韩国政府对企业的管理之管窥，本文主要内容关键词为：韩国政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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政府如何管理企业？从当前各国的情况看，确是五花八门。笔者根据赴韩国考察了解到的情况，将韩国政府对企业进行管理的方式方法粗线条地描述如下，试图为我国在这方面的改革提供借鉴。
一、在不同时期运作不同的管理体制
韩国国土面积9.9万平方公里，人口4238万，在60年代以前还是一个贫穷落后的国家。自60年代初开始大规模的经济建设以来，30多年间经济增长率平均为8%，1994年国民生产总值排到了世界第11位。纵观韩国30多年的经济建设历程，其政府对企业的管理体制，基本可归纳为三种类型：政府主导型、政府间接管理型、企业主动型。
1.60～70年代，政府主导型。60年代初，韩国根据本国资金短缺、经济落后的实际，抓住当时世界贸易自由的有利时机，提出了贸易立国的方针和出口第一的口号，实施以出口为导向的外向型工业化战略，凭借便宜的劳动力大力发展加工出口劳动密集型产品（纤维、制衣、制鞋、胶合板等）。为了鼓励出口，政府采取了一系列措施，如提高汇率（1964年官方汇率山1美元兑130韩元改为兑256韩元），为企业提供低息贷款，简化海关手续，对出口产品所需的原材料进口给予免税（退税制），建立进口业务与出口经营相结合的体系，允许主要出口厂商实行固定资产加速折旧等，用强有力的行政手段保证经济战略在实际工作中的落实，有时直接干预经济生活，甚至在组织上对鼓励出口经济战略给予强有力的支持。譬如，从1962年12月起，韩国总统朴正熙每月亲自主持召开一次出口促进会，检查贯彻执行“扩大出口第一”而不是“追逐利润第一”方针的情况，对出口企业都规定有硬性出口指标，奖罚分明，对被出口企业领导人在会上告了状的有关方面负责人实行严厉惩罚。在这种例会制度下，有关方面相互间（如企业与银行、企业与政府管理部门等）的矛盾，一般是不会拖到总统主持的会上去争执的。当时，为了建立韩国的工业技术基础，政府允许企业搞技术引进，但考虑到多数企业缺乏国际往来的经验和能力，外汇又比较紧缺，政府通过“审批制”直接插手重大项目的引进活动和通过其他手段对技术引进进行管理，如用法律手段制约、政府资助设立科技情报和技术引进咨询机构进行业务指导、运用财政和金融机制进行鼓励或限制等。
韩国是一个政府主导下的市场经济国家，属于计划主导型市场经济。1962年建立了经济企划院，下设预算、企划管理、对外经济调整三个办公室，经济企划、物价政策、政策调整、审查评价、经济教育企划五个局和一个公正交易委员会，此外还有国家统计办公室、供应办公室、经济开发研究院、国际经济政策研究院和消费者利益保护署。这种宏观调控体系为政府干预经济活动提供了有力的保证。
2.80年代，政府间接管理型。经过近20年的大规模建设，韩国的经济由重点发展劳动密集型产业和发展重化工业时期，进入了以调整结构为重点、实现技术密集型产业稳定增长时期。在“自律、开放、竞争”的基调下，为了克服政府主导型管理体制造成的企业效率低、管理差的弊端，根据市场经济原理，其管理体制由政府主导型转为政府间接管理型，政府不再直接插手企业的生产经营，而是对企业进行间接控制。如从1984年起对政府投资企业实行经营评价制度，即对企业经营绩效进行年终评价，按评价结果发奖金。其评价分值为100，可计量指标和不可计量指标分别占50%。经评价，得75分的企业其职工可获得月工资125%的奖金，每增加1分增发奖金10%。同时，根据经营评价结果，政府可撤换企业董事长、社长。经营评价团由各方面的专家（如会计师、审计师、经济学家等）组成。韩国首创的这种对企业实行间接管理的评价制度，在国际上受到了重视。
3.90年代，企业主动型。自80年代末开始，韩国以提高国家的竞争力为重点，采取自由开放和扶持高新技术发展的新经济政策。在其强化国家竞争力的对策中，“缓和政府的行政限制”被放在很重要的位置。1993年，韩国先后三次放宽政府对经济活动的限制，涉及到的法规、条令达966件。1993年12月27日，金泳三总统指示成立直属总统的“缓和经济行政限制检查团”，以推动其发展。副总理兼经济企划院长官丁哉锡曾指出，今后要从消除对企业活动限制的角度采取新的对策。韩国政府认为，提高竞争力的出路在于解放企业，并为企业创造适宜的经营环境，使企业成为在市场上主动出击的竞争堡垒。
二、对不同的企业采用不同的管理方式
韩国的所谓不同的企业有两层意思：一是指国有企业和非国有企业，二是指财阀企业（集团企业）和非财阀企业。韩国大企业分国有企业和财阀企业两大类，中小企业多是非国有企业和非财阀企业。我们可从国有企业、财阀企业和中小企业三类探讨其管理。
1.对国有企业的管理。韩国从60年代开始设立国有企业。中央政府管理的国有企业有四种：一是政府企业，由中央政府直接管理，包括铁路、邮政、粮食和政府机关供应；二是政府投资企业，指政府投资在50%以上的企业；三是政府出资企业，指政府投资在50%以下的企业；四是政府控制公司的子公司。这些企业产值占韩国国内生产总值的9%，职工约35万人。另外还有地方政府管理的企业。
自60年代朴正熙执政到80年代初，韩国实行“由政府指导的资本主义体制”，政府对国有企业实行直接控制，掌握着国有企业的重大决策权和日常经营管理权。随着经济的发展，过多的行政干预严重妨碍了企业的进步，国有企业与私有经济的差距越来越大（如1982年全国企业全部资产收益率是27.5%，营业资本盈利率为10.1%，而国有企业的这两项指标仅为7.8%和3.7%）。于是，在1983年韩国政府颁发了《政府投资企业管理条例》，对国有企业进行改革：一是给企业下放经营自主权，改变政府对企业的预算、财务、人事等的严格控制，企业只要遵照政府一般原则可自主编制预算，由企业总裁任命高级经理人员和企业自主决定物资采购；二是使企业的经营职能与决策职能相分离，变董事会身兼决策与经营两项职能为“决策型董事会”，董事会只负责重大问题的决策，而日常经营事务完全由经理人员承担；三是建立国有企业经济效益评价考核体系，采取相应的奖惩措施；四是推行大众股份计划，即在国家掌握控股权的前提下，促使国有企业出售的股份广泛而且较均匀地分散在成千上万的小投资者手中，鼓励低收入者购买股票，促进社会分配平均和整个社会经济生活的和谐与稳定。
2.对财阀企业（集团企业）的管理。韩国财阀企业最初形成于经济复兴时期（1953～1960年），多数曾受益于当时李承晚政权的两项措施：一是将战后没收的日本人的财产，如大邱纺织厂、釜山纺织厂等，按原价的50%～60%折价出售给私人；二是将美援物资如机械设备和原材料等，低价卖给私人企业，为企业发展提供机会。自60年代初期以来，韩国历届政府在执行本国经济开发战略的过程中，对民间财阀采取既扶持其成长壮大又限制其经济力过于集中的政策，并且这种限制随着时间的推移有加强的趋势。
从1962年开始，韩国政府为了推行出口主导型经济发展战略，以充分优惠的政策和政府的力量，扶持保护了一批与经济战略重点相吻合的大企业，通过鼓励大的多行业联合企业的发展来促进出口。这些大企业利用了政府历次产业调整的机会和一系列优势，从发展进口替代型的组装加工工业或低附加值工业，逐步过渡到70、80年代的出口主导型工业。当这些大企业经过几十年的经营，已经成为拥有众多系列企业、涵盖广大产业领域的重量级集团企业，成为左右韩国经济的大财阀时，为了防止垄断，韩国政府通过颁布和执行《关于限制垄断及公正交易的法律》抑制财阀的经济过于集中，同时还采取了不允许财阀企业采取共同行为（韩国曾出现过银行联合起来要求提高银行手续费的情况，被政府的公平交易委员会制止）等措施，如“产业专门化”措施，就是其中之一。所谓“产业专门化”措施主要是让财阀企业选择各自的“优势产业”，经政府审定后作为其未来的“主力产业”，政府对其所选定的产业实施重点扶持。这样不仅培养企业对外的竞争力，而且防止财阀企业在“产业多边化”的旗号下，向所谓“非关联产业领域”进行“横向扩张”。1994年，韩国政府先后否决了三星集团发展汽车的计划和现代集团发展钢铁的方案。
3.对中小企业的管理。相对于大企业而言，中小企业在数量上占绝对优势，吸收了韩国一半以上的就业人员。在工业化初期，韩国中小企业曾经在国民经济中占有相当大的比重，对加工型出口贸易的发展做出了贡献。但由于政府长期推行偏重发展现代大企业的政策，多数中小企业处于自生自灭状态，逐渐形成了大企业和中小企业互不相干的“二元结构”，致使中小企业基础脆弱、技术落后、发展缓慢。为此，韩国政府从70年代中后期开始重视中小企业的协调发展，推出了一系列扶持性政策措施。
韩国政府对中小企业的扶持主要表现为两个方面：一是对可以独立生存、发展的中小企业进行保护；二是对不能够独立经营的中小企业（为大企业生产零部件的中小企业），为其与大企业的联合牵线搭桥。如为了防止大企业垄断，保护中小企业的利益，若一个大企业申请项目，当政府的调整委员会认为这一项目属于中小企业的经营范围（中小企业可以承担的业务，如文具等）时，就不允许大企业插手，以减少可能对中小企业产生的市场压力。同时，还通过倡导公平竞争鼓励中小企业与大企业联合，如在80年代中后期，政府明确提出了大企业和中小企业之间分工协作系列化的政策，促使每一个中小企业靠竞争优势（成本、质量、服务等）与大企业建立良好的协作关系，形成有机联系的企业“株”群落。在竞争中，中小企业必须经常认真判断自己是否具有竞争优势，若不具备优势，就会被挤垮，政府对此不直接干预。据统计，到1991年底已建成这种分工协作网的大企业有310个，参与其分工协作的中小企业有2252个，其中以大企业为核心建立“供需企业协会”固定组织的有121个。
三、对不同的行业运用不同的管理策略
韩国是一个疆域狭窄、资源贫乏而人口受教育程度较高的国家。自60年代以来，该国政府在经济发展中准确地把握自己的特点，致力于出口型工业化战略，创造了惊人的奇迹。在这一进程中，韩国政府较长期地、明智地对不同行业采用不同的管理策略，对与经济发展战略相吻合的行业给予重点扶持，对一般性的行业和企业则采取宽松政策，鼓励其在竞争中自谋生计。政府的“手”一直支撑着韩国战略行业圈中的大企业，在这里仅以其对钢铁工业、汽车工业和电子工业的扶持为例，加以说明。
1.对钢铁工业的扶持。60年代中期，为了建设国防和摆脱在工业原料方面对日本的依赖，韩国政府提出了发展钢铁工业的设想。1968年4月正式成立浦项综合制铁株式会社，从开始建设到1992年9月25日光阳厂第四期工程完工，花费130余亿美元，建立了年产2100万吨粗钢规模的生产体系，成为世界第二大、并且效益相当好（仅1993年上半年就盈利1.8亿美元）的钢铁联合企业。浦项制铁是国有企业，韩国政府对其采取重点扶持策略。如筹建初期资金得不到美国的支持，韩国政府便向日本借款，加上日本给韩国的战争赔款，解决了浦项制铁的资金问题。再如，在韩国没有建设钢铁联合企业的人才和经验的情况下，由政府把舵，坚持引进国外最好、最先进的工艺技术和设备，使企业建成便达到世界最先进水平。还有，韩国缺乏铁矿石和煤炭，钢铁联合企业主要原料完全依靠进口。对一个半岛国家而言，只有把工厂建在港口才最经济，然而浦项厂的矿石码头只能停泊约15万吨左右的散货船。当发现用更大的船运矿石成本还会降低时，他们就不惜巨资建新港，寻找到了可以停泊约25万吨左右散货船的光阳，建成了光阳厂（工期10年，投资90亿美元），运用了从长期经济效益来考虑投资效益的管理策略。另外，浦项综合制铁株式会社的建设发展过程，基本上是处在世界钢铁工业不景气时期，但其建设并没有受到外界多少干扰，直到顺利实现管理目标。由此可见，韩国钢铁工业发展中精彩的“大手笔”，都出自于政府的强力支持。
2.对汽车工业的扶持。1962年，韩国政府将汽车工业确定为国家战略产业，因为汽车工业是发达国家国民经济的支柱产业，也是重要的出口创汇产业，随着汽车工业的发展，其对钢铁、橡胶、机床等的需求也相应增加，因此，大力发展汽车工业可以同时促进其它相关产业的发展。1967年，韩国现代汽车公司成立，1974年推出了首辆国产汽车。此后，其汽车工业迅速发展，目前其汽车产量已经超过了意大利、英国、独联体等国，成为世界第7大汽车生产国。韩国汽车工业的发展，主要得益于政府的经济政策和发展战略：第一，推出了“治乱”和“扶植”两大措施。60年代中后期，许多小的汽车生产厂家一哄而上，各个地区基本上都有自己的生产厂，生产规模小（有些企业年产量不足100辆）、成本高。为了解决汽车企业“遍地开花”的问题，韩国政府颁布了《众小装配厂废止措施》和《汽车生产许可证》，坚持关、停、并、转了一批不具备条件的企业，优选了现代、大宇、起亚等几家企业为定点骨干企业。“扶植”则在汽车国产化总目标之下，把原有的一批中小企业重新组合成为骨干企业配套的辅助企业，从事汽车的开发和专业化生产。第二，采取强硬措施保护民族汽车工业。为了保护本国汽车工业的发展，1962年韩国政府制定了《汽车工业保护法》，大幅度提高汽车进口关税，抑制外国汽车进口，直到1985年本国汽车工业成熟后才降低关税、允许进口，但每年进口的汽车只有1000辆左右。同时，政府官员与社会各阶层都有着强烈的民族意识，以使用国产车为荣。在首都汉城和其他城市，满街跑的是现代、大宇、起亚等公司生产的国产车，很少见到外国车。韩国在严把汽车进口关的同时，从1976年将汽车打入国际市场以来，出口不断增长，目前其出口总数已超过370万辆，并且正在实施其雄心勃勃的发展计划。第三，鼓励汽车工业调整产品结构。随着人们消费水平的提高，小型家庭用车行情看好，为了适应市场需求，韩国政府于1974年通过了《汽车工业长期振兴计划》，相当超前地将轿车的生产摆到重要位置。同时鼓励开发新车型，提倡生产价格在2000美元以下的省油车型，促使汽车工业面向市场、健康发展。第四，制定了汽车产业中长期发展计划。对于汽车工业的发展，韩国政府的“理想境界”是到2000年成为继日、美、德、法之后的世界第5大汽车生产国。为了实现这一目标，韩国政府制定了称之为“X-5课题”的汽车产业中长期发展计划。该计划分三个阶段实施，即在1994年重点扩大生产能力，1995～1997年致力于提高产品质量，到2000年时，年产汽车320万辆，成为世界第5大汽车生产国。可见，韩国政府对汽车工业的管理总是在关键时刻起着关键作用。
3.对电子工业的扶持。60年代初，韩国的电子产品主要由小企业生产。1969年，韩国政府制定了《电子工业振兴法》，发展本国的电子工业。到了70年代中后期，其电子工业已成为全国第二大出口部门，带动了微处理工业和电子计算机、半导体、电讯设备制造业的发展，政府便将其确立为战略出口产业，并颁布了一个长期的电子工业发展计划。1973年，韩国政府为了推动电子工业高效率发展，在龟尾建立了电子工业综合体。1981年，韩国政府又补充修改了《电子工业振兴法》，强调大力发展以大规模集成电路为主的半导体产品。1983年韩国政府把半导体作为出口战略产品，并制定了《半导体发展计划》。三星和金星两家企业在几乎没有设计能力的情况下，仅用两年时间就完成了大规模集成电路技术引进和开发，并于1985年投入巨资建厂，生产出256KROM等4种产品，并于1987年对美出口。1993年6月，三星电子投资6.4亿美元，领先日本建成世界第一座能处理8英寸晶片的大规模集成电路工厂，日产16兆DRAM300万块，每年可获出口收入3.5亿美元，占领了29%的国际市场。总之，韩国政府充分运用看得见的手和“看不见的手”强力支撑着电子工业以及其他与国民经济发展战略相吻合行业的发展。