中国经济区域化发展的行政协调，本文主要内容关键词为：中国经济论文,区域论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年以来，中国的经济从体制到结构均发生了巨大的变化，其中一个重要的方面是经济的区域化和城市化进程加快。与此同时，中国的行政区划基本上还保持着计划经济时代的格局。中国的经济区域与行政区划之间已经开始产生张力。因此，需要探讨如何通过调整中国现有的行政区划，或设计新的行政协调机制，以适应经济区域化的趋势，并促进国家和地区经济的发展。
一
中国多年来一直以行政单元作为组织经济发展的单位，有省、市（地）、县等层次。这种以行政区为单位组织经济发展的现象被称之为“行政区（域）经济”。行政区经济有两个突出的特点：第一，经济活动的组织是在特定的行政区范围内，无论一个行政区域规模大小，其政府都有法定的经济管理职权，对区域内的经济进行管理和控制。第二，行政区域政府对辖区经济发展的自组织，“行政区域政府按照中央政府要求，对辖区的经济发展有自组织职能，行政区域有自身相应的区域利益……有其特定的行政组织（一级政府）做依托”[1]。多年来，各级地方政府在完成国家的经济计划、组织本地经济发展等方面做出了巨大的贡献，但也出现了地方利益与国家利益不一致和地方之间的利益冲突这两种消极现象。在走向市场经济的过程中，由于中央向地方放权，地方的经济自主权逐渐扩大，地方的经济利益开始出现并不断被强化。
地方利益的突出特点是其排他性，“所谓地区经济利益，是指各地区根据其所处的特定环境条件，从事特定的经济活动所要求的从其他地区或国家那里获得的排他性收益”[2](P7)。由于各个地方政府都倾向于把地方利益放在首位，使得行政区经济带有明显的封闭性，其弊端主要有：
第一，导致国内市场的分割。在流通方面，行政区经济的结果之一是抵制外地产品进入。统计表明，中国20世纪90年代的省际贸易量低于80年代。1985年，我国省际贸易占商品零售总额的比重为60％，到1992年降至50％。1985—1992年，我国的进口额平均每年增加10％，出口平均年增17％，而同期省际贸易年均增加仅为4.8％。[3] 法国经济学家庞塞特（Sandra Poncet）在研究中发现，从1987年至1997年，中国省际贸易量呈下降趋势：1987年，省际平均贸易量在GDP总量中占54％，1992年下降为50％，1997年下降到38％；中国省际平均贸易量在各省总贸易量中所占的比重1987年为88％，1992年降为80％，1997年则降为66％；中国各省平均商品吸收额中，外省生产的商品所占比重1987年为34％，1992年减为27％，1997年只占20％。[4] 这种地区经济封锁行为保护了本地生产效率低的企业，不利于市场调节作用的发挥，也妨碍了国内统一市场的形成。
第二，重复建设。除了本地力求产业齐全的动机之外，地方政府为提高经济增长速度，纷纷把经济的重点放在相同的产业或产品上。各省在产业设置上“一哄而上”，重复生产、重复建设和重复引进，“六五”期间就发生过手表、自行车、缝纫机“老三件”的重复建设现象，“九五”期间把机械、电子、石油化工、汽车、建筑和建材列为支柱产业的有22个省市。1996年我国东部地区与中部地区工业结构的相似率为93.5％，西部地区与中部地区的相似率为97.9％。“十五”期间我国汽车仅整车生产厂就遍布27个省，其中又有23个省生产轿车。[5] 重复建设不仅导致了资源的浪费，而且给区域经济发挥比较优势、分工协作发展带来障碍，成为统一市场形成的一大阻力。
第三，阻碍经济的区域化。真正意义上的区域经济以资源和产品在作为市场主体的企业之间自然流动为前提，不能有地域间的人为阻碍，在制度方面要求实现平等竞争，遵循同一的市场规则。然而，地方政府出于本地的利益，封锁市场，禁止外地商品流入，设关卡，防止本地资源外出。20世纪90年代中期，地方性（短程）交易占全国的贸易量约3／4，1996年在我国的陆路货运量占全部货运的89.92％，其中公路占75.9％，铁路仅为13.02％，公路货运的平均运距仅为50.93公里。[6] 这表明我国国内的贸易主要发生在省的范围内。
二
随着我国市场化改革的逐步推进，以往形成的行政区经济开始被打破。此时取而代之的首先不是一个唯一的全国市场，而是若干经济区域。突破行政区经济的是若干经济区域，这些经济区域的范围均超过行政区划的单个基本单位——省、市（地）、县。截至目前，在全国范围内已经形成了若干大的经济中心，围绕着它们正在形成经济区域。多数省的内部也出现了一个以上的经济中心，相应的小范围经济区域也在形成。
在市场经济的驱动下，经济区域的形成主要动力来自利益，邻近地区的经济互补是区域经济形成的重要动力之一。目前，经济合作较为紧密并已呈现经济整合的几个区域，都是这种情况。在长江三角洲地区，以上海为首的15个城市已初步形成了区域内进行沟通和共同发展的渠道和机制，正着手从交通、市场、信息、金融、人才等方面开展全面的合作，该区域经济合作已迈出了实质性的一步。珠江三角洲地区的区域合作已经包括了香港和澳门，出现“9＋2模式”，即广东、福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州等9个省（区），再加上香港和澳门，形成一个超级经济圈，被称为“大珠江三角洲”、“泛珠三角”。2006年4月17日，来自天津、大连、沈阳、石家庄、济南等环渤海地区32个城市市长共同签署了“天津倡议”，32个环渤海城市将全方位加强在交通、能源、产业、科技、环境、旅游等方面的合作，共同培育和发展环渤海地区统一的市场体系。我国东部的珠三角、长三角和环渤海三大经济圈在中国经济中已经占有重要的份额。①
在其他广大的地区，也发生和孕育着经济的区域化。1998年中央提出“西部大开发”战略；2004年开始实施“振兴东北老工业基地”战略；2006年3月，促进“中部崛起”又成为中共中央政治局会议的主题。从中央战略部署的方式来看，基本上是按区域考虑国家在不同阶段的发展重点。进入“十一五”期间，除了国家已经确定的东部三个经济圈，成立于1986年的“淮海经济区”也在2006年3月15日再次上书中央，提议在该区域建立“区域经济综合改革试点区”。淮海经济区由苏鲁豫皖四省相邻的20个地级市组成，土地总面积17.81万平方千米，户籍总人口1.22亿，其中鲁南地区的人口约占该区域人口的1／3，苏北占1／4多，皖北、豫东各占1／5左右。淮海经济区南接长三角，北连环渤海，并面向大海，背靠中原，在全国经济总格局中占有重要位置。2006年6月28日，淮海经济区第十八届顾问会议与会各城市代表对区域合作达成了新的共识：实现区域内的“交通同网、环境同治、市场同体”。为此，拟建立高层领导定期互访制度，以加强高层交流，实现区域内高层磋商；为实现区域内的经济联合运行，拟共同推进建立省级协调机制。区域合作从较为容易形成合作的旅游业开始。[7] 与以往不同的是，先行发展的江浙一带已经集聚了大量民间资本，他们对淮海经济区的开发表现出极大的兴趣，要在“中央盲区”投入资金，催生出中国东部经济继珠三角地区、长三角地区、环渤海地区之后的“第四经济板块”。
中国的省（区）面积很大，有8个省（区）面积超过欧洲国家，多数省（区）内部不同地区的自然条件的差别也很大，省（区）内不同地区存在发展差距。省（区）内也有经济局部区域化现象和跨省（区）界的小范围经济区现象，其中典型的一种是以一个或若干个城市为中心，形成城市经济圈。比如“武汉城市圈”、山东的“省会城市群经济圈”，等等。山东在政府部门组织下已经完成了“省会城市群经济圈”的调研。“武汉城市圈”的建设已经开始，该城市圈以武汉为龙头，半径100千米，包括周边8个城市，为湖北乃至长江中游最大、最密集的城市群。武汉城市圈的建设分三步走，拟建设三大产业带。武汉城市圈以区域市场的一体化为目标，具体包括把武汉建成华中地区的金融中心，巩固和发展汉正街等交易额过百亿元、现代化管理程度较高的全国性、区域性大型专业市场。作为区域一体化的保障，首先需要实现基础设施建设的一体化。具体措施为加快城市圈综合运输体系建设、公共信息平台建设，实现城际间互联互通，构建完善的能源供给网络。为了确保区域发展目标的实现，湖北省委、省政府将建立工作协调推动机制，加强规划统筹和法规建设，积极探索区域合作中的利益分配机制和财政支持政策。[8]
我国经济区域化的一个动力来自企业。国家放弃对经济的全国性统制以后，民间自发出现的大批小型企业，在市场的作用下，开始小范围的集结，市场经济在我国的初步发展带有明显的地域性。计划经济解体以后，中国并未马上出现一个替代的单一市场，而是先形成若干地域性市场。经济区域化的另一个动力是地方政府。地方政府也在积极地促进着经济的地区化，尽管可能与真正的经济区域化的方向不一致。改革初期的市场经济发展与地方政府的政绩欲望是一致的，自经济调控体制由中央一级调控改为中央和地方分级调控体制（中央和省）以来，地方政府发展经济和调控经济的职能突显。[2](P130—131) 担负发展本地经济任务的地方政府以地方利益为出发点，组织地方经济，被称为“发展型地方政府”，它们带有本位主义的积极作为也强化了经济的区域性。
在中国进一步走向市场化的同时，经济区域化的趋势明显，使得以行政区为单位组织经济运行的经济合理性日益下降。经济区域与行政区划之间开始产生张力。目前，中国的经济区域化进展与行政区划的矛盾表现在两个层次：一是出现超出一个或几个省级行政区的经济区域；二是出现跨相邻的省级或其他级别的行政区的小于省级行政区的经济区域。因此，需要探讨如何通过调整中国现有的行政区划，或设计新的行政协调机制，以适应经济区域化的趋势，促进国家和地区经济的发展。
三
从目前的情况看，可以通过调整行政区划或增加新行政协调机制来纠正行政区经济现象。中国的行政区划改革可以从两个思路进行：一是突破目前的行政区划的基本单元，以经济区域化发展为依据，在三个层次上设立新的行政区，包括跨省的行政区、省内跨地县的行政区、跨邻近省界处于几个省交界地区的行政区；二是不改变行政区划，只设立经济协调机构，赋予相应的权力。区域协调机构也设立在这三个层次上。
第一个层次是建立在中央以下、省以上的行政层级或一级行政协调机构。
这一级的行政权力或行政协调机构的设置应以经济区域的分布为依据，其权力在省级政府以上。设置行政实体可利用已有的直辖市建制，但需要扩大，把直辖市扩为直辖地区，以与范围包括几个省的经济区相对应。直辖地区只设在经济最发达的地区，其他地区可设省以上的行政协调机构。这种机构的设置需要削减省的一部分权力，主要是经济管理方面的权力，把它们集中到区域行政机构，由该机构统一筹划本区域的经济发展。这种次中央的行政协调权力的存在可避免目前存在的省行政区经济现象，解决省行政区之间的重复建设问题，实现区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化。区域行政机构的权力主要包括制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等；在财政方面给予次级行政机构相应的权力，区域行政协调机构与中央分享税收。按权、责、利相符的原则，原来由中央和省负责的部分公共物品由区域来提供，像跨省的区域范围的基础设施、区域内的经济制度和行政制度等。成立次级行政协调机构的目的主要是为了解决行政区经济问题，避免再出现行政区划与经济区域的矛盾。
中国已经实行省制上千年，省已经不仅仅是个行政区划，已经形成地域概念和文化意识，所以取消省制会遇到来自社会心理的抵制。文化地图不可轻易变动，但可以采取“虚”省的办法，在保留省制的前提下，逐步使省级政府的职能文化化、地方化，逐渐减少省的行政功能。与此同时，高于省的行政协调机构逐步增加行政职能，以与规划和组织本地经济的职能相符。
第二个层次是在省内建立跨地县的行政区。
省内的经济局部区域化现象符合经济区的同质性、联系性、经济管理上的合理性等要求，并具备连片地域与其他必要的物质要素[9]，应该得到相应的发展。但这种经济区的形成和发展多年以来一直受到现行行政区划的限制，主要是来自省内地市级或地区这类行政区行政权力的阻力。省内应设立与局部经济区相应的一级行政机构，其地位在省以下，省辖市以上，应为副省级。具体方式既可单独设立一级机构，也可把原来的省辖市升格，原来的计划单列市明确为副省级。副省级地位使这些行政机构能够克服来自区内地方政府的抵制，顺利推进区域经济。
第三个层次是建立对应跨省界的小范围经济区的行政协调机构。
交界地带跨省的小范围经济区的形成来自其连片地域的同质性和联系性，以流域地区最为典型。比如蒙晋陕豫交界地带，即黄河流经的内蒙古、山西、陕西、河南四省的交界地带。这种经济区跨几个相邻的省界，规模又往往小于省，其形成和发展受行政区划的限制更为明显。这种经济区域被国内有的学者称之为“行政区边缘经济”，行政区边缘经济是指“在行政区交界地带，生产要素流动受阻，所形成的一种特殊的、具有分割性和边缘性的区域经济，表现为经济的欠发达性、不协调性和不可持续性”[11]。行政区边缘经济在各种层次的行政区（省、市、县）交界地带均有表现，在省区交界地带最甚。由于远离本省经济核心地区，省政府以中心城市及邻近周围地区为发展的重点地区，交界地带很难得到重视，所以难以得到应有的发展。由于各个行政区大都以自己的利益为重，使得在行政区交界地带，难以实现区域合作，而且还会出现“以邻为壑”的现象，区域内资源的优化组合很难实现，更谈不上区域整体效益的发挥。
解决行政区边缘经济问题的思路是设立与经济区相符的行政协调机构，在不改变已有的省制的前提下，赋予该机构一定的行政协调权力。这种地区的行政协调机构的权力和职能可比照第一个层次跨省的行政机构来设置，只不过范围在省以下。这种地区的行政协调机构也应该在地市级别以上，在省级之下。副省级地位对于那些位于几个省交界的经济区尤为重要，这使它们能够克服来自区内地方政府的抵制，顺利推进区域经济。
建立以上三个层次的区域经济行政协调机构的构想的可行性可从反面得到验证：行政区经济的形成说明行政权力在区域经济形成和维持中的决定性作用，因而解决行政区经济问题必须从行政权力结构的调整入手。
以上行政区划的改革设想虽然增加了行政层级，但并不因此而必然导致行政效率的下降。从政治上讲，设计行政区划有两个出发点：从统治的角度，地方政治单元小一些，有利于中央对地方的控制；从管理的角度，政府层级过多，不便于管理。[12] 首先，行政区划的选择应该根据国家的政治局势。近期中国的政治稳定，共产党的执政地位稳固，在中央与地方的关系有了法定的规范以后，可以考虑适当扩大若干地方行政单位，以适应中国经济区域化的发展现实。其次，行政效率的高低并不完全取决于行政层级的多少。当经济和社会的发展需要增加行政层级的时候，适当增加行政层级可以提高行政的效率。政府的机构设置应服从经济和社会发展的需要，不应该脱离现实需要而抽象地谈行政效率。
四
经过多年高速增长，经济发展水平超过人均GDP1000美元以后，中国的城市化进程明显加快。在经济的集聚作用下，这个阶段上的城市化进程不是全国平推，而是形成若干城市圈，这个时期形成的城市圈大都以一个以上的城市为中心，又被称为城市群。中国的城市化还有另外一个特点：在加快城市化步伐的同时，中国又必须保留一个较大规模的农村和较为现代化的农业。作为一个人口大国，出于国家安全的考虑，粮食的自给率必须保持在一定的水平上，这就要求在农村必须保留相当的耕地面积。中国的城市化进程的进一步发展将越来越受土地的约束，由若干大城市聚集的城市圈（都市圈）节约土地的优势日趋明显，大城市可以极大地提高单位土地的经济产出率。在我国，200万人口以上的大城市和20万人口以下的小城市相比，单位土地GDP产出率相差40倍。大城市里高楼多，城市空间的容积率高，可以在更小面积上容纳更多的城市人口。[13]
一种经济圈以1—3个特大型城市为轴心，周边的中小城市和农村按分工展开，经济联系紧密，又称“都市经济圈”。目前我国已经形成京津冀、长三角、珠三角三大都市圈，其GDP总和2005年占全国的1／3强。② 随着我国经济的进一步发展，集聚效应还会继续起作用，城市经济圈将进一步增多，到2010年可能增加到“九大经济圈”或“九大都市圈”。2010年将形成京津唐、沿黄（河）、山东、辽宁、长江三角洲、苏西皖南、大武汉、成渝、珠江三角洲、吉黑九大都市圈。参照日本的经验，每个都市圈以120千米到150千米为半径，所覆盖的面积大概是4万平方千米至6万平方千米，人口约3000万，圈内GDP约为1000亿美元。③
随着我国经济的增长和人口的增加，到2030年基本上完成工业化的时候，中国可能将形成20个都市圈，包括京津都市圈、石邯（石家庄、邯郸）都市圈、哈尔滨都市圈、大齐（大庆、齐齐哈尔）都市圈、长春都市圈、沈大（沈阳、大连）都市圈、青烟（青岛、烟台）都市圈、济潍（济南、潍坊）都市圈、郑州都市圈、徐州都市圈、盐连（盐城、连云港）都市圈、驻信（驻马店、信阳）都市圈、南京都市圈、上海都市圈、武汉都市圈、南昌都市圈、长沙都市圈、珠三角都市圈、南宁都市圈、成渝（成都、重庆）都市圈。每个都市圈可容纳5000万城市人口，每个都市圈以120千米为半径，覆盖4万平方千米至5万平方千米。每个都市圈都是有十几个百万以上人口的城市构成的城市群。20大都市圈可规划成358个城市，其中1500万人口的城市11个，1000万人口18个，800万人口1个，500万人口36个，300万人口88个，100万人口204个。[14] 除了这“20大都市圈”之外，还有像厦门、昆明、贵阳、西安、兰州等工业城市的发展，它们的发展也会对周边地区发生带动作用，形成相应的经济区。
在分析中国未来发展走向的时候，必须考虑到城市化的方向和进程，以城市化的推进为动力，将经济的区域化与城市化结合。当城市经济圈形成以后，需要对行政区划进行相应调整，通过行政区划的改革，适应城市群形成和发展的要求。
第一个层次是建立与正在形成中的京津冀、长三角、珠三角三大都市圈相应的行政层级，方式可考虑前面提到的直辖地区。行政权力统一以后，可以解决都市圈内省之间的重复建设问题，实现区域内的资源配置的优化和产业结构的合理化；也可以解决地方保护主义问题，促进区域内统一市场的形成。如果设立直辖地区暂时有困难，也可以考虑设立省以上的行政协调机构。这类机构的级别在省以上，与适应经济区域化的跨省的行政协调机构类似，其权力和职能也可参照该类机构来设置，主要包括制定产业政策、投资政策、税收政策、就业政策等，其任务是实现都市圈内的资源配置的优化和产业结构的合理化。
第二个层次是建立与九大都市圈中除了京津冀、长三角、珠三角三大都市圈之外，跨省的经济圈相应的省级行政协调机构。这类行政设计适应于以下两种都市圈：处在几个省的交界地带的都市圈，比如湘鄂赣都市圈；包括了几个相邻省部分地区的都市圈，比如沿黄（河）都市圈；还有上述20个都市圈中提到的成渝都市圈。这个层级的行政协调机构的权力和职能可比照省以上的行政协调机构来设置，其职能主要为经济管理方面，以促进区域经济的发展为目标。这个层级的行政改革还需要调整省级区划，以行政区划的变动适应经济区域化。
第三个层次是建立与小于省的都市圈相适应的行政层级或行政协调机构。九大都市圈和20个都市圈中余下的都市圈，以及20个都市圈之外的更小一点的城市圈，其经济区域化的形成需要在省以下、地县之上的行政层级或协调机构的保证。这个层次的行政层级或行政协调机构的权力和职能，也可参照省内跨地县的行政区或跨省界的小范围经济区的行政协调机构来设置。
为了适应未来中国经济区域化和城市化交织的发展趋势，中国的行政实体中省级行政区划需要调整，调整的原则或是反映都市圈的形成，或是对应大都市圈之外地区的经济发展和社会管理的需要。行政协调机构可分别设在中央以下省以上和省以下市县以上。中国国土面积大，自然地理条件差别大，行政机构的设置也应多样化，除了省之外，中央直辖地区也是一种重要的行政设置。京津冀、长三角、珠三角三大都市圈在中国经济中具有举足轻重的地位，可考虑列为直辖地区。一些边疆地区，虽然经济难以开发，但政治地位重要，也可考虑列为直辖地区。
关于通过行政区划的调整或增设行政协调机构，以适应经济区域化的发展，本文只探讨了省级及在省级以上或以下的行政机构调整的原则与方式，没有涉及其他级别。关于经济区域化的行政协调，我们也只在行政区划和行政层级的层面上进行了探讨，其他的行政协调手段，如政府部门的调整、政府职位设置的调整等等，还没有涉及。这些问题都需要进一步研究。
注释：
① 据2002年的统计，我国东部正在形成的珠三角、长三角和环渤海三大经济圈创造了全国GDP的61.2％，工业增加值的58.3％和外贸出口额的86.5％，参见高慧斌：《如何迎接经济合作新时代的机遇和挑战》，载《辽宁日报》，2006—04—24.
② 2005年，三大都市圈共实现GDP70311.87亿元，约占全国GDP总量的35.8％。载《上海证券报》，2006—04—17。
③ 中国宏观经济网“经济视点”节目对王建的专访：“建立我国都市经济圈”，见http://www.macrochina.com.cn/jjqy/14/。另一种说法认为，九大经济圈分别是京津冀、沈大、吉黑、济青、湘鄂赣、成渝、珠江三角洲、长江中下游、大上海。参见国家计委经济研究所：《中国区域经济发展战略研究》，载《管理世界》，1996(4)。
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