论外资审计的目标与战略——基于“六度”审计思路和国家治理视角，本文主要内容关键词为：视角论文,外资论文,思路论文,六度论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“六度”审计思路和外资审计目标及战略的提出
所谓“六度”，包括广度、深度、力度、气度、高度和细度等。具体地说，广度，即“是什么，为什么，什么影响或后果，怎么办”；深度，即目标、战略、执行、评估、监督、创新；力度，即整合全国全系统或全地区审计资源，借鉴国际准则经验，全面服务审计工作；气度，即报表审计、绩效审计、合法合规审计、家底审计、丑闻导向审计五结合；高度，即站在联合国审计、审计署高度看待地方外资审计；细度，即对下和对待具体工作的严格程度、务实程度、细致程度。
外资审计主要包括对间接外资、直接外资和境外投资甚至联合国资金的审计。间接外资主要包括有主权担保所形成的世界银行、亚洲开发银行和法国开发署等国外组织或政府提供的贷款。直接外资是指外商直接在我国的投资。境外投资是指我国向境外所进行的主要是国有企业的境外投资和对外经济合作。联合国审计是指对联合国总部及其各专门组织、专门机构金额高达数百亿美元的资金、资产和资源的审计。
由于外资审计的内容广泛，政策性强，金额巨大，涉及国际形象和对外开放的可持续发展与良性循环，因而外资运用与管理必须要有明确的目标与战略，从而外资审计也必须要有明确的目标与战略。本文认为外资审计的总体目标是以下六个方面。一是摸清家底；二是财务收支真实性；三是外资项目的进度、绩效与损失浪费情况；四是对外资项目的各项补贴政策的落实情况及其效果；五是外资项目各管理链条是否存在漏洞与违法违规行为；六是外资项目是否存在重大投资风险与资产质量问题。外资审计的总战略是资金、资产、资源的保值增值和国家经济安全，主要包括国家产业安全、信息安全、金融安全、粮食安全、能源安全、资源安全和良好的国家治理和国际治理。
二、外资审计的具体实践
从外资审计二十八年的历史发展来看，经历了探索发展、规范深化、提升定位等发展阶段。具体是：
（一）国外贷援款审计实践
第一阶段，1984年至1997年：以履行国外贷援款项目审计公证职能为主要内容，积极发展，逐步提高，规范总结阶段。第二阶段（1998年至今）：国外贷援款项目审计报告内外合一、全面提高国外贷援款项目审计质量，拓宽审计方式阶段。
（二）外商直接投资审计历史沿革
1、探索起步阶段（1988-1992年）：只是从税收或政策角度非常初步的检查或审计探索。
2、稳步发展阶段（1993-1998年）：对控股的外资投资企业开始有计划的社会审计与法定的国家审计检查。但是审计资金规模很小、数量非常有限。
3、过渡阶段（1999年至今）：FDI审计即外商直接投资审计，它是审计机关依法对国有资本占控股地位或主导地位的中外合资企业、中外合作企业的审计监督行为。自从我国改革开放和引进外资政策实施以来，外商直接投资规模不断扩大，中外合资合作企业稳步增加，给我国的国民经济注入了新鲜血液，构成了一种新的、不可忽视的经济成分和力量。从1979年至2011年底，我国已累计利用外商直接投资11644亿美元，累计设立外商投资企业73万家。为了更好地利用外资，充分发挥资金效益，我国审计机关依据《审计法》、国务院的有关规定和国际惯例，对外商直接投资开展了形式多样的审计监督。
（三）现阶段外资审计开展情况
现阶段外资审计主要是开展主权外资运用审计，外商投资审计为辅，创新开展的是境外投资审计、联合国审计。
1.主要开展方式多样化
主要包括：外债管理情况审计；主权外债管理情况审计；国外贷援款项目审计；专项审计调查；绩效审计；FDI与境外投资、对外经济合作和联合国的审计等。
2.现阶段外资审计开展情况
主权外债的审计，比如2009年开展了19省农村饮用水安全状况调查；2010年全国外债管理情况审计；2011年环保领域政府外债项目绩效审计；联合国审计自2007年开始，已经审计5年；2009年审计署及部分特派办开始境外投资审计，目前每年审计三至四家中央企业。
三、当前外资审计取得成绩和存在的主要问题
（一）外资审计取得成绩
审计工作逐步规范，查处大量违法违规问题，服务了宏观调控与国家治理；国外贷援款项目审计在信息化建设、规范化建设、绩效审计等方面进行了有益的探索，建立了第一个外资审计信息管理系统，开发了第一本审计操作指南，创建了第一个绩效指标体系，取得了较好的成效；充分发挥审计体系作用，获得了广泛开展和培养人才的双重审计效应。
（二）外资审计取得成效的原因
突出了“六个坚持”。一是坚持审计公证和审计监督职能并重；二是坚持审计报告内外合一，如实披露；三是坚持立足国情与国际惯例相衔接，率先推进了审计规范化和信息化建设；四是坚持依法审计、服务大局；五是坚持财务审计和效益评价相结合；六是坚持重点外资直接投资企业审计与专题审计调查相结合。
（三）外资审计存在的问题
一是审计目标定位较为微观。
二是审计范围与覆盖面窄，审计盲点多；审计规模小，审计潜力大，任重而道远。
三是审计风险高。原因在于：经营风险高，它包括法律风险、内控风险、外汇风险、政策调整风险、用工风险等；管理风险高，境外投资企业具有地域广、距离远、门类多的特点，加之缺少境外投资管理经验，规章制度往往是三边工程，边实践、边制定、边完善；审计程序不够规范、审计质量有待提高。
四是制约外资审计工作开展的因素较多，审计接轨有待扩展。包括语言文字、法律与惯例、习惯与文化等。
五是审计技术层面困难多。一是计划制定难、二是质量控制难、三是审计成效实现难。
六是审计成果利用不充分。
四、外资审计特点
（一）外资运用审计制度的特点
1.全国一盘棋，需要系统化管理。外资审计往往是财政部作担保，审计署作授权和审计工作方案，地方审计机关作审计实施方案并为子项目进行具体实施。
2.审计时间长。一个项目就要审计一个建设周期，多数长达3～10年。
3.审计程序复杂。包括从授权到具体实施，到审计报告的中英文要求，再到审计报告的五级复核与对外公告等多个环节。
4.审计规模小。资金分散点多，面广。
5.审计成绩不突出，审计难以评优。这主要是由于它的资金规模小和一个项目多年公正审计的特点决定的。
6.公证作用和促进作用明显。通过公证审计，促进了外资利用，维护了国家利益；通过监督与评价，促进了管理，提高了绩效，并反馈审计信息以服务宏观调控。
（二）境外投资审计和联合国审计等审计制度的特点
境外投资审计是指对境内以外区域进行投资的审计。联合国审计是指对联合国总部其及下属法庭、儿童基金会、维和行动、联合国大学、联合国六大国际组织等所进行的审计。
1.审计人员素质要求高，必须具有较好的英语水平、计算机审计能力和审计专业判断能力。
2.审计时间要求高。要求在短时间内必须完成规定的审计事项，以符合方案和预算的要求。
3.审计成本高。赴境外审计手续复杂，车旅、生活费等各种费用较高。
4.审计风险高。包括被审计单位的经营风险、财务风险、管理风险、法律风险、文化习惯风险等。
5.审计技术层面困难多。一是计划制度难；二是质量控制难；三是与国际接轨难；四是审计成效实现难。
（三）外商直接投资审计的特点
1.政策性比较强。政策性强利于维护国家和中外方的合法权益，促进外资的有效利用，保证改革开放的顺利进行。
2.业务较为复杂。既有外商独资，也有外商控股、参股，既有工商企业，也有现代服务业，既有WTO框架下的企业，也有非WTO框架下的企业，既有涉及国家经济命脉的企业，也有普通企业。
3.审计处理的难度较大。合营企业审计发现的问题，除有法可依的按照法律、法规的规定进行处理外，大量的甚至严重的问题，却无法可依和难以取得合法证据，给审计定性处理造成了极大困难。如外商利用“高进低出”转移定价或利润；利用出资方式的灵活性，多以其设备等实物和专有技术等无形资产的方式出资，出现抬高价格、以旧充新、无效技术等，都没有相应的法律、法规作依据进行定性处理。除了现行的涉外经济法律、法规不完善、不配套外，另一个重要原因是有的合营企业的合同不完善，对一些问题未在合同中作具体规定，有些内容的法定含义含糊，难以依据合同判定违约行为。
4.结合性强。财务审计和效益评价相结合；重点企业审计和专题审计调查相结合；国家审计和内部审计相结合；轮流审计和定期审计相结合。
5.作用明显。严肃财经法规，维护国家利益；促进管理，提高效益；反馈信息，服务宏观调控。
五、外资审计的目标和战略思考——基于“六度”审计思路和国家治理视角
外资审计必须依据国家政治、经济、社会和外交等领域的阶段性发展战略以及审计机关的整体工作部署，在全面审计的基础上突出重点。一方面在把握总体的同时，侧重对重点项目、重点行业、重点部门、重点企业的审计，全面监督资金和项目的真实、合法、效益；另一方面，在做好微观层面审计的同时，侧重对外资管理体制、机制、制度方面的审计，为政府进行宏观决策提供服务。继续坚持“内外合一、如实披露”原则，在认真组织开展政府外债项目年度审计工作的基础上，全力推进政府外债项目的绩效评价工作。
党的十一届三中全会完成了“以经济建设为中心”的党的工作中心的战略转移，解决了“发展是第一要务”的时代命题，实现了伟大的战略转变。30年后，在总结我国改革开放和社会主义经济建设正反两个方面经验的基础上，分析我国国情与诸多挑战和机遇的背景下，党中央作出了加快转变经济发展方式的战略抉择。我国吸引外商直接投资呈现出新形势：外商直接投资规模不断扩大；承接新一轮国际产业转移取得显著成效；外商直接投资的法规政策不断完善。
新形势、新政策要求外资审计服务于有效利用外资和走出去战略的工作大局，关注外商直接投资和对外投资与经济合作的经济效益，促进完善利用外资管理体制，优化利用外资环境，整体推进外资利用水平的提高；推进宏观政策落实，促进经济健康协调发展。我们认为外资审计具体目标与战略是：
（一）外资运用审计制度的目标和战略
1.继续及时出具国外贷援款项目审计报告，保证贷援款项目的顺利实施。
2.加强综合分析、服务宏观决策。通过综合分析和揭示外资运用领域具有普遍性和倾向性问题，提出提高外资使用绩效等方面的建议。
3.加大贷款项目合法合规性审计力度，促进和加强项目管理，维护国际信誉。实现外资审计职能的调整，突出外资审计的监督管理职能。
4.探索新的组织模式和新的审计方法。将国外贷援款项目审计与绩效审计相结合；采取“期中预审”和“上下结合”、“交叉审计”和“下审一级”等组织方式。
5.积极推进国外贷援款项目审计组织方式改革，加强国外贷援款项目审计质量控制与检查，提高审计报告质量。
6.稳步推进国外贷援款项目结果公告制度。
（二）境外投资审计和联合国审计的目标和战略
1.加强涉外审计人才的培养。包括涉外审计人才资格考试，涉外审计专项业务集中培训，涉外审计人才选拔和合理利用，涉外人才后续教育以及ACCA与CIA等专业知识的职业培训。
2.加强双向互动。以联合国审计推动境外投资审计，以境外投资审计推动联合国审计。
3.加强涉外审计三驾马车的综合统筹与平衡。三驾马车分别是涉外审计科研、涉外审计培训、涉外审计项目。
4.加强涉外审计理念的转变。以免疫系统理论为指导，以国家治理的理念和“六度”审计思路开展审计。
5.涉外审计要抓住重点。以绩效审计为主，以真实合法审计为辅；以审计调查为主，以财务审计为辅；以外部审计为主、以内部审计为辅。
（三）外商直接投资审计的目标和战略
总体战略目标是：积极组织对外商直接投资专项审计调查，深入分析外商直接投资的规模结构、产业投向和制度缺陷，关注外资投资引致的金融安全、能源资源安全、粮食安全、产业安全、信息安全等突出问题或者潜在的公共风险，充分发挥审计保障国家经济社会健康发展的“免疫系统”功能，维护国家安全。
1.继续关注外资投资结构
主要关注以下四个方面：一是外资来源结构；二是产业结构；三是区域结构；四是吸收外资与对外投资结构。
2.关注外资投资安全
一是产业安全。关注外资投入公共服务产品的问题。尤其是涉及能源资源安全、粮食安全的产业保护尤为重要。二是关注外资介入国家信息服务行业的信息安全。三是关注外资企业影响环境安全。四是关注国际金融衍生品渗透的金融安全。
3.关注外资企业享受超国民待遇的问题。一是税收优惠；二是土地优惠；三是放松准入和更优厚的待遇。
4.关注外资跨国并购的问题。跨国并购的动机主要有两类：一是利润动机；二是服务于发达国家政府的国际政治目的。
5.关注外资的审批流程和监管方式。审批控制是否严密有效，监管方式是否科学并与国际惯例接轨。
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