分权制衡机制与政府预算约束，本文主要内容关键词为：预算论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府预算不仅是政府财政收支计划，而且是约束政府行为的重要途径。政府预算从编制到执行、决算、监督等全过程都应依法进行，而且正式的政府预算本身就是一部法律，因此，法律约束力是政府预算存在的根本。如果政府预算不能对政府行为形成强有力的约束，那么就是软约束。从我国近年来的审计结果看，我国各级政府普遍存在政府预算软约束现象。我国政府预算约束软化的原因是多方面的，但深究其根源，根本问题还在于我国政府预算管理中分权制衡机制的不完善。按照分权制衡理论的思想内核，根据我国政府预算管理所处的政治、经济、社会等背景，建立起预算编制、执行、监督的分权制衡机制，是硬化我国政府预算约束的有效途径，对于提高政府预算管理水平具有十分重要的意义。
一、政府预算过程是一个公共权力的行使过程
从形式上看，政府预算是政府的财政收支计划，体现的是政府对其公共资金进行配置的情况。但从政府预算的产生过程看，政府预算实际是一个公共权力的行使过程，隐含着预算权力的配置与制约。政府预算管理是政府依法对预算资金的筹集、分配、使用进行组织、协调和监督的活动。整个活动过程体现出法治的特性，其目的是通过政府预算管理过程约束政府行为，实现公共资金的运行效率和使用效益。
政府预算管理过程可分为三大基本环节，即预算编制、预算执行、决算编制。相应地，在此过程中体现出预算编制权、执行权、监督权等预算权力在行政机关与立法机关之间、政府整体与其职能部门之间以及各部门内部等的配置和行使。
在预算权配置过程中，各预算活动实施机关的职责和分工是由预算权力配置机制确定的。这个预算权力配置机制不仅确定了各实施机关各自的职责，同时也划分了各机关的权限及与其他预算活动实施机关之间的相互关系。
二、分权制衡理论、分权制衡机制与政府预算约束
(一)分权制衡理论及其合理思想内核
分权制衡理论是关于国家不同机关之间以及国家及其部门之间权力分配与制衡的理论，是资本主义国家“三权分立”制度的理论基础。分权制衡理论是分权学说和制衡学说的融合体。分权思想最早源自古希腊哲学家柏拉图及其学生亚里士多德的混合政体理论，制衡思想最早可追溯到古罗马历史学家波利比阿的权力制衡思想。孟德斯鸠最先把两者统一起来，创立了现代意义上的三权分立学说。他认为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了”，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因此“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”①。对三权分立学说有重大发展的是美国联邦党人，他们认为：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人防止其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”②
分权制衡理论的主要内容是：国家的权力可分为立法、行政和司法三大权力，这三个权力应分别由国家三个不同的机关去行使，以形成三大权力之间分立与制衡之势，从而促使一个国家的权力处于平衡状态。
分权制衡理论被习惯地冠以阶级特性而为我国很多学者所排斥。实际上，分权制衡理论主张的权力应相互牵制和相互约束的原则与马克思主义辩证法关于事物互相依存和互相制约的基本原理是一致的。因此，剔除掉其阶级色彩，分权制衡理论是具有其合理的思想内核的，即权力的分立与制衡是保障国家各项权力合理运行的一条基本规律，它可以防止由于国家公共权力被滥用而导致的对公民基本权利的侵犯。
(二)分权制衡机制是分权制衡理论思想内核的体现模式
分权制衡理论思想内核反映的是客观规律，而要将客观规律体现出来需要具体的实现模式。客观规律不以人的意志为转移，具体模式却不然，它可以根据具体环境进行改变和调整。换言之，体现分权制衡思想的具体模式不是唯一的，是能以人的意志为转移的。分权制衡理论与分权制衡机制之间的关系就是客观规律与具体体现模式之间的关系。具体而言，分权制衡机制是在分权制衡理论指导下，根据具体管理活动的需要以及该活动所处具体环境的约束，所建立的具体的权力配置与制衡的模式。
(三)分权制衡机制与政府预算约束硬化
就政府预算约束而言，分权制衡机制是政府预算管理活动中权力分立与制衡原则下的具体制约模式，目的是加强政府预算监督，实现政府预算约束的硬化。由于具体模式是可以改变和调整的，因此，不同国家不同时期可以建立不同的分权制衡机制。具体建立怎样的分权制衡机制，应根据各国政府预算管理活动的实际情况及其所处的经济、社会、政治、文化等背景进行确立，不能照搬他国模式。
从西方国家实践看，分权制衡机制越完善的国家，其预算透明度也越高，相应地，政府预算约束度也越高。例如现代国家预算制度产生最早的英国，由于其议会设立最早，目前已建立了比较完善的预算约束与制衡机制，其预算透明度很高，政府预算约束力很强。根据国际预算组织(IBP)③2008年全球预算透明度排名，英国预算最为透明，得分为88分。又如美国，目前也建立了完善的预算约束与制衡机制，其预算透明度2008年得分为82分，排名第5，政府预算约束度相对也较高。相反，一些预算约束制衡机制不健全的非洲国家，其预算透明度则非常低，有的仅为1分或0分，政府预算存在严重的约束软化问题。虽然英美两国分权制衡机制的具体模式不同，但其遵循的基本原则是一致的，即分权制衡原则。
三、分权制衡机制硬化政府预算约束的作用机理
根据分权制衡理论，合理配置政府预算权力，建立健全分权制衡机制可以防止国家预算权力的滥用，保障预算权力的合理运行，从而达到硬化政府预算约束的目的。政府预算权可以划分为编制、执行和监督三大权力，将这三权分别配置给不同的机关，建立起相互制约、协调合作的分权制衡机制，是可以有效硬化政府预算约束的。分权制衡机制的作用路线主要有两条：一条是相互制约，另一条是协调合作。
1.分权制衡机制中的相互制约效应
政府预算管理活动中的分权制衡机制首先体现的是以权力制约权力，即在授予一个权力主体一种预算权的同时，必须授予其他权力主体相对应的另一种预算权，形成预算权分散到不同的机关，每个机关在监督约束别人的同时，也被别的机关监督约束着，从而使不同权力主体之间形成相互约束之势。如把预算编制权授予一个专门机关，把预算执行权授予另一机关，把预算监督权授予不同于前两者的其他机关，且各机关之间保持一定的独立性。
政府预算约束软化的主要原因在于实施政府预算各项活动的机关及其执行者存在的寻租动机。实施政府预算活动的机关及其执行者往往被授予一定的配置预算资金的自由裁量权，目的在于方便其履行公共受托责任，以实现一定的公共利益。根据“经济人”原则，这些机关及其执行者的本性是追求个人利益最大化，而且他们所追求的个人利益与其要实现的公共利益之间往往存在一定的偏差。在自由裁量权缺乏有效约束和监督的情况下，各机关及其执行者很可能会为了追求个人利益最大化而进行寻租，导致权力的滥用，从而最终造成政府预算约束软化。在其他条件不变的情况下，实施政府预算活动的机关及其执行者拥有的自由裁量权越大，产生寻租行为的可能性就越大，政府预算约束软化的程度也越高。我们可以把上述过程用一条反应链表示：存在寻租动机→拥有权力→权力缺乏约束和监督→滥用权力、进行寻租→结果：政府预算约束软化。由此推断，为了硬化政府预算约束，必须切断上述反应链的某一或某些环节。综合分析上述反应链的各环节，切断“权力缺乏约束和监督”这一环节既具有理论可能性又具有实际可操作性。换言之，实现政府预算约束硬化的关键点在于约束和监督实施政府预算活动的机关及其执行者的权力。我们可以通过建立健全政府预算管理的分权制衡机制来实现。分权制衡机制的建立，分散了各机关拥有的预算权，明确了各机关权力的范围、大小以及权力运行规则，使各机关在不超越自身权限行使预算权的基础上，监督制约其他机关权力的运行，以防止政府预算管理活动中滥用权力、超越权力及侵犯权力的行为发生。具体而言，分权制衡机制下，实施政府预算管理活动的机关及其执行者拥有被约束和监督的自由裁量权，由于权力被约束和监督，该机关及其执行者依律合理运用权力，履行公共受托责任，为实现公共利益而实施相应的预算管理活动。此为分权制衡机制的相互制约效应，其作用机理如图1所示。
2.分权制衡机制中的协调合作效应
分权制衡机制的作用不仅仅限于权力的相互制约，它还体现在各权力主体之间的协调与合作。
政府预算管理是一项非常复杂的活动，它的活动范围涉及政治、经济、法律、社会、行政管理等国家管理的许多重要领域，它的利益相关主体涉及政府及其各部门、人大及其常委会、审计部门、司法部门、社会公众等。因此，政府预算管理活动实际上体现为各相关利益主体竞争有限公共资源的互动博弈过程，在这一竞争过程中，如果各相关利益主体之间的信息是非对称的，那么就很容易造成政府预算约束的软化。据此，政府预算约束硬化要求各管理领域、权力主体之间必须进行协调与合作，并充分考虑各相关利益主体的正当权益。
分权制衡机制下各权力主体之间的协调与合作，是指政府预算管理活动的各实施机关根据其职责分工，在共同完成预算管理整个活动的基础上，进行信息和技术的交流与合作，形成一个统一的预算管理系统。
首先是信息的交流与共享。信息交流与共享的途径有互联网、碰头会、文件的抄送等。信息的交流与共享解决了政府预算管理过程中的信息非对称性问题，使一切预算活动在阳光下进行(当然，涉及国家机密的除外)，保证了预算管理的高透明度，那么政府预算软约束下可能发生的违法违规行为自然无处遁形，从而促进政府预算约束的硬化。
图1 分权制衡机制硬化政府预算约束作用机理
其次是技术的交流与共享。政府预算管理活动除了利益关系复杂外，技术要求也特别高，从这方面考虑，政府预算约束硬化还需要各实施机关拥有一支高素质的队伍。这支队伍素质要求主要包括：能牢牢把握政府预算管理相关法律、法规、制度、政策等，具备履行其职责的必要的专业知识，拥有实施管理活动所需的技术技能。单个机关的努力毕竟有限，各机关通过分权制衡机制进行合作，显然能够有效促进各自技术的提高，最终提高政府预算管理整个系统的预算能力，为硬化政府预算约束提供智力支持。
综上所述，我们可以把分权制衡机制的协调合作效应归纳为各机关通过协调合作，实现信息与技术的共享，大大降低信息的非对称性、提高各机关的预算能力，最终达到硬化政府预算约束的目的。其作用机理如图1所示。
四、我国政府预算软约束与预算权失衡
(一)我国政府预算目前存在软约束现象
自1994年分税制财政管理体制改革以来，尤其是1998年开始推动的以部门预算为起点的一系列预算改革(包括部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革、“收支两条线”改革等)以后，我国政府预算约束逐渐强化起来。但是与政府预算硬约束的要求相比，我国政府预算仍存在软约束问题，突出表现在预算调整不规范、预算高额超收、预算执行存在法律空当以及预算透明度低等方面。(1)预算调整不规范。一是调整频繁。在预算执行过程中，调整事项多，由人大审批确立的预算形同虚设。二是自行调整现象严重。根据现行《预算法》的规定，除了增收、减支和增加公债发行额外，其余事项的调整均不用通过人大批准，因此，每年绝大多数调整事项均属自行调整。(2)预算高额超收。从我国预算执行情况看，每年都存在大量的财政超预算收入，无论从绝对额还是从相对额来看，均超过了合理范围，而且伴随着高额超收的是高额超支。(3)预算执行存在法律空当。我国预算年度起始时间要早于人代会召开时间，在正式预算确立之前，预算执行根本无法(即预算)可依，更别说预算约束了。(4)预算透明度低。目前，我国预算公开机制还不完善，许多事项还未阳光化，预算透明度明显不高。全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授，从2008年开始连续三年对我国31个省级财政透明度进行评分和排序，发现我国财政透明度总体情况一直保持20分左右(满分100分)，三年基本没发生变化。④
我们可以从审计署每年公布的《审计结果公告》中的违规问题上窥见政府预算软约束现象之一斑。从《公告》中，我们发现预算执行每年存在的主要违规问题基本相似，归纳起来主要有：编制不实(虚列收入或支出)、编制不细化、以前年度的结余资金未纳入预算管理、账外设账(或私设小金库)、自行调整预算、挤占挪用经费、非税收入未缴或未及时缴入财政专户、违反政府采购规定采购物资等。这些问题有的发生在编制环节，有的发生在执行环节，说明我国政府预算管理编制和执行环节存在软约束现象。此外，这些问题年年审计整改、年年犯，也说明监督环节同样也存在预算软约束问题。简言之，我国政府预算软约束现象遍及政府预算管理的各大环节。
(二)我国政府预算软约束的根源在于预算权失衡
我们认为，预算权失衡是我国政府预算约束软化的根源所在。从我国目前政府预算管理的实际情况看，我国政府预算权配置处于非均衡状态，归纳起来主要表现在以下三方面：
第一，立法机构预算权被虚化。人大及其常委会作为我国立法机构，其预算权被虚化，突出表现为：(1)权力规定不明确，无程序保障。虽然根据现行《预算法》的规定，各级人民代表大会拥有审查批准本级政府预算草案的权力，各级人大常委会拥有监督本级政府预算执行、审查和批准本级预算的调整方案、审查和批准本级政府决算的权力，但是其对人大的预算决定权和监督权并没有明确规定，也不具有行使的程序保障。(2)人大代表和常委会委员权力不明。现行《预算法》没有规定人大代表和常委会委员在预算审查监督中的权力，也没有为他们行使权力提供必要的保障措施，这不仅不利于代表和委员行使职权，也不利于人大及其常委会行使审批监督权。而且，根据现行审批程序，代表和委员只有在开会时才能获得预算材料并进行审查，在审查时间和资料获取的保障上严重不足，致使预算审查流于形式。(3)预算调整审批权被弱化。按照《预算法》规定，政府预算调整审批权在人大常委会，但《预算法》又将预算调整范围界定在增支、减收和增加债务方面⑤，其余变更不属于预算调整范围，而属于预算调剂，如动用预备费、科目调剂、经费流用等，预算调剂审批权不属于人大。人大预算调整审批权被弱化，使得许多经人大立法确立的预算事项，可以不经过人大批准而被变更，大大降低了预算的法律权威性。
第二，行政机构预算权存在过分集中与分散的矛盾。一方面，单从权力的划分看，我国各级政府财政部门同时拥有预算编制权、执行权和国库资金拨付权，一个部门集三权于一身，必然存在权力不能被有效制约的问题。另一方面，从资金分配权看，财政部门以外的其他职能部门拥有较大的自主分配权，大大分散了财政部门的预算权，使得我国行政系统内没有一个核心的预算机构。财政部门的资金分配权被分散化表现在两方面：(1)一些专项资金的编制权和执行权被赋予了对应的职能部门。如发展和改革委员会拥有基建资金的分配权，经济贸易委员会拥有国有企业技改资金的分配权，科技部拥有科技三项费的分配权，等等，这些职能部门成为实际执行中的“准财政部门”。(2)一些非财政部门拥有预算外资金、制度外资金的自主支配权，也削弱了财政部门的预算权。
第三，审计预算监督权缺乏独立性。我国审计监督属于行政型审计，实质上把监督权仍赋予政府行政机构。独立性是审计的灵魂，而审计独立性的核心是审计组织的独立。组织的独立决定于人员独立和经费独立，这恰恰是现行行政型审计预算监督无法满足的。行政型审计预算监督会从以下两方面影响审计效果：(1)使审计结果缩水，致使有些问题得不到及时有效的监督和纠正。《审计法》第四条和第十七条规定：“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”从这一规定可以看出，财政审计是由政府审计部门对本级预算执行情况进行审计，属于政府的内部审计；向人大常委会提出审计报告，是政府把自身审计出来的问题报告给外部监督机关，实际上是政府的“自我揭短”。根据“经济人”假设，政府会选择自身利益最大化，很可能动用权势对审计结果进行避重就轻地筛选，最终使面世的审计结果大大“缩水”。此外，《审计法》第三十九条规定：“审计报告报送审计机关前，应当征求被审计单位的意见，被审计单位应当自接到审计报告之日起十日内，将其书面意见送交审计组或审计机关”，这项规定容易使审计报告受被审计单位的影响，最终会影响到审计结果的真实性。(2)使审计处理处罚难，致使审计监督缺乏威慑力。一方面《审计法》规定，审计机关必须严格依法执行《行政处罚法》，对审计出的问题必须严格依法制止或处罚。另一方面审计机关开展财政预算执行审计，必须在本级政府和上一级审计机关的领导下进行，对查出的问题应由本级政府负责，但一些地方政府官员常站在本地区的角度，对审计处理结果进行干预，使得审计机关不得不作相应的妥协，从而使审计处理、处罚左右为难，这势必影响审计执法力度，制约审计作用的发挥。所以有“审计难、预算审计更难，审计处理难、预算审计处理更难”和“屡审屡犯，屡犯屡审”的说法。
五、结论与建议
政府预算具有法律约束力是其存在的根本，如果不能对政府行为形成强大的约束力，就是政府预算软约束。长期的政府预算软约束会侵蚀政府预算存在根基，影响政府预算功能的发挥。而政府预算管理过程是一个权力分配与运行的过程，根据分权制衡理论反映的核心规律，可以通过建立健全分权制衡机制，以权力约束权力，形成权力相互制约、协调合作的平衡关系，从而最终实现硬化政府预算约束的目标。
从近年来的审计结果看，我国各级政府普遍存在政府预算软约束现象。我国政府预算约束软化的原因是多方面的，但深究其根源，根本问题还在于政府预算权配置失衡。按照分权制衡理论的思想内核，根据政府预算管理所处的政治、经济、社会等背景，建立起预算编制、执行、监督的分权制衡机制，是硬化我国政府预算约束的有效途径。具体措施如下：
(一)完善机构框架体系设置
政府预算管理机构框架体系的设置，实质上反映的是预算决策、执行、监督体系的基本架构。目前，我国政府预算管理机构的总体框架体系基本形成，只是在局部区域及机构职责分工方面还需要进一步完善。目前，我国有人大及其常委会、政府(狭义)、审计机构，基本形成了三权分立的框架体系，其中，人大及其常委会拥有预算审批权和监督权，政府具有决策权，审计机构具有审计监督权。但从分权的程度上看，还不够彻底，还有一些需要完善的地方。具体改革建议如下：
1.分离预算编制与执行机构
目前我国预算编制与执行机构都设在财政部门内部，并且职责交叉、重合，权力制约机制不够完善，这是我国政府预算管理机构体系存在的突出问题之一。从长远目标看，应将两大机构分设。一是建立专门的预算编制机构。可借鉴美国的预算管理办公室的相关经验，设立预算编制管理局，并通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证。二是建立预算执行管理机构。仍将预算执行权赋予财政管理部门，由其具体负责预算执行的监管业务，并具体执行落实财政政策等。
2.提高审计机构的独立性
我国目前审计机构设在政府内部，属于行政型审计。在审计监督的各种类型中，行政型审计权威性、公正性最差，大大降低了审计监督的效果。从长期发展目标看，我国审计监督改革应向着独立制度方向发展。有两种措施可供选择：一是改行政型审计为独立型审计。专门设立独立的审计机构，它既不隶属于政府，也不隶属于人大、司法等机构，而是与政府、人大、司法机构并列的专司财政监督的机构。就我国具体情况看，就是将各级政府审计部门从政府机构中独立出去，进行系统垂直管理。二是改行政型审计为立法型审计。将审计机构隶属人大，同时加强财政内部监督。这种监督制度最大的特点是：既能充分发挥立法监督的优势，以法律、法规形式规范财政行为，把财政监督更好地纳入规范化、法制化的轨道；又能发挥行政监督的优势，在整个财政资金运行过程中，及时掌握相关信息，把财政监督贯穿于整个财政管理过程中。采取这种类型可以实现两者的优势互补，通过立法监督与行政监督的组合，使监督更权威、更规范、更有效，突出其优势，弥补其缺陷。
从我国国情看，后一选择是比较理想的做法：一是符合我国政治经济发展趋势。一方面，进入21世纪，进一步完善政治体制改革、转变政府职能和加强民主建设是不可逆转的历史潮流。另一方面，公共财政建设目标已然确立，民生财政、参与式预算成为财政管理发展的大趋势。这些趋势必然要求强化预算管理与监督的民主性，人民代表大会制正是实现民主性的制度体现。二是现阶段人大与审计机构的工作联系基础已经为立法型审计奠定了一定的基础。我国《监督法》规定，人大常委会每年都要对审计报告进行审议。另外，审计报告也是我国人大常委会监督政府决算的依据之一。三是可以提高审计监督的权威性。人大是我国的最高权力机构和立法机构，将审计机构隶属于人大，便于审计机构利用人大的相关权力，推进审计监督工作。当然，在建立立法型审计监督机制的过程中，应避免审计监督与人大及其常委会对政府预算监督职责的重合。
(二)完善各分支机构内部组织设置
在分离机构总的框架下，各分支机构内部在组织架构方面也存在一些需要完善的地方。
1.人大及其常委会
我国各级人大及其常委会在政府预算管理中作为代议机构，代表社会公众行使政府预算收支规模及结构的最终决定权，主要负责预算的审批，对预算执行情况进行监督，对预算执行结果即决算进行审批。可见，人大以最终决策者的身份对政府预算管理的全过程实施监督。
人大对政府财政预算的监督事实上是知识博弈、信息博弈的过程，只有拥有对财政预算更多的知识、更多的信息，才可能在预算监督中发现问题，提出过硬的修正建议，并最终作出科学合理的决策。但是人大由于专业机构不健全、专业人才匮乏等方面的原因，在政府财政预算监督方面还不能发挥实质性作用。从长期发展上考虑，可采取以下措施完善我国各级人大内部组织建设：
第一，完善内部组织架构。(1)设置预算专门委员会。专门负责预算的审查工作，包括审查总预算和拨款，在审查预算中起总管的作用。可考虑将我国现行财政经济专门委员会的职责进行划分，单独成立预算专门委员会。在预算专门委员会下再专门设置预算信息服务办公室，专门为预算专门委员会提供信息服务。(2)设置相关专业预算工作委员会。按照专业分工设置专业预算委员会，专门负责有关部门的预算审查工作。可考虑扩展我国现行的预算工作委员会，在其内部按照政府功能设置若干分支机构，如国防、教育、外交等预算工作委员会分支机构。这些分支机构按照分管的部门进行专门审查。总预算经预算专门委员会审查后，将具体预算支出按口分到各预算工作委员会分支机构进行审查，最后再汇总到预算专门委员会。在预算审查过程中，预算专门委员会应征求预算工作委员会相关分支机构的意见。
第二，加强人大预算监督队伍建设。应建立一支专门化、专业化、专家型的人大预算监督队伍。(1)配备足够多的专职人员。目前我国人大代表绝大多数是兼职人员，专职人员过少。应按照预算审查工作量配备足够的专职人员。(2)要求各工作人员具有过硬的专业知识。人大代表的非专业化使得其无法看懂预算，更别说审查监督了。可考虑从财政、税务等相关专业的大学毕业生里直接招聘。目前我国一些财经类院校都设置了财政、税务专业，培养了大批优秀的毕业生，为各级人大招聘大批专业人员提供了保障，而且也可为解决大学生就业难问题作出一定的贡献。(3)配备一定比例的专家。在各机构内按照开展业务的需要配备一定比例的专家，确保人大对预算的审议建立在较高的专业评价基础上，使预算审查具有很强的说服力，并得到各界的认可。
有了专门的机构和专门化、专业化、专家型的监督队伍，我国人大财政预算监督由形式走向实质就有了坚实的组织保障。
2.政府(狭义)
政府作为我国政府预算管理的最高决策机构，负有对年度预算收支建议作出决策，讨论、确定年度预算草案的职责。预算编制机构编制出预算草案后，经政府讨论确定后才能提交人大进行审议。政府虽然不亲自编制预算，但是在确定预算草案最终内容方面起着决策的作用，因此，必须具有相对稳定的组织成员并具有相关专业知识。可考虑在政府内部成立专门的审核委员会，委员会成员可由各级政府行政首长、财政部门负责人、国库部门负责人以及其他相关专业部门负责人组成。
3.预算编制机构
探索成立预算编制管理局独立于财政部门，直接受政府领导。管理应配备大批专业的专职成员来完成预算编制等工作，为实现财政预算权力制约提供更加可靠的组织保障。
4.预算执行机构
财政部门是预算执行监管机构最合适的部门，而且其内部组织架构也基本成形。只是在监管制度和程序等方面还需要进一步深化改革，这部分内容将在以后详细讨论。
5.审计机构
我国的审计部门除了上文提到的独立性问题外，在人员配备方面还需要进一步加强，主要是人员数量及专业问题。措施仍然是增加具有相关专业的专职人员。
注释：
①孟德斯鸠：《论法的精神》(上册)，商务印书馆1997年版，第153、154页。
②汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。
③参见IBP：Open Budget Index 2008，http：／／international budget．org／what-we-do/pen-budget-survey／full-report／。
④参见《蒋洪：财政透明度三年几未变，政府收支要全纳入预算》，http：／／business．sohu．com／20110304／n279640684． shtml。
⑤详见《预算法》第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”
标签：政府预算论文; 预算编制论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 预算软约束论文; 政府审计论文; 部门预算论文; 预算论文; 审计计划论文; 分权管理论文; 财政制度论文; 活动执行论文; 预算管理论文; 财政分权论文; 国家部门论文; 管理审计论文; 工作管理论文; 审计目标论文; 法律论文; 时政论文;