加强县域治理 推动县政改革——中国政治改革的重大步骤——5.中国县政改革路线图,本文主要内容关键词为:县政论文,中国论文,路线图论文,县域论文,步骤论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
目前学术界对于县政改革的目标有两种意见,其一就是“强县扩权”,最终实现“省管县”。这是以扩大县级政权的权力为导向的,属于对行政分权的调整,是在省市县三者的职权关系上做文章,而未触及横向政治分权与制衡。其问题是难以防范权力被滥用,在党政领导权力扩大后更是如此。其二则是将“县政自治”作为中国县政改革的目标,即地方行政主官由人大选举直至地方民众直选产生,变向上负责为向下负责,以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。这实际上是一种新的政治分权,它的两大基础是落实县级人大的地方立法权和对行政的监督权,实现县人大代表的职业化与专业化,以及改变地方司法系统(法院、检察院)的权力来源和负责对象,变由县级人大产生向县级人大负责为向上级两院负责并报告工作。
在现代国家,地方行政区划应有明确的最高责任机构;一个地方的民众,应能找到对其权力、利益负责的最高主政官员。但现实中县级党政并不定位于此,县委书记一般都由上级党委直接任命,对其治下的民众并不负有直接责任。县级政府的权力,一是来自地方人民代表大会的授权,二是来自中央政府的授权。然而在现实中,县长的选举需要上级的备案或批准,对上负责远超过对下负责。县级党委与政府的不同权力来源,以及政府的双重权力来源,造成地方党政责任目标不清晰,县级党政的有限权力,又无能力对地方事务进行全面管理,最后,没有哪个机构、哪个人能对地方负全责。
因此,建立县域政治的关键是建立新的政治授权程序,真正由地方人民代表大会,最终进步到由民众选举产生县级主官,从而使县政领导获得实在的政治授权,同时承担起刚性的政治责任。使县级政权由人民产生、向人民直接负责,建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。县政领导职务才会变成一个受人尊重、能够创造成就感、值得长期担任的工作,才会吸引对本县人民有所承担的地方政治精英;县政府才会建立公信力,成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。
要达到以上目标,需要对县级人大、行政与司法系统进行综合改革,而要将“县政自治”改革从学者的讨论推进到实践层面,我建议的具体路线图如下:
第一,县级人大代表的职业化与专业化,取消常委会。县人大代表应有资格规定,具体为取得本县户口两年以上,或在本地连续工作/居住8年以上,以保证其对本地利益的认同。其选举应突破选举法中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定,实行同票同权,真实反映当地人口比例所决定的利益群体大小。
由选民直接选举的人大代表候选人,均应列入正式代表候选人,不再受选举法中的比例限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布,提前到至少45日前公布,从而让候选人有充分时间与选民接触并宣传自己的主张,以真正搞活竞选。
县人大代表要专职化。当选代表为国家公务员或事业单位工作人员的,保留原有身份,但在任代表期间不再担任原职务,卸任后自动恢复公职。当选的人大代表享有高于本地科局级以上公务员平均工资、养老保险、医疗保险等待遇。当选期间的升级和加薪等按在职时处理。非公职人员当选代表的,按上述标准发给工资并办理保险。
为每位县人大代表设立专用经费,专用经费限额,由人大代表掌握使用。人大代表应在其当选选区设立工作室,公布联系方式,有责任向其选民汇报工作,对群众反映问题的处理结果及时反馈。县人大代表有权配备助理,助理工资等费用由该代表的专用经费列支。助理可以采取资格制,经考试取得资格者可以在一省范围内由人大代表聘用。
落实人大代表的法定权力,如调查、反映、提出建议;落实人大的法定权力,如罢免、质询、询问、调查、撤消本级人民政府不适当的决定和命令等各项权力。中国法定的政治制度在设计上有先进之处,但纸面上与实践中往往存在一定差距,宪法与法律规定被各种级别的实施细则、红头文件甚至无形的潜规则“冲淡”而“虚化”,因此在现有制度框架内真正落实也是很重要的。
人大代表专职化后,以全部时间为选民服务,原人大常设机构即常委会自然可以取消,而代之以各专门委员会。县人大主任应由全体代表选出。条件成熟时,应限制政府官员担任人大主任,由不具备公职者担任,实现“去官员化”,以更好地体现人大性质。如此一来,人大代表可以成为一个职业选择,当得好甚至可以做一生。人大代表有了具体的奋斗目标,就会认真对待选票,认真对待每个选民的意愿;另一方面,有了职业型的人大代表,民众才能感觉到其真正代表了自己的利益,在为自己说话办事。
第二,县级行政主官改流归土,党政合一;增加其权力,使其对县政负全责。现代地方政治的基本特征就是要发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。这需要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。县级领导人回避本籍的本意是为了减少腐败,但在交通、信息交流非常发达的今天,已不再具有很大的效果。而选举和监督一个家在外地的官员,要比选举和监督本地的官员花费更多的成本。另外,异地为官容易造成官员的无序流动,使官员对任期没有基本预期,客观上加重了其短视行为。而对于一个现代国家而言,政治首长对其辖区的身份认同是十分重要的,异地为官制度显然做不到这一点。“改流归土”则要求候选人必须在选区内有长短不一的居住时间。本土化的官员更能代表和维护当地民众的利益。而人大代表同样应该在地方精英中产生。这也是地方之人管理地方之事的表现之一。
县级行政主官应具备取得本县户口5年以上或在本地连续工作/居住10年以上的资格,以发挥地方精英对地方政治的主导作用。当选者在任期内不得升迁或调动,辞职的至少两年内不得担任公职。
在人大代表专职化基础上,在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下,由县级人大选举县行政长官。经过5到10年,通过修改宪法,过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。
为有利于“县政自治”与“党的领导”的统一,在一定阶段,县一级未必要强调党政分开,反而可以实行党政合一、交叉任职。县行政主官应是党员,当选后同时担任县委书记,其行政权力要受人大的监督和司法机关的制衡。实际上,党作为无产阶级先锋队,其领导地位同样来自于人民的授权和认同。如何在县政自治框架中体现党的领导,具体方法可以在实践中进一步摸索。
另外,应吸取“强县扩权”和“省管县”中的经验,改革行政权力的层级划分,在财政收入方面扩大县的分成比例,将原属省市的经济和社会管理权下放给县,以扩大县级政权的自主权。在条件成熟时,应明确中央与地方各级政府权限划分,并逐步法制化。除关系国家全局、地方无法承担的事务外,应给予县级政权完全的政治授权。
第三,以垂直的司法体系来防范地方政府破坏单一制的国家。众所周知,我国是多民族统一的单一制国家,那么县政自治是否会破坏这一国家根本制度,破坏国家基本政令的统一性呢?其实找到解决方案并不难,这就是建立垂直管理的司法体系(法院、检察院),加强审判、检察权力的中央化和垂直管理化,以对县级人大的地方立法和县级行政主官的行政行为进行司法制衡。事实上,因人事上受制于县委县政府,经费来源于同级财政,工作上受县政法委领导,县级司法机关往往不能独立于行政权力之外。审判权力的地方化、行政化,影响了国家法律实施方面的统一性,影响到了司法独立,使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。垂直管理则可以很好地解决这一难题。
法院和检察院实现垂直领导,县级两院不再对本级人大负责并报告工作,改向上级两院负责并报告工作。开始阶段,县级两院可以改由市两院领导,市与省、中央两院关系不变;条件成熟时,整个两院系统全部实行垂直领导。同时,经费上脱离县级政府,先由市级财政保障,条件成熟时,直接由中央财政供给;人事上,两院领导由上级任命,不再由地方人大选举产生。
取消县级政法委的设置,两院工作不再受县级党委指导。法院内部不再设立审判委员会,全面转向实行法官负责制。法院院长应有专业背景,不应从其他党政机关调任。法官实行异地任职和流动回避制,以更好地保持司法机关独立性,以免与当地党政形成利益共同体。
县级政府违反法律、法规的抽象行政行为,应列入法院审理范围。法院受理案件的范围,只受法律的限制,不受各种红头文件或内部精神的制约。将社会纠纷纳入法制解决的轨道,以司法作为社会真正的正义守护神。
总之,县政改革是一项政治改革。政治改革与经济改革在具体操作方面应有所不同。政治改革不能像经济改革一样,用摸着石头过河的方法推进,而是需要进行完善的制度设计,并在设计的基础上进行政治试验。根据目前我国的情况,我认为要推进县政改革就应在充分论证的基础上在某些地方进行试验,以空间换时间。我希望中国能够用20年的时间,通过修改宪法,从现在的体制过渡到县政自治。而这需要立即着手进行试验,按照传统的改革思维,可以先选择10个甚至更多有代表性的县进行试点,通过跟踪调查和比较研究,总结经验,修正方案,最后在全国范围内推广。