人口老龄化挑战中国现行退休年龄规定，本文主要内容关键词为：中国论文,退休年龄论文,人口老龄化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F241.34【文献标识码】A【文章编号】1003-0166(2007)06-0033-05
CLC number:F241.34 Document code:A Article ID:1003-0166(2007)06-0033-05
当前，面临人口老龄化挑战的中国还在沿用上世纪50年代的退休年龄规定，但现行退休年龄规定已无法应对经济和社会发展带来的人口预期寿命提高、老龄劳动人口增加、人力资本周期延长和地区老龄化差异加大等挑战。笔者从纵向、横向两个维度对中国退休年龄规定进行评价，分析其与人口老龄化之间的矛盾，提出通过延长退休年龄来实现其与人口老龄化之间的良性互动。
一、中国退休年龄规定概述及评价
(一)退休年龄规定的纵向分析——历史沿革
我国现行退休年龄规定源于20世纪50年代。1951年政务院颁发的《劳动保险条例》中规定：男职工的退休年龄为60周岁，女工人为50周岁。这规定在当时是正确的，因为建国初期社会、经济发展水平较低，平均预期寿命男性为40岁，女性为42.3岁[1]。1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中把女干部的退休年龄提高到55周岁。从此，女性退休年龄便有了“女职工”和“女干部”之分。后来，又对某些特殊情况做了规定：连续工龄满10年可以退休，高级知识分子中的少数高级专家可延长5～10年退休[2]。个别行业或单位根据具体情况可延长退休年龄，因此退休年龄各不相同。特殊规定体现出国家对特殊工种的保护和对人才的重视。
半个世纪过去了，经济、社会已得到飞跃发展，人口的老龄化也日益凸现严重。当前，国际人口组织和欧美大多数发达国家的人口学者，把65岁作为人口老龄化的起始年龄，把65岁以上人口占总人口7％作为衡量老年型国家或地区的标准[3]。我国按65岁及以上人口占总人口比例，再结合老少比、年龄中位数和儿童少年人口占总人口比例，得到如下结果：
从表1，我们可以发现：中国人口老龄化程度较高。65岁以上人口占总人口比例、0～14岁人口占总人口比例、老少比、年龄中位数这四项值分别为8.51％、20.34％、41.84％、35.4，均符合老龄化国际标准。步入老年型国家的中国，其退休年龄规定的改革却迟迟未迈出脚步。
(二)退休年龄规定的横向分析——对一些国家退休年龄规定的SWOT矩阵分析
笔者曾对世界上8个国家的退休年龄作了整理，这些国家涵盖了五大洲，经济发展程度不同，老龄化程度也不同，现对其他国家退休年龄规定与中国退休年龄规定进行比较分析。8个国家中，男性退休年龄都不低于女性，一般是相同或高出5岁，其中相同占50％。男性大都为65岁，占62.5％，女性集中在60岁以上，占75％。发达国家退休年龄普遍高于发展中国家。中国应以男女同龄退休，延长退休年龄为方向进行退休年龄调整。这是从表2得出的结论和启示。
发达国家中，美国退休年龄是男、女均为65岁。这跟其国情有关，人口预期寿命为男74.1岁、女79.9岁①，有约10年的晚年生活，工作时间的延长使得美国养老金积累多，支付压力相对小，人均国民总收入(GNI)高达34，100美元，粗死亡率为9‰，但2.82亿的人口规模中，65岁以上人口所占总人口比重为12.3％，2000-2015年年均0.8％的人口增长率，美国人口局预测2050年美国人口为4.14亿②，居世界第三等原因促使美国养老金支付压力增大，而退休年龄的延长空间已不大了。法国男、女退休年龄同为60岁。这一规定及退休金制度曾广受赞誉，但经过半个多世纪的运作后逐渐难以为继，改革势在必行。目前，大部分法国公民都可在退休后领取相当于退休前工资80％的退休金。政府每年要拿出相当于国内生产总值12％的资金用于发放退休金。由于法国人口老龄化问题越来越严重(以2000年为例，65岁以上人口占总人口比重高达16.0％)，若不实施改革，这一数字将于2040年上升到20％。澳大利亚人均GNI为20，240美元，人口只有0.19亿，但它退休年龄并不低，男65岁、女62.5岁。考虑到65岁以上人口所占总人口比重为12.3％，2000-2015年年均人口增长率为0.8％，男女人口预期寿命为76.1岁、81.8岁，晚年生活超过10年，为减少养老金支付压力，退休年龄延长可能性较大。日本2002年人口为1.27亿，65岁以上人口所占总人口比重最高，为17.2％，人口预期寿命最高，为男77.4岁、女88.4岁，尽管人均GNI为35，620美元，2000-2015年年均人口增长率为-0.1％，晚年生活时间男女平均约17.5年，现有退休年龄改革已刻不容缓。
智利人均GNI为4，590美元，在发展中国家最高，2002年人口为0.15亿，65岁以上人口占总人口比重为7.2％，略高于老龄化国际标准，人口预期寿命为男67.1岁、女73.1岁，晚年生活时间不长，但退休标准并不低，男65岁、女60岁。因为其2000-2015年年均人口增长率为1.1％，使其人口规模扩大加快，老年人口绝对数增大，使用延迟退休的空间已不大。专家们预计，将有50％的退休人员领取的退休金相当于一份最低工资，因为用他们交纳的基金支付不了更多的退休金。巴西老龄化还“年轻”，65岁以上人口所占总人口比重仅为5.1％，人均GNI为3，580美元，人口预期寿命为男68.2岁、女74.8岁，粗死亡率为20‰，但1.7亿的人口，2000-2015年年均人口增长率为1.1％，据预测，2050年人口将达2.47亿，退休年龄的趋势是延长。2003年，左派政府执政对退休制度进行改革，其做法主要是把退休年龄从55岁提高到60岁。印度是人口大国，2002年人口为10.16亿，2000-2015年高达1.3％年均人口增长率，据联合国2005年《世界人口展望》报告，到2025年，印度人口将达到13.95亿，首超中国，而到2050年，印度人口将达15.93亿。但其人口预期寿命较短，为男62.8岁、女63.8岁，人均GNI最低，为450美元。现行退休规定为男55岁、女55岁，退休年龄延长空间也不大。2002年，中国人口为12.62亿，2000-2015年年均人口增长率为0.7％，2025年人口将达到最高峰14.41亿，人口预期寿命为男68.5岁、女72.8岁，晚年生活时间较长，人均GNI不高，仅为840美元，支付养老金的压力很大，要求现有退休年龄向后延长。
二、现行退休年龄规定与人口老龄化之间的矛盾
(一)退休年龄偏低与人口预期寿命提高的矛盾
我国现行退休年龄规定为男60周岁，女55/50周岁。50多年来，中国的人口平均寿命已从20世纪50年代的50岁左右，上升到2000年的70岁。偏低的法定退休年龄和提高的人口预期寿命之间就存在较大差距。目前的养老保险测算假定的养老金领取年限一般为10年，而超过10年部分的养老金从何而来？中国女性的平均寿命一般都超过男性，1990年平均寿命男66.84岁、女70.47岁，2000年平均寿命男69.63岁、女73.33岁[4]。女性的平均寿命至少高于男性3岁。男性相对女性的高退休年龄和其相对于女性的低预期寿命，会影响到女性退休后领取的养老金低于男性，造成新的男女不平等，有违社会保障公平正义的原则。
(二)退休年龄虚低与老龄劳动人口实高的矛盾
中国现存在一种怪现象：提前退休的人很多，提前退休后参加工作的人也很多。一些未满国家法定退休年龄的职工，提早进入退休行列，表面上看，可以为青年人提供就业岗位，减轻了企业改革的负担，实际上，这对新增就业没太大作用④，更多是受到稳定退休金的诱惑。企业将负担转移给社会的行为是极不负责的表现。据劳动保障部门的调查，近年提前退休人数占离退休人数的比例已超过1/3。离退休人数的增长已快于从业人员的增长，势必会使职工负担率上升。与此同时，大量老年人在劳动，尤其是提前退休者隐性就业。据三普、四普、五普的统计资料，60岁以上老人就业人数分别为2，430万、2，768万和1，280万，占全部老年人比例为31.71％、28.55％和9.85％。这无疑会加剧新失业群体的失业问题。
(三)退休年龄固定性与人力资本周期性的矛盾
中国退休年龄的规定搞“一刀切”，没考虑到劳动者本人的人力资本随时间的变化而发生着变化。青年人处于体力最佳期，易接受新技术、新工艺、新知识，有利于生产发展和科技进步。而老年人体力、耐力、承受力弱化，掌握新技术、新工艺、新知识的能力减弱，但经验丰富。大批老年人技术熟练，专业基础扎实，在单位能做到独当一面。这些恰恰是青年人无法达到、企业却急需的。老年心理理论为老年人具有一定的人力资本、可以参加工作提供了可行性依据，老年社会理论则直接指出老年人参加工作的必要性。因此，硬性规定达到某年龄后强制退休是与人力资本的周期性背道而驰的。
(四)退休年龄的统一与地区老龄化差异的矛盾
我国各地区的退休年龄规定是统一的，均为国家法定退休年龄男60岁、女50/55岁。而步入人口老龄化的严重程度有明显的自西向东呈“阶梯式”分布格局：西部边远省区步入老龄化时间较晚，达到的程度较低；中部次之，构成中间过渡地带；东南沿海率先进入，21世纪20年代左右即可达到严重阶段。如：2003年65岁以上人口居首位的地区为江苏，占其总人口的比例为11.34％，居末位的地区为西藏，占其总人口的比例为6.07％，全国65岁以上人口占总人口比例平均为8.51％；老年人口抚养比第一位是上海，为21.88％，最后一位是新疆，为7.78％，全国老年人口抚养比平均为11.96％[5]。
三、延长退休年龄，实现其与人口老龄化之间的良性互动
(一)延长退休年龄势在必行
预期寿命的延长，受教育年限的延长，工作年限要相应地延长，退休年龄也要相应地延长是自然而然的事。尤其是老龄化对养老金支付构成危机时，延长退休年龄与缩减养老金、提高缴费率相比更为良策。因为养老金具有福利发展的刚性、提高缴费率会使企业养老保险逃费加剧，影响企业的雇佣行为。事实上，延长退休年龄确实可以实现其与人口老龄化之间的良性互动。根据王鉴岗等人的预测，若退休年龄能提高到61～63岁的较合适水平上，平均替代率能够降到70％～80％的较合适位置，则缴费率基本上可落在适中的19％～25％的水平上[6]。可谓一举三得：不降低退休职工生活水平，又不增加缴费者负担，还不增加社会就业压力。早在2000年，劳动和社会保障部社会保险研究所就提交过《中国养老保险基金测算与管理》的报告。当时专家建议，国家应尽快确定推迟退休年龄方案。有学者提出的方案是：第一步，用5年时间清理和取消提前退休工种，基本达到严格按法定退休年龄执行；第二步，用5年的时间取消女工人、女干部退休年龄的差别，女职工一律55岁退休；第三步，用10年时间初步将退休年龄推迟至65岁。但这样的方案比较宏观和激进，缺乏一定的可操作性。
(二)延长退休年龄的制度设计
1.制度设计的目标和实施过程
制度设计的目标是：女干部和女职工、男性和女性同龄退休，退休年龄为65岁。具体的延长过程(见图1)：退休年龄的推迟宜早不宜晚，但不得不考虑我国的就业压力过大和三次银发浪潮(据预测，中国的第一次银发浪潮是2010年，第二次是2020年，第三次是2045年[7])。如何采取公平的方式来渐进地延长退休年龄以应对就业压力过大和三次银发浪潮？公平主要是实现女干部和女职工、男性和女性的退休年龄和享受退休待遇的公平，渐进主要是先快后慢的小幅度提高退休年龄。笔者认为应分四步走：
第一阶段：2005-2010年处于黄金劳动年龄的人就业对社会更有益，若延长退休年龄将会使这一优势转化为社会负担。故这阶段主要任务是抑制提前退休。采取以下两种政策：其一，约束和激励。现阶段低于法定退休年龄退休的(除国家规定的特殊情况外)，减少其每月可领取退休金的数额，反之，则增加其领取退休金的数额。其二，距法定退休年龄不足5年的企业下岗职工和长期失业者(连续失业达5年)，国家应力促其再就业，并给与相应的经济补偿，以免其过早领取退休金。
第二阶段：近2亿人口2010年步入老年，就业人口从2020年又开始下降[8]，所以，2010-2020年，将女职工的退休年龄以每两年增加1岁的方式逐渐延长至55岁，女职工的缴费年限从22增加至27，有利于缩小女职工和女干部之间退休待遇的差别，也减缓了就业人口下滑的趋势。
第三阶段：2020-2045年，2亿多人口陆续进入老年期将使劳动人口短缺，劳动年龄人口的老年负担系数提高，政府和社会用于老年人口的社会保障支出更多，为了增加经济活动人口的数量，扩大养老保险基金，2020-2030年，应该以每2年增加1岁的方式将女性劳动人口的退休年龄延长至60岁。这有利于提高女性劳动参与率，将其缴费年限由27增加至32，男女退休待遇差别将被拉平，性别平等更进一步。2030年男女同至60岁退休是合理且可行的。2050年全国的平均预期寿命将达到80岁，所以2030-2045年，将男、女退休年龄以每3年提高1岁的方式逐步延长至65岁，可以使缴费年限增加到37年。
2.实施新制度对退休金的影响
以新人为例，按照国发[2005]38号文件的养老金计发办法，新人基本养老金=基础养老金+个人账户养老金=[(当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2]×缴费年限％+个人账户规模/计发月数。转换成数学表达式为：
r为每期收益率(假定固定值)；
Y为人均预期寿命；
R为退休年龄；
注：为简化计算，在此仅考虑退休年龄这个因素。
假定一个28岁参加工作的男性劳动力，其退休前不存在失业状况，且缴费维持到退休前。提高退休年龄以前，即退休年龄为60时，人均预期寿命为70岁，最大缴费年限为32，其能够得到的基础养老金为：
3.对新制度的适当修正
上述新制度从宏观和微观相结合的角度对退休年龄规定作了改革，虽然可以有效解决退休年龄偏低与人口预期寿命提高的矛盾、退休年龄虚低与老龄劳动人口实高的矛盾，但缺乏对人力资本周期和地区老龄化差异的考虑，所以有必要使退休年龄规定弹性化。
退休年龄要延长，而且不同的人力资本应有不同的延长方法。新制度假定劳动力最晚28岁参加工作，认为博士研究生开始工作的年龄28=学龄前6年+义务教育9年+高中3年+大学4年+硕士研究生3年+博士研究生3年，其实一般开始工作年龄(初、高中毕业)才18岁。因此，可以采用最低工作年限的方法来加以调整。即规定18岁开始工作的，最低工作年限为42年；22岁开始工作的(大学生)，最低工作年限为40年；25岁开始工作的(硕士研究生)，最低工作年限为38.5年；28岁开始工作的(博士研究生)，最低工作年限为37年。当然，最低工作年限应扣除相应的失业期(根据以上四类人员的失业期计算出各自的平均失业期)。法定最低工作年限仍然适用退休的约束和激励机制。考虑到地区老龄化程度不同和各行业对人力资本的要求不同，各地区、各行业实施新制度的时间允许有1～3年的差异。
注释：
①8个国家的人口预期寿命的数据均来自：刘铮等.世界男女退休年龄现状分析比较[J].社会保障制度(人大复印资料)，2006(4)：57～66
②8个国家人均国民总收入(GNI)、个人粗死亡率、2000-2015年年均人口增长率、65岁以上人口所占总人口比重、人口数据均来自：世界银行《2002年世界发展指标》编写组编.2002年世界发展指标[M].北京：中国财政经济出版社，2004：48～50、18～20、52～54、98～100
③指巴西城市劳动者的退休年龄，其农村劳动者的退休年龄为男性60岁，女性55岁
④20世纪70年代，西方国家采取鼓励退休的政策，并没收到预期的效果，法国、美国的例子就很典型
⑤这里是笔者大致估算的结果，因为具体的精算涉及到个人工资年增长率、职工平均工资年增长率、个人账户年收益率等因素的影响
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