“环境保护问题研究”笔谈（共五篇）——论环境民事公益诉讼与司法权的引入，本文主要内容关键词为：司法权论文,笔谈论文,环境保护论文,民事论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1009－5675(2013)05－081－04
随着环境问题在我国的凸显，环境公益诉讼成为近年来学界关注的重点问题之一。虽然在2012年《民事诉讼法》修改之前，公益诉讼并非我国制定法上的既有概念和制度，但是在具体的司法活动中，它却是客观存在的。在结合司法实践的有关公益诉讼的理论研究中，诉讼主体资格、受案范围、举证责任等是学者们争议较大的内容。《民事诉讼法》修改之后，作为“公益诉讼条款”的第55条虽然对诉讼主体资格和受案范围作了概括性规定，但是由于条文本身模糊空间过大，尚不足以使有关争议消弭。根据《民事诉讼法》第55条，环境公益诉讼被具体化为环境民事公益诉讼。环境行政部门在环境公益诉讼中的原告资格问题虽然是个老问题，但是其是否属于55条中“法律规定的机关”仍然值得探讨。若其具有原告资格，则此间必然存在司法权与行政权的关系问题。因此，在《民事诉讼法》第55条的基础上，以环境行政执法和环境行政部门的原告资格问题为进路，可以为司法权与行政权关系的研究提供另一种视角。
一、产生关系的前提：环境行政部门行政执法权能有限
环境行政部门在环境公益诉讼中是否具有诉权，是环境法学界和诉讼法学界一个老生常谈的问题。虽然至今仍然有不少学者坚持认为环境行政部门已经具有执法权能，倘若再具有诉权，势必造成责任转移，给司法机关带来过大的压力。但是，对此类观点早有学者予以反驳，并且论证了环境行政部门在环境公益诉讼中具有诉权的合理性。①笔者认同并接受环境行政部门在环境公益诉讼中具有原告资格和诉权的观点。不过，这些论证是在2012年《民事诉讼法》修改之前，也就是“公益诉讼条款”诞生之前产生的。针对当前在我国司法制度上，公益诉讼仅存在于民事诉讼的客观事实，笔者认为有必要突出其中的一个重点，即环境行政部门的行政执法权能有限度。这是环境行政执法与环境民事公益诉讼产生关系的前提。
(一)环境行政执法权行使的现状
环境行政部门的行政执法权能有限，是指环境行政部门对环境污染实施人进行相应的行政处罚时，由于受制于法律授权的范围，从而不足以实现其行政执法目的的情形。根据行政法上的行政法定原则，法无明文规定不得任意行政，任何行政必须具有法定的依据。②那么，考察我国现行环境保护有关立法，可以发现环境行政部门的执法权是非常有限的。无论是《环境保护法》，还是《水污染防治法》、《大气污染防治法》等专门污染防治法，或者其他与环境保护有关的法律，虽然都有专章规范法律责任，但是对环境行政部门(包括环境保护行政主管部门和其他涉及环境保护职权的行政部门)在环境执法内容上的具体授权，均为警告、罚款、责令停产(或停产整顿)、限制生产(或限制排放)、限期治理(或限期改正)、排除危害、没收违法所得之类。真正具有强制力的、足以令污染单位畏惧的处罚——责令停业和关闭——只有同级人民政府和国务院才有权作出，而且处罚决定权只在同级人民政府和国务院，环境行政部门只有向其请求的权力。而在现实中，众多污染企业对于环境行政部门的一纸行政处罚决定，要么敷衍了事，要么不予理会。环境行政部门除了对污染单位施以上述处罚之外，面对仍在发生的环境污染基本上无计可施。由此可见，因为环境行政部门的行政执法权能非常有限，已经产生了一定程度的负外部性效应。这种负外部性效应就是，环境行政部门的行政管理行为的目的不能实现，环境污染事实没有得到有效遏止并且持续发生。据此，在未对现行环境保护类法律进行修改的情况下，环境行政部门作为一个行政主体，其行政管理的目的除了向同级人民政府或国务院请求强制措施外，别无他途实现。不能实现行政管理目的的行政行为，可以说是一种残缺的行政行为。而《民事诉讼法》的修改和“公益诉讼条款”的诞生，为环境行政部门实现其行政管理的目的提供了一种制度上的可能性。笔者认为，环境行政部门当然属于《民事诉讼法》第55条所指的“法律规定的机关”。正是因为环境行政部门的执法权能有限，所以才需要在民事公益诉讼中成为一方主体、即具有原告资格，通过环境民事公益诉讼的方式，实现其在传统行政中难以实现的行政管理目的。
(二)环境行政部门成为公益诉讼原告的司法先例
事实上，在2012年《民事诉讼法》修改之前，以环境行政部门作为原告的环境民事公益诉讼就已经存在了。其中有以环境保护行政主管部门为原告的，也有以其他涉及环境保护职权的行政部门为原告的。被称为“云南省首例环境公益诉讼案”的昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司案就是以环境保护行政主管部门为原告的典型案例。③在该案中，昆明市环保局对于存在废水随意排放、养殖废水渗入地下水系统、未作防渗工程处理等环境污染事实的昆明三农农牧有限公司作出了罚款、责令停产和重新进行环境影响评价的行政处罚，但是该企业对于行政处罚置之不理，昆明市环保局的行政管理目的不得实现，于是采取了向法院提起民事诉讼的方式，以期法院判决该企业停止环境污染行为。而更早发生的，天津市海洋局诉“塔斯曼”油轮船东案则是一起以其他涉及环境保护职权的行政部门为原告的环境民事公益诉讼。④该案中，由于肇事油轮发生石油泄漏事故，给我国渤海渔业资源和海洋生态环境造成严重破坏，天津市海洋局发起环境民事公益诉讼，要求肇事油轮船东赔偿损失。虽然环境行政部门并非环境民事公益诉讼中唯一具有原告资格的主体，但是以其为原告的诉讼案件的发生足以证明一点，即环境行政部门在环境民事公益诉讼中的原告资格问题，早已不仅仅是一个理论问题，而是一个现实问题。如果说。在2012年《民事诉讼法》修改之前，称上述由环境行政部门发起的诉讼为“环境民事公益诉讼”尚因缺乏法律条文的支撑而显得有些“底气不足”的话，那么《民事诉讼法》55条的出现，理应使环境行政部门发起的类似诉讼活动变得名正言顺。在《民事诉讼法》修改之前，环境行政部门都能够发起环境民事诉讼公益诉讼并成为原告，在“公益诉讼条款”诞生后，法律制度上的“枷锁”已经解除，因此没有理由把环境行政部门排除在环境民事公益诉讼的原告之外。也正是因为环境行政部门可以成为环境民事公益诉讼的原告，才使得环境行政执法与环境民事公益诉讼发生了直接的关系，而这种关系的实质是什么，值得我们进一步研究。
二、产生何种关系：环境行政执法与环境民事公益诉讼的“竞合关系”
研究环境行政执法与环境民事公益诉讼的关系的实质，意在证明环境行政部门在行政管理行为目的不能实现之时发起诉讼活动，即引入司法权以帮助实现其行政行为目的的合理性。笔者认为，这种合理性的具体表达，就是环境行政执法与环境民事公益诉讼之间存在着一种“竞合关系”。
(一)对“竞合关系”的借用
一般而言，竞合多见于民法上的请求权竞合，或者刑法上的法条竞合和想象竞合。按类别划分，又可以分为权利竞合和法律责任竞合。但是，无论何种竞合关系，都是案件事实与法规范之间的产生紧张时发生的。⑤因此，竞合关系的充分要件之一，就是法的适用，即在法规范的适用上具有选择性与排他性，并以此消解案件事实与法规范之间的紧张关系。竞合并不仅仅发生在部门法内部，一个法律行为也可以产生跨部门法的竞合关系。比如，根据《行政处罚法》第28条的规定，“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。”此时，行政机关对相对人作出的行政拘留，与法院判处的拘役或有期徒刑就存在竞合关系，即同一个违法行为在行政法律责任和刑事法律责任之间发生竞合。在法律适用时的折抵相应刑期就体现了选择性和排他性，正所谓“一事不再罚”。当然，一个法律事实也可能同时违反两个不发生竞合的跨部门法律规定，而构成一种看起来类似竞合的行为。一种是法规范适用的排他性存在瑕疵的情形。比如，一个商家售卖假冒伪劣商品的行为，即对消费者构成民法上的侵权行为，产生民事法律责任，同时又触犯了质检行政部门有关商品质量管理的规定，应该承担行政法律责任。但是，由于此时的民事法律责任和行政法律责任之间，并不存在排他性，两种责任完全可以同时承担，因此并不发生竞合关系。另一种情形是在法规范适用的选择性上存在瑕疵。即一个违法行为同时违反了两个跨部门法律规定，并且在法律适用上存在排他性。但是，在法律责任的承担上，只能承担一种法律责任。也就是行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任只能择其一种，并且是有条件、有限制地适用。笔者认为，行政主体作为民事公益诉讼的原告时，只有在先穷尽其行政职权尚不足以达到行政管理的目的情况下，才能发起民事公益诉讼的情形就属于上述选择性适用的瑕疵。这种在法规范的选择性适用上存在瑕疵的情形，同样不构成真正的竞合，并不存在严格意义上的竞合关系，因此笔者在此仅仅是对竞合关系的一种借用，以便表达这种特殊的关系。
(二)对环境行政执法与环境民事公益诉讼“竞合”的阐发
由环境行政部门发起的环境民事公益诉讼，就存在上文所述的在法规范适用的选择性上具有瑕疵的“竞合”，其主要表现为行政法律责任与民事法律责任的“竞合”。环境行政部门对环境污染者进行行政执法，通过行政处罚的方式追究其行政法律责任。承担行政法律责任的方式，亦即环境行政执法的内容，主要是警告、罚款、责令停产(或停产整顿)、限制生产(或限制排放)、限期治理(或限期改正)、排除危害、没收违法所得等。其中，责令停产、限制生产、限期治理和排除危害的根本目的，是为了停止环境污染者对环境的继续侵害。而停止侵害是《民法通则》所规定的承担民事责任的主要方式之一，也是环境民事公益诉讼中必不可少的诉讼请求之一，更是法院判决污染者承担民事法律责任的重要形式。在这一点上，环境行政执法的内容与环境民事公益诉讼的诉讼请求，以及法院的民事判决承担责任方式具有一致性。环境污染者承担法律责任时，只能在环境行政部门作出的行政处罚和环境公益诉讼中法院判决的民事法律责任之间承担一种责任，如果同时承担两种法律责任，等同于对同一法律行为进行了两次处罚，违反了“一事不再罚”原则。赔偿，是一个在环境公益诉讼中与停止侵害相伴随的诉讼请求，几乎在所有的环境公益诉讼中，赔偿都与停止侵害一并被原告提出。诉讼请求中的赔偿和行政处罚中的罚款，都是为了使环境污染者在其经济利益上承担相应责任。一般而言，行政处罚中的罚款和民事诉讼中的赔偿可以同时进行，并不存在法规范适用的排他性。但是，在由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼中，环境行政部门既是有权作出处罚决定的行政主体，又是代表公共利益对环境污染者进行追偿的原告，此时在罚款和赔偿之间存在一定的排他性。已经作出的罚款决定，其数额可以抵消法院判决的赔偿金额的对应数额，否则同样违反“一事不再罚”原则。也就是说，由环境行政部门提起的环境民事公益诉讼中，法规范适用的排他性不存在瑕疵。但是，在法规范适用的选择性上存在着一定的瑕疵。具体而言，环境行政部门的行政执法行为如果能够使环境污染者停止侵害行为，则环境污染者只需承担行政法律责任。如果环境行政部门充分行使了行政执法权，依法作出了必要的行政处罚，仍然不能制止环境污染者的违法行为，则需要引入司法权，通过环境民事公益诉讼的方式，将其行政处罚的内容转换为诉讼请求，以求法院作出有拘束力的裁判使环境污染者承担民事法律责任，实现其行政行为的目的。
三、关系的落脚点：环境行政部门发起环境民事公益诉讼的前置程序
因为环境行政部门本身具有行政职权，在理论上能够对环境污染者产生一定程度的制裁效果，所以如果不加限制地引入司法权以求实现其行政管理的目的，则有滥用诉权之虞。因此，环境行政执法与环境民事公益诉讼之“竞合关系”的落脚点，是设置必要的前置程序，防止环境行政部门滥用诉权、推诿责任和耗费司法资源。
(一)对前置程序中环境行政部门的制度性预设
所谓制度性预设，就是根据现行法律法规和一般法理可以预见到的制度运行的情形。在环境行政部门发起环境民事公益诉讼的前置程序中，对环境行政部门的制度性预设主要包含主动性和专业性两方面。环境行政部门的主动性，就是环境行政部门应该且必须根据现行的法律法规积极主动地行使其行政执法权。这是行政权的主动性特点决定的。行政权存在的意义之一，在于维护社会公共利益。为了充分承担这种责任，提高行政管理效率和发挥治理作用，行政权就必须进行积极主动地干预。因此，在环境污染问题的初步治理上，环境行政部门的行政主体的身份可以说是一种无法替代的优势。环境行政部门的专业性，是指因其职责使然，其内部工作人员和整个部门的工作职责在环境保护领域具有高度专业性。专业性为环境行政部门开展环境治理、进行环境行政执法和调查取证提供了专业技术上的支持，这是检察机关、环境保护组织等可能的环境民事公益诉讼原告主体所不太具备的。行政权的主动性，与司法权“不告不理”的被动性形成了截然的对比。当行政管理的目的不能或难以实现之时，才能引入司法权。而在环境民事公益诉讼中，由于环境行政部门的专业性优势，能够为环境污染问题司法解决提供有益的参考。对环境行政部门的制度性预设，是在其行政行为目的不能实现时引入司法权的前提。虽然，在现实中行政部门不积极承担和行使行政职权的情况是客观存在的，但是这在制度预设上并不妨碍环境行政部门成为环境民事公益诉讼的原告。因为，行政部门是否积极行使权力与环境问题治理和环境民事公益诉讼本身关系不大，此问题应通过人大代表、行政监察等其他主体对行政部门加强监督、制约的方式解决，不能因为现实中存在行政部门不积极行使权力的情况而剥夺其发起公益诉讼的资格。
(二)前置程序的有关内容
环境行政部门提起环境民事公益诉讼，从出发点上来看毕竟是对其行政管理行为的一种补充，而非其根本目的和职责。因此，前置程序可视为从环境行政部门之行政程序进入公益诉讼之司法程序的一道关闸，其关键在于法院对环境行政部门提起环境民事公益诉讼的资格审查。其审查内容应该包含行政程序、诉讼时效和“一事不再理”三个方面。首先，对行政程序的审查，主要是看环境行政部门针对相对人作出的行政处罚决定，是否已经穷尽了所有可用的行政手段。只有在穷尽行政程序且不能实现行政管理目的的前提下才能发起环境民事公益诉讼，否则环境行政部门诉讼主体不适格。其次，对诉讼时效的审查，主要是需要对环境行政部门提起公益诉讼的时间加以限制。虽然在我国现行诉讼制度上，根据《环境保护法》的有关规定，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，比为期两年的一般诉讼时效较长。但是，鉴于环境行政部门是拥有行政权的特殊主体，在行政法律关系中，较其相对人而言明显处于强势地位而非平等主体，若对环境行政部门发起诉讼的期间不加限制，则不利于保障相对人的权益。因此，笔者认为，环境行政部门发起公益诉讼的行为是其行政权的一种延续，那么其诉讼时效应该紧跟行政处罚，以行政处罚届满之日起算，为期一年。一年之内，环境行政部门不行使诉权，则丧失权利。再次，对“一事不再理”的审查，主要是为了节约司法资源，对于已经由其他机关(可以是检察机关，也可以是具有管辖权的其他行政机关)或组织针对同一环境污染者发起的诉讼请求类似的案件，法院不应该受理，以免对环境污染者造成重复处罚。
(三)前置程序与其他有关程序的关系
前置程序中的一个重要内容是法院对环境行政部门是否穷尽行政程序的审查，它与另外两个具体制度密切相关。一个是环境行政部门向人民政府或国务院申请对环境污染者作出责令停业、关闭的行政处罚。另一个是环境行政部门向法院申请对逾期不履行处罚决定的环境污染者进行强制执行。它们关系到行政程序是否穷尽的标准认定问题。笔者认为，无论是向人民政府或国务院申请责令停业或关闭，还是向法院申请强制执行，被申请机关是否支持申请并不是环境行政部门本身可以左右的。因此，不能以向政府或法院申请与否作为行政程序穷尽或完结的标志，而是应该以环境行政部门提出申请前的最后一个行政决定为准。据上文所述，笔者认为诉讼时效从行政处罚届满之日起算。所以，当行政处罚届满且行政管理目的没有实现时，环境行政部门有申请政府责令关停、申请法院强制执行和提起环境民事公益诉讼三种选择。环境行政部门向政府或法院提出申请后，同样可以发起环境民事公益诉讼。只是在诉讼请求上，需要避免重复。从申请政府责令停业、关闭环境污染企业来看，其目的在于迫使污染者停止侵害，在政府明确支持的情况下，如果环境行政部门再发起环境民事公益诉讼，则不应该再将要求关停污染企业纳入诉讼请求。从申请法院强制执行来看，如果法院支持了环境行政部门的责令停止侵害、罚款等行政处罚，则环境行政部门再发起诉讼时，则只能以赔偿或其他不重复的内容为诉讼请求。但是，如果环境行政部门首选发起诉讼，且诉讼请求包含了责令关停等内容，则不应该再向政府或法院提出内容重复的申请。
四、结语
正是因为新《民事诉讼法》为环境公益诉讼拓开了渠道，司法机关需要提供强有力的支持，鼓励和支持有关机关和环保组织依法提起环境公益诉讼，及时受理并公正裁决。16]所以才需要环境行政部门更加充分的行使权力、发挥作用。可以说，环境民事公益诉讼与环境行政执法的“竞合关系”，将环境行政部门与《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”紧密地联系起来。为环境行政部门通过引入司法权，提起环境民事公益诉讼的方式实现其行政管理目的提供了法律支持和制度保障，也为行政权与司法权的有效互动提供了一种现实的可能性。
注释：
①比如杨朝霞：《论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用》，《太平洋学报》2011年第4期。曹树清：《“怠于行政职责论”之辩》，《学术界》2012年第3期。两篇文章对环境行政部门在环境公益诉讼中的原告资格和诉权问题进行了论证。
②周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第166页。
③见http://news.xinhuanet.com/legal/2010-08/12/c_12440461.htm,2013年6月20日访问。
[4]见http://media.163.com/05/0414/14/1HABU3NF00141EHC.html,2013年6月20日访问。
[5]林来梵、翟国强：《论基本权利的竞合》，《法学家》2006年第5期。
[6]江必新：《生态法治元论》，《现代法学》2013年第3期。
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