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一、中国扶贫的历史回顾
中国的扶贫工作大体上分为三个阶段：
1978年到1985年为第一个阶段。这是农业制度的有效实施阶段。这一时期并没有明确地提出扶贫的概念，但全国的贫困人口却由1978年的2.6亿人陡降到1985年的9600万人，贫困人口净减少63%。贫困人口由1978年占全国乡村总人口的32.9%，下降到1985年的11.9%（见表1）。为什么有这么好的效果？有一点已基本上得到了各方的公认，即由于农村家庭联产承包责任制的实施，农村农业生产力获得了解放，农村经济高速增长，导致了整体性脱贫成果的产生。
表1 中国乡村贫困人口变动情况
年份
乡村总人口
贫困人口
贫困人口
（万人）
（万人）
比例(%)
1978
7901426000
32.9
1980
7956521800
27.4
1985
80757960011.9
1990
84142850010.1
1992
8479980009.4
1994
8554970008.2
1995
8594765007.7
1996
8643958006.7
1978-1985年贫困人口来自世界银行：《中国90年代减贫策略》；1990-1996年贫困人口来自农业部《中国农业发展报告》；乡村人口来自历年《中国统计年鉴》。
1986年到1993年为第二阶段，可称为稳定扶贫阶段。1986年，我国正式成立国家扶贫领导小组，省、地、县也相继成立了相应的扶贫机构，并设立以贴息贷款、财政发展基金和以工代赈为主的扶贫专项基金。到1997年，政府累计投入以上三项扶贫资金961亿元。但由于农业制度效用基本耗尽，这一时期脱贫的速度极缓。如1985年，全国的贫困人口是9600万人；1994年，这一数字变成了7000万人。也就是说，经过5年耗资几百亿资金的扶贫，贫困人口只减少了一千多万，占全国乡村人口的总比例下降了4.2%，远远不及第一个阶段的效果。这一阶段中，中国政府出钱对贫困者实行救济，求得暂时的温饱。对贫困地区只注重物力扶贫，智力扶贫力度很小。事实证明，这种做法并不能调动贫苦农民内在的动力，反而助长了依赖思想。
1994年到2000年是第三阶段，即“八七”扶贫攻坚计划的实施时期。这是一次扶贫历史上的战略性转移。有关部门总结了过去输血扶贫的经验教训后，提出了开发扶贫的战略方针。这个方针的出发点是解决造血功能，通过扶助贫困地区的资源开发，把资源优势转变为产品优势。中央扶贫领导小组认为，贫困户缺乏技术和管理，经济不成规模，不能很好地利用扶贫资金，所以应该依靠经济实体组织贫困户形成规模经营。基于这种理论假设，加上强调提高扶贫贷款的生产率和扶贫贷款的还贷率，扶贫贷款转向瞄准经济实体，使70%以上的扶贫资金进入了经济实体。但在如何开发扶贫问题上又出现了新的偏差。一些地方给钱、给物、立项目、搞开发，而农民却毫无市场意识。他们只问生产不讲销售，只强调开发不考虑市场。结果资源得到了开发，产品却销售不出去。
尽管有这些因素，扶贫的效果还是回升了。1994-1995年，贫困人口比例下降了0.5%；1995-1996年，贫困人口比例下降幅度为1%。已经高于1986年到1993年扶贫效果最好的时期。
二、中国扶贫的主要方法和特点
1.中国扶贫的主要方法
从1986年起，中国的扶贫已成为一种明确的、清晰的行为，就是要通过一系列的设计，使贫困地区尽快摆脱贫困，使中国的贫困人口比例迅速降低。其主要方法有：
(1)成立机构，加强领导。1986年，国务院成立了国务院贫困地区经济开发领导小组。按照统一部署，各有关省（区）、地（市、州）、县（市、旗）也分别建立起负责贫困地区经济开发工作的组织机构，并层层建立了扶贫目标管理责任制。
(2)设立扶贫专项资金。特别是实施“国家八七扶贫攻坚计划”以后，国家新增了10亿元扶贫专项贴息贷款和10亿元以工代赈资金。1995年，国家投入贫困地区的扶贫资金为98亿元，1996年增至107.5亿元。从1997年起，中国财政每年将再增加15亿元的投入、30亿元扶贫贷款，扶贫资金力度大幅度加大。另外，中央还要求各省、自治区要根据各自不同的经济和财政状况，省、区扶贫投入要占到中央财政扶贫投入的30%～50%。
(3)对贫困地区实施多项优惠政策。为支持贫困地区经济发展，政府采取了多项优惠政策。国务院有关部委和各级地方政府，特别是贫困面较大的省、自治区也相继制定了很多优惠政策。具体包括：优先开发和使用本地资源；使用专项贴息贷款和其他扶贫资金，并优先使用一般贷款，自有资金比例可低于其他企业；可以使用与专项贴息贷款配套的培训费；按照各省、区为扶贫经济实体规定的政策减免税收；优先分配扶贫物资；对由能人或科技人员到贫困地区创办的立足一地、经营一业、跨地区发展的专业性开发公司，在使用扶贫资金方面给予支持等。
(4)实施以工代赈、“温饱工程”等大规模的特殊扶贫计划。以工代赈是一种将救济与建设结合并统一起来的特殊扶贫方式，自1984年以来，国家先后实施了7批规模较大的以工代赈计划，主要用于改善贫困地区的基础设施和贫困地区人民的生活条件。
1989年国家决定又将玉米地膜覆盖栽培技术作为一项重大的扶贫措施，重点在四川、贵州、云南、广西、湖北、湖南、山西、陕西、甘肃、宁夏等16个省、自治区的一部分贫困地区推广应用。
(5)动员社会力量，争取广泛支持。一是派遣扶贫工作团，选派科技副县长、副乡长，实行定点挂钩扶贫。二是开展区域对口扶贫，加强横向联合。三是采取募捐等形式，动员社会各界，支援贫困地区。
2、中国扶贫的主要特点
(1)正像中国的很多事情一样，政府的行为背后都有一个基本不变的思维模式在支撑着。从1986年一直到1997年扶贫工作最重要的一个特征，首先要谈到它的组织性：它是一种从中央到地方以政府组织机构为载体的政府行动。
(2)扶贫方式由单纯救济的观念向开发式扶贫、开放式扶贫观念转变，这是中国经济改革之后发生的一次巨大的进步，也是扶贫大方向的转变。在1994年中国政府颁布的《国家八七扶贫攻坚计划》中，开放式扶贫已被提到十分重要的地位。
(3)扶贫目标由分散向集中、由不明确到明确的转变。像中国的很多投资一样，扶贫一开始是“撒胡椒面”式的，各省都有一点，各扶贫区都有一点。中央虽然拿出了大笔资金、物资，但扶贫目标极其分散，使有限的资金仅能应付生活救济而不能用于发展生产。之后，新的发展战略首先明确了三个重点，即范围重点、对象重点和产业重点。
(4)扶贫活动力图由单一政府行为向社会共同行为转变。除了对地方资金配备的要求，政府开始组织和动员国家机关、社会团体、大专院校、科研院所、工矿企业等社会各界力量，支持和帮助贫困地区发展。
(5)意识到了仅仅靠经济手段是不能解决问题的。1994年以来的新的反贫困战略，把提高人的素质和科技扶贫放在重要位置。从中央到地方分层次对领导干部和专业技术人员进行广泛培训，以提高他们的组织、管理能力和技术水平；同时对贫困地区农民进行实用技术培训，每人掌握一两门实用技术，在生产经营中起示范和带头作用。通过“星火计划”、“丰收计划”、“温饱工程”和“燎原计划”等大型科技应用项目的推进，使贫困农民从科技推广应用中得到实惠。通过内引外联，引进技术和人才，开发利用贫困地区丰富的劳动力资源和各类特色资源，培育具有一定规模的区域性支柱产业，推动贫困地区科技水平的提高和产业结构的调整，增加农民的就业门路和收入。通过积极发展贫困地区的教育，把对农民的成人教育、扫盲教育放在重要位置。通过派遣科技副县长、副乡长等措施提高干部的科技意识和管理水平。
三、中国扶贫中存在的问题
1.贫困地区内部现有的扶贫方法无法解决的问题
(1)贫困地区没有市场概念。在中国现代化已经大踏步迈进市场经济、中国经济已经大踏步走进世界经济的当代，贫困地区却由于它的闭塞，由于它的商品经济不发达，广大干部群众习惯于发展产品经济和依赖国家救济，对市场经济知之甚少，对市场竞争畏难、反感甚至不接受。所以，从根本上说，这些地区的“项目”是没有市场导向的。
(2)农民小生产与中国大市场的矛盾。在90年代的背景下，世界市场正在成为一个全球市场，而中国市场也正在成为一个全国市场，区域市场正变得越来越狭小。贫困地区的农民以一家一户、一村一寨的方式进行小规模的经营，无法适应大市场的竞争。开始走向市场的千家万户农民小生产，与日趋统一的大市场冲突激烈，他们在市场的“过剩”与“短缺”交替颠簸中如一只随时会翻覆的小船，自身利益在反复振荡中不断遭受巨大损失。
(3)受比较利益驱使，扶贫资金移位。从地方来讲，地方有地方的经济发展要求，或者说，地方有地方的经济指标要完成，这也是上级（包括中央）要求的任务。随着中国市场经济的发展，这一内驱力变得愈加强劲了，应该看到，这不仅是利益的追求，更是政府行为愈益受市场支配、行政工作愈益市场化的一个要求。所以，一些地方不从扶贫的目的出发，而把扶贫资金转向更有利可图的项目，或移位于办工业，或移位于搞开发性项目，或移位于办其他事业。
同时，由于绝大多数扶贫资金都是以贴息贷款方式发放的，贫困户尤其是特困户由于还贷能力弱，根本就找不到担保，所以无法得到扶贫款。而能够使绝大多数特困人口受益的种植、养殖业项目，又因还贷周期长、比较利益低，很难得到资助。而由贫困地区政府充当投资主体的加工业，大多数是按传统计划经济模式经营，经济效益差，不多的就业机会往往为少数特权人员占有，贫困、特困人口根本分享不到。
(4)生态、资源环境脆弱，破坏容易恢复难。中国的市场经济是通过价格杠杆和竞争机制来配置资源的。在木材、矿产、能源等资源实行市场价格后，一些有资源的贫困地区，由于没有什么加工手段，只能对本地资源进行最低级的开发，由此产生了附加值极低的乱砍滥伐、乱挖滥采、乱开滥建行为，以致不少贫困地区形成“生态失调—生产落后—生活贫困—生育失控”的恶性循环。
2.贫困地区外部现有的扶贫方法无法解决的问题
(1)扶贫政策被市场弱化或瓦解。随着经济体制改革的深化和市场价格的放开，国家在计划经济体制下对贫困地区实行的一些行之有效的特殊政策和优惠措施，已失去了发生作用的基础，由此而日益弱化甚至不复存在。如国家对贫困地区实行减免农业税、减免扶贫企业税等政策，早已因为财政分级包干体制的出现而不再管用；每年国家专项安排的各项计划内扶贫物资因资金短缺不能按时发放；粮食购销体制的改革，使贫困地区每年大量调进的口粮由于不再享受中间补贴而负担过重。
(2)道义号召和行政手段失灵。在市场经济条件下，各部门、各社会团体讲究经济效益、追求自身利益的趋向越来越明显，部门扶贫积极性下降，很难再像前些年那样以大批的人力、财力、物力支援扶贫开发工作。更有甚者，个别涉农部门受利益驱动，以“服务”为名，明里暗里伸手向农民抓一把，把负担转嫁给贫困地区农民。
(3)贫困地区人才外流加剧，资金吸引能力进一步恶化。据有关部门不完全统计，1992年国家总体控制的信贷规模之外，贫困地区通过股票、债券、彩票、集资、拆借等各种手段流向沿海发达地区的资金高达数百亿元。在利润驱使下，随着各专业银行向商业银行过渡，贫困地区资金向高效益地区的流动有更加重的趋势。
资金之外，经济发展中最不能缺少的另一重要因素——人才，也开始出现更巨大的离心力。不仅高级人才流失，中、初级人才也在流失，形成“老的留不住，新的不愿来”的局面。农村自己的高中生、初中生，则大规模地进城打工，很多地方的留守人员大多是老弱病残者。在这种情况下，一方面是农业科技在不断进步，优良品种、科学栽培、农药、化肥、地膜覆盖等被广泛运用，一方面是贫困地区的农民愈益失去了运用这些新技术的可能性，其素质普遍低下（表2），又失去了带头人，很难熟练地掌握新的技术手段，有的地区，农村劳动力中文盲、半文盲的比例高达60%～70%，连农药、化肥的使用说明书都看不懂。有关研究表明，农户劳动力的文化程度与农户人均纯收入有很大相关性。据国家统计局1991年对全国67410户抽样调查，文化程度在大专以上的人均纯收入1071.04元，中专文化的949.72元，高中文化的759.1元，初中文化的718.53元，小学文化的643.97元，文盲只有536.30元。中国贫困地区经济开发课题组的研究还进一步显示，越是收入低下，越是贫困的农户，其生产效率和投资报酬率越低。从而陷入收入水平低→积累、投资少→经济增长慢→收入水平低的难以自拔的恶性循环之中，而不幸的是，中国目前从整体社会机制上，正促使越来越多的地区在陷入这种循环。
表2 1995年西南三省区贫困地区劳动力文化程度(%)
项目南贫困地区全国农村平均同全国比
文盲半文盲
28.70
13.47
+15.23
小学
45.37
36.62
+8.75
初中
22.12
40.11
-17.99
高中
3.418.60
-5.20
中专
0.370.96
-0.59
大专以上0.030.24
-0.21
资料来源：国家统计局农调总队。西南贫困地区是指云南、贵州和广西三省区。
(4)扶贫资金的投入数量也严重不足。1997年中国扶贫资金的总投入量已达146亿元，这对一个发展中国家来说，足以证明政府对解决农村贫困人口问题的决心。然而，稍作分析比较，就可以清楚地看到中国扶贫资金投入的捉襟见肘。首先由于物价因素的变动，对扶贫总投资的效果产生了巨大影响。以1985年的农村居民消费价格指数为基数，可以计算出各项扶贫资金投入量的实际数和名义数（见表3）。从表3可以看出，尽管中国政府自1986年以来投入了大量资金，名义上是每年都有所增加，但扣除物价上涨因素以后，实际的投资不仅没有增加，而且有所降低。按1985年不变价格计算，1986-1997年累计名义投资总额是961亿元，实际投资总额却只有462亿元。也就是说，在历年的扶贫总投资中，有50%的资金被物价的上涨因素抵销，真正对贫困地区的生产和生活起作用的，不足50%。
表3 1986-1997年中国三项扶贫资金的投入状况（亿元）
年份
贴息贷款
以工代赈
发展基金
三项合计
名义 实际
名义 实际
名义 实际
名义 实际
1986
23
22
8
7
10
941
39
1987
23
21
8
7
10
941
37
1988
29
22
2
2
10
841
31
1989
30
19
2
1
10
642
27
1990
30
18
7
4
10
647
28
1991
35
21
38
23
10
683
49
1992
41
23
36
20
10
667
49
1993
36
17
51
25
11
587
48
1994
45
18
61
25
11
4117 47
1995
48
17
61
11
9
3
118 30
1996
57
18
31
10
13
4101
32
19978728 3110 28914645
合计
483
483 336 124 142
130
961462
注：实际值是名义值除以农村居民消费价格指数（以1985年为基期）。资源来源：1986-1992年各种政策文件综述和调查；1993-1997年农业（发展）银行统计年鉴。
其次，再从扶贫资金的人均占有量来分析。扶贫资金的投入应达到一定的规模，即必须等于或高于使贫困户脱贫的资金需求量，才能实现脱贫目的。根据陕西省的经验及调查分析，要稳定地解决一个农村人口的温饱问题，需要投资1500-2000元／人；《中国农业发展报告，1996》认为，要稳定地解决贫困人口的温饱问题，人均资金投入强度需达到1600-1800元以上；而袁德法等学者认为，据以往的扶贫经验和典型调查，要比较稳定地解决一个农村贫困人口的温饱问题，至少要投入1600-3000元；世界银行等国际组织的扶贫标准则是人均5000元。假如按1997年国家总的扶贫投资146亿，和农村贫困人口5800万计算，到世纪末（有4年时间）农村贫困人口平均占有的扶贫资金是1007元。这与人均扶贫资金占有量的最低标准（1500元）相比尚缺少33%，即人均扶贫资金缺口493元（见表4）。资金短缺仍然是贫困地区的“瓶颈”因素，且近期内不可能有大的转机。因而发展资本节约型技术就成为现实的需要。
表4 不同扶贫资金人均占有量标准的缺口
人均占有标准（元） 1500* 1600 2300 3000 5000**
人均占有缺口（元） 493
593
129319933993
人均缺口% 33
37 56 66 80
年均缺口净额（亿元） 71
86 187 289 579
以1997年（146亿元）作为投资的基数，按4年期(1997-2000)计算；"*"为国内研究的最低标准，"**"为国际组织标准。
(5)贫困地区劣势加重，优势降低。贫困地区既有优势，又有劣势，但随着全国统一大市场的逐步形成，非但资源优势发挥不够，相反，交通不便、劳动力素质低、商品经济意识不强等方面的劣势日益显露出来。在激烈竞争面前，无论是企业，还是农民，都难以进入市场，传统产品因成本高、档次低、质量差难以卖出去，企业很容易被挤垮。已经初步形成的各项产业，面临着愈加严峻的竞争，与发达地区在优势竞争中处于不利地位。
(6)农村经济增长乏力。从表5可以看出，1978年到1984年整个农村经济增长十分迅速，人均实际纯收入增长率在改革初期(1978-1984)年均达19.1%。农业增加值和农业总产值的年递增速度在7%以上，油料作物增长率高达14.9%。然而，从农业经济改革后期（1984-1995年），农村实际人均纯收入增长率却下降到3.2%，各项农业生产指标的增长速度均有较大程度的下降，如谷物生产下降到1.7%，种植业不足4%，而棉花生产出现负增长(-0.3%)。
表5 不同时期中国农村经济增长速度的对比(1970-1995)(%)
项目
改革前
改革后
1970-1978年
1978-1984年
1984-1995年
人均纯收入0.6 19.1
3.2
农业增加值2.7 7.1
4.0
农业总产值2.3 7.5 5.6
种植业产值2.0 7.1 3.8
粮食生产 2.8 4.7 1.7
大米 2.45 4.5 0.6
小麦 7.0 7.9 1.9
棉花 -0.4 7.20-.3
油料 2.1 14.94.4
注：表中的数据按可比价格计算。
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