他机制。西方司法ADR机制的建立是一项全新的尝试，因为中国没有陪审团制度，所以应该将精力放在法院附设调解、法院附设仲裁、早期中立评价机制的建设与发展上。同时，西方先进的替代性纠纷解决机制的建立已经很完善，其各个纠纷解决方式能够良好配合和运作，我们要借鉴其经验，强化我国民族地区非诉讼纠纷解决方式之间的协调和互补。诉讼外纠纷解决方式种类繁多，每一种方式都有其大致适用的范围以及解决纠纷的制度设计。在某种意义上说，各种纠纷解决方式之间也必然存在着基于市场规律的竞争关系。为避免资源的不必要耗费，应当考虑各种非诉讼纠纷解决机制之间的协调与配合，如人民调解与行政裁决之间、人事争议仲裁与劳动争议仲裁之间、宗教法规和民族风俗之间等。总而言之，民族地区多元纠纷机制的建立完善必须立足国情，吸收外国制度中的合理因素，以更好地解决纠纷，促进社会的稳定、和谐发展。
(四)完善多元化纠纷解决机制的配套立法
多元化纠纷解决机制在民族地区已经在实践并积累了一定经验。现在关键的是，要认真总结以往的经验，并以规则或法律的形式固定下来，使各类纠纷的解决有据可循。同时发挥规范的稳定性预防性功能，预防和减少各种纠纷。法治国家最基本的特征之一是依法办事。目前有关司法方面的立法比较多，非诉讼解决机制方面的立法还有待进一步加强。
完善多元化纠纷解决机制的配套立法，具体考虑以下三点。一是“吸收”民间法、习惯法等的合理部分。将具有进步意义的部分整合进入有关法律法规之中，使之成为制定法的一部分，而对于其中落后的，甚至是于法律相冲突的部分不合理的内容进一步推向边缘。这样可以有效避免完全顺应民族风俗习惯将导致的国家制定法在民族地区实施中形成障碍。二是在民族地区加快制定专门的《人民调解法》。由于人民调解在我国的特殊和重要地位，随着国家与社会的逐渐融合，人民调解已经不可能再具有单纯的“自治性质”了。但目前法律条文对人民调解解决纠纷的范围规定非常笼统和模糊。上文提到既然法院有权对人民调解协议进行监督和审查，就意味着国家公权力可以介入民间纠纷解决机制，那么应适当地通过立法来扩大人民调解纠纷解决的范围。因为随着社会的发展，许多诸如公民与法人、其他组织之间以及法人与法人之间涉及民事权利义务关系的纠纷数量将会不断增加，如果这些纠纷都被推向法院来解决，不仅要消耗巨大的社会资源，而且对私人成本的浪费也是非常高昂的，更何况是在司法资源不足的民族地区。因此，专门性的《人民调解法》的制定至少也是民族地区社会纠纷解决的必然要求。三是要加强和完善有关西部大开发的民族地区经济立法。市场经济是法制化的经济，加强经济立法，用法律法规来调整和保护市场经济中所表现出来的各种经济利益关系，同时使西部大开发纳入到法制的轨道。而在有关西部大开发中产生的纠纷及其解决和预防属于实践性范畴，围绕这一范畴的理论研究应该能够解决实践中的问题。早在2000年9月22日，江泽民同志在主持中共中央举办的法制讲座上就指出：“加强西部大开发法制保障，是社会主义市场经济发展的内在要求，也是依法治国的重要实践。加快西部经济和社会发展、民族团结、保持社会稳定，调节西部大开发中各方面的关系以及扩大对外开放，都需要强有力的法制保障。”因此应该通过法律的调整，对资源的合理分配，来解决由资源的稀缺性导致的各种利益纷争等问题。民族地区关系本来就是一种特殊的社会关系，而社会关系的主导和基础就是经济关系。西部大开发进程中，西部民族地区与中东部发达地区在经济交往中产生的相对剥夺感以及汉族和少数民族地区之间的纠纷都会成为国家不可忽视的矛盾。因此加强和完善对西部大开发的经济立法意义重大。
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