分步实施税收制度改革 完善社会主义市场经济体制，本文主要内容关键词为：制度改革论文,税收论文,社会主义市场经济体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。这为税收制度改革指明了方向。税收作为政府宏观调控的重要手段和工具，对于完善社会主义市场经济体制具有重大的作用。
一、1994年实施税制改革取得巨大的成绩，但深化税制改革任务艰巨
1994年，配合分税制财政体制改革，我国进行了一次在力度、广度和深度上均为新中国成立以来最大的全面性、结构性的税制改革，实行以增值税、消费税为核心的流转税制，统一了内外资企业所得税，改革了个人所得税，开征了土地增值税和全面调整了资源税。税改后税种由原来的32个减少为20个，结构趋于合理。基本建立了以流转税和所得税为主体、其他税制为辅助、符合效率优先、兼顾公平原则，适应社会主义市场经济体制的税制体系，充分发挥税收职能作用，促进国民经济健康发展和社会全面进步。
实践证明，这次税制改革是成功的，税收在组织财政收入、加强宏观调控、调节收入分配等方面发挥着重大作用。特别是税收收入连续9年平均每年增收1500亿元左右，这是历史上从未有过的，充分显示了新税制的巨大威力。2003年，我国税收收入总额超过20000亿元，比税制改革前的1993年的4255亿元增收15745亿元，增长了3.7倍；税收占GDP的比重达到17％，比1993年提高了4.4个百分点。与之相适应，中央税收收入占税收总收入的比重也有所提高。
我国的税制改革虽然取得了明显成效，但是同建立适应社会主义市场经济体制的要求，税制仍面临深化改革的重大课题。现行的税制不适应当前经济发展和改革开放的需要，不适应市场经济不断完善的需要，同时出现了很多制约经济发展的问题，主要是部分税种的税负仍然偏高，以及税制方面不完备、不规范、不严密造成的漏洞。因此对部分税种的税负要作适当的调整，必须推进税收制度的进一步改革。主要是对增值税制、企业所得税制度、个人所得税制、出口退税机制、农村税费制度进行改革。
二、将生产型增值税调整为消费型增值税 增强企业投资能力
首当其冲的税制改革是酝酿已久的增值税转型。增值税是我国最大的税种，2003年实现税收收入7300亿元，全面实施增值税转型。一年要减少税收上千亿元，这是关系财政收入能否稳定增长和重大财税政策调控取向的问题，所以这项改革要逐步推行。我国目前实行的是生产型增值税，是指增值税的计税依据中不允许抵扣固定资产中所含增值税款，是以增值税纳税人的销售收入减去其耗用的外购商品和劳务的余额作为计税依据。对宏观国民经济而言，计税依据是工资、利息、税金、利润及固定资产折旧之和，即相当于国民生产总值的口径，被称为生产型增值税或总产值型增值税。在生产型增值税下，增值税税基范围超出增值税原始概念的税基范围，是将包括固定资产转移价值在内的名义增值税价值作为新价值进行征税，就是对固定资产进行重复征税；并且资本有机构成越高，重复征税越严重。而这正是增值税要克服的问题。生产型增值税对固定资产投资的强烈限制作用同时也限制了自身的应用。
目前，世界上实行增值税的110个国家和地区中，只有我国和少数几个国家采用生产型增值税，大多数国家都实行消费型增值税。生产型增值税在保证国家财政收入、抑制通货膨胀等方面具有一定作用，但对纳税人购进的固定资产中所含的税款不予抵扣，与我国当前鼓励社会投资的政策相悖。其明显缺陷有：（1）重复课税因素未能完全消除；（2）基础产业和高新技术产业由于资本有机构成较高，投资资本品支付的增值税得不到抵扣，不利于产业政策的实现和技术进步；（3）我国的出口产品，由于固定资产价值中所含税款未能彻底退税，不利于这些产品的出口和其在国际上的竞争力的提高；而进口产品，由于其固定资产价值中所含税款得到彻底退税，所以同国内产品比，成本低，竞争力强。（4）内陆地区采掘业等基础产业比重大，资本有机构成高，税负高于沿海地区加工业，不利于缩小地区经济差距。
将生产型增值税改为消费型增值税，可将购买机器设备所含增值税进项税金从其增值税销项税金中扣除。因此，这一转型可以进一步消除重复征税，有利于鼓励投资，特别是民间投资。2003年增值税转型的改革在东北三省的8个领域先行一步，主要是装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农副产品加工业等行业新购进的机器设备所包含的进项税金，国家将优先给予抵扣这个范围内的企业，这既可以促进东北地区企业的设备更新和技术改造，又可以为全面推行这项改革积累经验。改革后财政虽会暂时减收，但从长远来看会相应增强企业的投资能力。
三、统一内外资企业所得税 促进企业公平竞争
我国现行企业所得税制是内外资企业分立的制度；外资企业实施的是1991年制定的《外商投资企业和外国企业所得税法》，内资企业实施的是1993年公布的《企业所得税暂行条例》。外资企业税法赋予了外资企业更为优惠政策，在税前扣除标准、适用税率和减免税等方面均优惠于内资企业，造成内外资企业税负水平严重不公。统计资料表明，内资企业近年来所得税负担率为25％左右，而外资企业负担率仅为13％。因此，我国对外资企业实行的是“超国民待遇”。
（一）企业所得税率的改革要坚持统一税法、公平税负、规范税制、支持各类企业发展，与国际企业所得税法接轨、强化税收征管等原则。实行企业所得税“两法合一”，做到四个统一。按照党的十六届三中全会关于进一步完善社会主义市场经济和实施税收政策改革的要求，根据WTO和市场经济规则，尽快统一以所得税为主体的内外资企业税制，公平内外资企业的税收负担。建立以统一税率、统一税前扣除、统一税收减免和统一税收制度为主要内容的全国统一所得税制，改革外资企业单独交纳车船使用牌照税、城市房地产税而不交纳城市维护建设税的现状，实行内外资企业一样的国民待遇，统一交纳车船使用税、房产税、城市维护建设税，加强税收征管。
（二）内外资企业所得税税率统一规定为25％。其理由有三：一是根据实证调查的结果，最近几年整体名义税负率保持在25％左右，实际税率没有达到这个标准；二是从国际上看，大多数国家的企业所得税率为25％；三是我们到部分企业调查，国有企业要求降低税负，主要是国有企业还未能真正走出困境，债务沉重，仍然需要在税收上给予适当扶持。一些外商投资企业反映，实行内外企业所得税法统一后，部分外商投资企业有可能向税收优惠条件好的国外转移。由此可见，实行统一的所得税制后有可能对内外商投资企业都产生影响和负面作用。从方方面面考虑，如果取消税收优惠，又实行较高的所得税率，对我国的经济发展不利。为此，统一后的企业所得税税率水平实行单一税率为25％；此外为了支持中小企业的发展，可以考虑对年应税所得额在3万元以下的税率为15％；年应税所得额在3—10万元的税率为20％。
（三）统一税收优惠政策，建立税式支出制度。当前税法对外国投资者的优惠较多，改革的重点要放在“超国民待遇”的不合理税收优惠上，实现内外资企业税收优惠政策的统一。在调整税收优惠结构上，要废止原先以沿海为重点的地区性税收优惠政策，而对西部落后地区在吸引外资方面给予更加的税收优惠。与此同时，要从区域性税收优惠向产业税收优惠转变；从直接优惠为主向直接与间接优惠并重转变。与此同时，产业性技术税收优惠政策应再给予优惠；重点鼓励国家急需发展的基础产业以及高新技术，其它产业则不应再给予税收优惠。为了鼓励出口，根据出口实绩给予其不同等级税收优惠的做法，对对外贸易的发展起到了一定作用。但易于被归于《补贴与反补贴措施协议》所规定的禁止的范围，因此，也应按照有关惯例加以改革。
为了规范税收优惠政策，我国应当尽快建立税式支出制度。完善的税式支出制度应当具备三个方面的特点：一是应用的各种方法科学合理，数据资料准确；二是纳入预算管理；三是形成对税式支出的有效控制。要先建立估算的统计制度，完善评估分析方法，实现预算控制。
四、改革个人所得税制 发挥收入分配调节作用
我国的个人所得税收入近年保持了较快的增长，在对收入分配的调节中，税收发挥着重要作用。但是由于种种原因，税收对收入分配的调节出现“税负累退”的现象。即收入越高的税负越轻，而收入越低的税负越重。有资料显示，1996年占城乡居民个人储蓄总额的40％的富有阶层所纳税额占全国个人所得税总额的比例不到10％。对高收入的调节仍然存在一些问题。在农村越是收入高的人，税负越轻。尽管2001年我国的个人所得税收逼近千亿元大关，占税收比重达到了6.57％，但是同国外（境外）一些发展中国家的情况相比还有很大差距。根据国际货币基金组织提供的资料，在20个发展中国家，个人所得税占税收总额的比重都在10％左右。而我国对高阶层个人收入的收入调节力度不大，原因是我国的个人所得税制显得力不从心，暴露出一些问题：
（一）我国采用的是分类课征办法，即将纳税人取得的各项收入区分为工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得、财产转让所得等11类，分别确定费用扣除标准和适用税率进行征税。不能就纳税人一年的全部所得综合计算征税，难以体现公平税负、合理负担的原则，难以加大对高收入的调节力度。从世界各国来看，大多数国家实行的是综合制或混合制。实行分类制度的问题有三：一是不能充分全面地衡量纳税人的真实纳税能力，难以有效地调节高收入和低收入悬殊的矛盾。造成所得来源多、综合收入高的人少缴税，而所得来源少、收入相对集中的人多缴税的现象，不能体现多得多收公平税负的原则。二是分类所得容易使不法分子钻税法的空子，有意分解收入，造成多次扣除，造成避税。三是不利于聚集财政收入。
（二）在个人所得税额的确定和税率上，我国个人所得税扣除标准过低，税率上采取累进税率和比例税率相结合的制度，费用扣除标准不合理，不能真正按照纳税人的负担能力。税率不统一，税率级距过多，大部分边际税率不适用，最高税率明显偏高；税收优惠政策过多，漏洞过大。
（三）税收征管办法不完善。我国现行税法对扣缴义务人不履行义务的行为缺乏必要的处罚措施，力度不够，法律责任不明确等。
针对这些问题，要加快个人所得税收制度的改革和完善，需做好以下工作。
（一）要转换我国个人所得税制模式，实施综合与分类相结合的个人所得税制。税制参照国际上的一般做法，结合我国国情，长远的目标是实行综合税制，但考虑我国人口众多、幅员辽阔、社会经济发展极不平衡的现实，目前应实行综合与分类相结合的税制。以综合为主，分类为辅，对容易控管的税源和有费用扣除的收入实行综合征税，对不容易控管的和没有费用扣除的收入实行分项征税。对工资、薪金所得、生产经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得和财产转让所得等实行综合课征项目征税；对特许权使用费所得，利息、股息、红利所得、偶然所得等实行分类征税。
（二）建立公平合理的费用扣除标准和税率，扩大税基。要适当提高基本扣除标准；增加单项扣除；调整综合所得税率，参考周边国家税率水平和国际减税趋势，对级距和税率适当调整。要适当调整应税项目和免税项目，取消一些税收优惠政策，扩大税基。
（三）完善征管制度，强化征管措施。要参考国外在个人所得税征管上的有益经验和做法，规定综合所得的预扣预缴年终汇算清缴；对预扣预缴作出具体规定；增加建立纳税人识别号的规定；增加纳税人申报的义务；强化扣缴义务人的法律责任等。
五、改革出口退税机制 实施中央与地方共同分担
过去，中央政府在增值税收入与出口退税的权利与责任不一致。我国增值税收入实行中央与地方分享制，计划内收入中央与地方按75∶25比例分成，超出计划部分地方政府分享比重更高。但出口退税完全由中央政府支付——2002年全国出口应退税2118亿元，其中中央财政替地方政府分担了530亿元。因此，随着近年出口高速成长，中央财政的压力越来越大。我国出口退税实行指标计划管理，由于退税指标的增长与出口退税率上调和出口增长相一致，导致出口退税指标与应退税额的缺口逐年增大。到2002年末，累计应退未退税额高达2477亿元，成为中央财政的一笔巨大的隐性负债。
2003年10月，国务院发布关于改革现行出口退税机制的决定。根据这次调整，中国出口退税率平均水平2004年降低3个百分点左右；累计欠退税由中央财政负担；从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别负担。要根据国内外经济和外贸出口等形势的新变化，以及改革方案实施过程中暴露出来的突出问题，进一步加以完善。
六、加快推进农村税费改革，减轻农民负担
农村税费改革是实行土地改革、家庭联产承包责任制后的又一次重大改革，堪称“中国农村的第三次革命”。其改革从2000年在安徽等地试点，成效明显。其基本办法是“三个取消、一个逐步取消、两项调整、两项改革”。通过这些改革措施的落实和实施，农村税费改革试点取得了明显的成效。农民负担得到了减轻。取消了各种行政性收费，集资、政府基金，有效地遏制了“三乱现象”。促进了基层政府职能的转变，农村中小学布局调整、基层民主建设。农村税费改革试点存在的主要问题：收支缺口大，基层财力平衡难。乡村债务大。税负不均。机构改革、精简财政供养人员难。农业税收不规范的问题仍然存在。县乡财政负荷重，压力大。
一是要完善现有相关政策。大力推进乡镇机构改革等配套改革，确保农民负担明显减轻，确保乡镇和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要。
二是要全面取消农业特产税。除烟叶暂时保留征收农业特产税外，要在全国范围内取消征收农业特产税。一年将减轻农民负担48亿元；
三是在5年内取消农业税。国务院总理温家宝在第十届人大二次会议所作的政府工作报告中宣布“从今年起，除烟叶税收，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税”的政策。这项政策充分体现了新一届政府对9亿农民的关爱和解决三农问题的决心。
我国现行的农业税制度已实行40多年，期间未做任何根本性变革，已越来越不适应当前我国经济发展的要求。1.税收负担偏重，虽然表面上看绝对数额不高，但对低收入的农民来说，税收负担并不算小；2.税制设置不合理，与其它工商税种比较，它没有设定起征点和免征额，没有任何抵扣项目，致使一些扶贫对象也要负担农业税；3.明显存在税负不公，无论产量成本多少，都按土地面积定额征收，加重了种粮农民的负担，影响了种粮农民的积极性；四是在目前的分税制体制下，一些地方政府为了扩大税源，随意扩大税种征收范围，提高税率，或者借征收农业税“搭车”收费，严重侵害了农民利益。因此，逐步取消农业税有利于农民增收减负。近年来，由于多种原因，农民收入低且增长缓慢。过重的负担，挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产和生活。在农业增收难度加大的情况下，减负也是增收，逐步取消农业税，就是间接地增加农民收入。逐步取消农业税，有利于帮助农民兄弟降低农业生产成本。这也是国家鼓励农民种粮的重要信号，对保障国家粮食安全具有战略意义。
逐步取消农业税，财政有这样的承受能力。这两年我国税收收入增长很快，2003年税收增加部分就突破3000亿元。当然，从今年开始陆续启动的新一轮税制改革，会有很多减收的因素。但只要宏观经济运行状况一直良好，一定量的财政增收是可以保证的。在这种背景下，国家有必要调整政策，让农民休养生息。
七、开征统一规范的物业税，相应取消有关收费
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：实施城镇建设税制改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。目前我国涉及房地产的税收有9个，收费近百种。存在的问题：一是内外税制不统一，内外资企业和个人适用不同的税种，政策待遇不一致；二是房产、土地分设税种，在租金、余值或土地面积征税，不能合理准确反映房地产价值；三是税基较窄，收入功能弱；四是过重的收费负担，使得房价居高不下，影响了房地产的健康和普通百姓的切身利益。因此开征物业税，主要针对不动产，要求所有者承租人每年都缴纳一定税款。推行这项改革，就是将现行房地产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房地产统一收取的物业税。税种属于地方税，赋予省级政府一定的税收管理权限。实施物业税后，可以在新税法的一定期限内，对老房采取老政策，也可以对收入水平或住房价值在一定标准下的城市镇居民和农民减免征税，使低收入的居民和大多数农民在一定的时期内不用负担物业税。
八、在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权，创造条件逐步实现城乡税制统一
实行分税制时，初步建成了包括房地产税、城镇土地使用税、车船税、城市维护建设税、印花税等16个税种的地方税体制，基本上奠定了新型地方税制的框架基础。但现行地方税体系存在不少问题。税政不统一，内外资企业和个人分别适用不同的税率；地方税种设置较多，但结构不合理；税制老化严重；总体税负偏低，收入弹性较差，不利于调动地方政府组织收入的积极性；地方税权缺乏，仍处于中央高度集权，地方缺乏必要的权限，地方收费仍在膨胀。因此，地方税制的改革，要合理划分税权，赋予地方适度的税收立法权；凡收入归中央财政的税种由中央立法，收入归地方的税种可视情况由中央赋予地方一定的立法权。合理设置税种，优化地方税的税种结构。特别是不断优化财产税、行为税，逐步提高其比重，达到税收收入20％的比重。逐步在农村实施与城市配套实施的统一的税收制度，实现二元税制向一元税制的根本转变。
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