政府治理能力与经济增长间关系的阶段性演变——基于不同收入阶段的跨国实证比较，本文主要内容关键词为：实证论文,经济增长论文,阶段性论文,阶段论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在资本、消费等因素之外，制度也与经济增长紧密相关。除了经济学中常关注的产权和分配等因素外，政府的运作也是一类重要的制度因素，这主要涉及“政府治理”(governance)概念。这一概念兴起于20世纪末西方发达国家的公共部门改革运动，并伴随改革浪潮的延续广泛使用至今，主要是指政府权力运作的制度、方式和过程，并区别于作为“运作结果”的具体公共政策和财政支出等政府行为(Bevir，2009)。在发展经济学中，“制度适当”被认为比“政策适当”更为关键(迈耶等，2004)。在公共部门改革的倡导者和我们的日常经验中，也认为较高的治理能力(Good Governance，也译为善治)会促进经济的发展(Kaufmann and Kraay，2002)。在实践中，例如政府提供公共服务的能力、政府控制自身腐败的能力、政府有效进行市场监管的能力等，均属于治理能力的范畴，在微观层面也都与经济有着密切的关联。
然而，制度因素的适应性和作用并不是绝对的，就治理能力与经济增长的关系而言，早在西方公共部门改革运动之初，莱夫维奇就认为，发达国家致力于提升政府治理能力的改革并不适用于第三世界国家(Leftwich，1993)；昆布里亚对包括中国在内的东南亚国家的研究表明，治理能力对经济增长的影响并不显著(Quibria，2006)；威尔金也在其研究中将中国作为政府治理作用并不明显的例证(Wilkin，2011)。这些研究与支持政府治理作用的研究形成了并不一致的结论，并且仍在争议中。同时我们注意到，对于治理能力的倡导和公共部门改革运动都主要集中于西方发达国家，近年来我国也不断有研究关注政府治理的概念(燕继荣，2011)，但治理能力对于发展中国家有何种程度的作用截至目前仍无定论。
当我们面对中国未来的发展，上述理论研究中的不一致则成为现实中的困惑。我国已经取得了多年的飞速发展，然而伴随经济增长而高发的腐败现象似乎并未阻碍我国经济前进的脚步，这让我们难以从过去的经验中判断治理能力对中国经济的影响程度，那么是否真如上述研究中所言，治理能力对我国经济发展并不重要呢?另一方面，治理能力作为制度因素，其作用可能因发展阶段而演变。根据世界银行的分类，我国在改革开放的30多年来，已经迅速跨越了低收入、下中等收入两个阶段，于2010年步入了上中等收入国家的行列，在发展阶段迅速改变的背景下，面对未来的发展和跨越，我们又应该如何认识治理能力的作用?它是否会对我国未来的发展产生显著影响呢?
我们难以从过去的发展经验和现有研究结论中获知上述问题的答案。不过，世界各国或地区间的对比给我们提供了一个有价值的视角和方法。本文使用实证数据对全球150多个国家在过去15年中治理能力与经济产出水平和经济增长的关系进行比较分析。本文在现有理论基础上认为，政府治理的作用是随发展阶段而演变的，比较的结果也表明了演变的存在和特征，从而在一定程度上解释了现有研究对于政府治理作用的不同认识，为政府治理作用的研究提供了新的视角，也为认识中国在过去和未来的发展中政府治理能力的作用提供了判断和启示。
二、概念界定及数据来源
政府治理能力的概念在广义上包含诸多的要素，特别是对于不同的国家而言，因为制度、传统、文化等的不同，治理能力界定上会产生差别。在我们的比较研究中，为确保比较的合理与有效，需要选择治理能力在学术上较为清晰统一的方面，并将其与各国间存在不同的政治因素区分开。
本文衡量治理能力的数据来源于世界银行的治理指数①(World Governance Indicator，以下简称WGI)，包含六个不同方面的指数：表达权与问责、政治稳定性、腐败控制、政府绩效、监管质量、法治水平。概念界定和测量的一致是比较的前提。在这六个指数中，表达权与问责和政治稳定性两个指数偏向于政治因素，涉及选举权、自由、政治稳定性等政治概念，在界定和测量上受不同国家或地区的政治和制度环境以及文化传统等因素的影响较大，在不同国家间具有一定异质性，会使比较的严谨性与可靠性受到影响。而后四个指数则主要涉及政府的运行，在不同国家间有较为统一的认识，也与治理能力关注于政府自身的运作相一致。因此我们选择腐败控制、政府绩效、监管质量、法治水平这四个方面进行治理能力的比较研究。其中，政府绩效主要指政府有效提供公共服务和制定合适政策的能力，监管质量主要是指政府有效地处理与市场的关系并对市场进行有效监管的能力。法治水平和腐败控制较易理解，不再赘述。
WGI的指标共覆盖1996、1998、2000、2002～2010年共12年的截面数据，最新数据覆盖了全球213个国家或地区，相比于其他指标，WGI的优势在于采用了不同来源的评价数据进行汇总构建，考虑到了不同评价的差异性与一致性，因此具有较高的可信度，但也有少数国家的部分指标仅有一个数据来源，会影响到指标的可靠性，因此我们去掉了这些仅有单一来源的数据。
对于经济的度量我们仍然使用GDP的概念，但考虑到比较的一致性，我们使用人均GDP来衡量一国或地区的经济产出水平，而用人均GDP的增长率来衡量经济增长速度。为消除通货膨胀及汇率不准确等货币因素的影响，我们使用购买力平价法的2005年不变价国际美元计价，数据来自世界银行的世界发展指标数据库。在对比中，考虑到货币的边际效应及统计分布等因素，根据一般惯例在比较人均GDP时使用其对数值。
同时需要注意的是，对于一些石油输出国，其经济增长明显由单一的资源因素推动，在对于经济增长因素的国际比较中通常会去除这类国家的数据(Hall and Jones，1999)，我们也采用了这种方法。但同时，这些依靠石油资源取得经济进步的国家给我们带来了另一方面的思考，即这些国家的经济增长和富裕是否自然带动了治理能力的上升?后文将对其进行分析和比较。
三、不同收入阶段国家的治理能力与人均产出：静态比较
关于治理能力与经济的相关性，一般会认为人均产出水平较高的国家同时具有较高的治理能力。为直观检验这一结果，我们将腐败控制、政府绩效、监管质量、法治水平四个指数与对应的对数人均GDP分别作散点图，得到图1。为清晰描绘散点的趋势和我国的情况，图中同时画出了局部回归法拟合的趋势线，并用虚线交点标示出了中国在2010年所处的位置。
从图1可以发现，与我们的假设相一致，虽然经济产出水平与政府治理具有一定程度的相关性，但这种相关性呈现出较为明显的分阶段特征。腐败控制与法制水平的趋势线出现了明显的拐点，政府绩效和监管质量也存在上拐的趋势。在产出水平较低的阶段，数据点的分布十分分散，局部拟合线的斜率不高；到了较高的阶段，才呈现出显著的集中趋势和线性相关。这与前文提到的一些观点是相符的，即对于发展水平较低的国家，治理能力的影响并不大。同时需要注意，在这四个方面，我国均处于拐点附近，治理能力的作用在此阶段可能发生变化，因此不同阶段的对比对于我国而言具有特殊的参考价值。
就腐败控制而言，我们发现人均GDP在8000美元以下时(对数值9.0，单位为2005年PPP不变价国际美元，下同)，腐败控制指数覆盖[-3，1]区间，分布规律性不强，以2010年水平而言，卢旺达的人均GDP仅1040美元，但腐败控制指数达到了0.48；而人均GDP超过6000美元的乌克兰，腐败控制指数却仅有-0.97，百分位名次比卢旺达低了53％。与此形成鲜明对比的是，对于人均GDP较高的国家，腐败控制指数基本形成了线性的分布，随人均GDP的上升而提高。中国的腐败控制指数并不高，而且正处于变化的拐点附近。如果我们认为在此前的经济增长中，腐败的影响似乎没有那么显著，图1中结果则暗示在未来的经济增长中，腐败控制将成为一个重要因素，需得到足够的重视。
图1：政府治理能力与人均产出间的关系(虚线交点为中国2010年所处位置)
政府绩效趋势的改变虽然没有腐败控制明显，但从点的分布来看，在经济产出水平较低时依然很分散，政府绩效有高有低，在经济产出水平较高时，变为集中的线性趋势。例如，印度在2010年的政府绩效指数为-0.01，人均GDP为3070美元，但人均GDP高于印度的刚果(布)，其政府绩效指数仅为-1.1，百分位名次相差高达46％。中国在政府绩效方面表现较好，2010年得分为0.12，排名在全球的前40％，与人均经济产出相比是较为合适的水平。
监管质量指标主要考察政府与市场角色的区分以及政府对市场的有效监管。从图1中可以看出，虽然其拐点不十分明显，但在较低产出水平时，散点分布集中区域的下方有较多的偏离点。这些偏离点主要是计划经济向市场经济的转轨国家，例如土库曼斯坦、白俄罗斯、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯等，这些国家在经济产出上已经具有一定水平，但因为市场机制尚未完善，因此在监管质量上得分较低。与这些国家相比，由虚线交点可见中国在监管质量上的得分与经济产出水平相比并不低，说明我国的市场经济建设已经取得了显著成效。同时我们注意到，在经济产出水平较低时，市场监管的质量分布分散度较高，但在经济产出水平较高时，市场监管质量与经济产出水平同样出现了很高的相关度，这也说明了我国在未来发展中进一步理顺政府与市场关系的必要性。
法治水平与人均GDP的关系同样呈现了明显的拐点特征，图1中的趋势线在对数人均GDP从5到9时，法治水平指数仅上升了1分，但对数人均GDP从9到11时，法治水平指数却上升了2分，说明在我们的度量下，较高产出水平上法治水平的影响力约是较低产出水平时的2倍，后续的相关分析会进一步讨论这一点。中国同样处在两个阶段的过渡区，经济的进一步发展，需要法治水平相比以往有更快、更大的进步。
为得到更为准确的结果，我们将上述定性结果进行定量检验。参考世界银行的分类方法可以将2010年各国的发展水平分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四个组别，分组计算各个治理指标的组内均值，为进行统计上合理的比较，我们使用自助法直接给出各均值的95％置信区间，如表1所示。
通过对比可以发现，在收入较高的三个阶段之间，各指数均值的置信区间并未出现重叠，说明三个阶段间均值的差异是显著的。然而在低收入到下中等收入阶段，有三个指标出现了置信区间的重叠，且腐败控制指标的重叠十分严重。我们进一步对这两个阶段均值相等的假设进行t检验，并将其显著性列在表1的最后一行。从结果可以看出，针对腐败控制、监管质量、法治水平三个指数，我们并不能在1％的显著性水平上拒绝均值相等的假设，说明这三个方面在低收入国家和下中等收入国家间不能显著区分，这与我们从图1观察到的结果是一致的，在收入水平较低的两个阶段，治理能力随经济产出的变化整体上不显著。
综上所述，考虑到低收入和下中等收入两个组别间治理能力的差异不明显，并参考图1的结论，我们认为，治理能力与经济产出的相关关系在收入水平较低和较高的阶段间存在明显不同，因此将较高的两个阶段和较低的两个阶段分别合并，按两个组别分别计算经济产出水平与政府治理能力的相关系数，得到结果如表2。
通过表2的结果，我们发现治理能力与经济产出的相关性程度与收入阶段存在显著的关系，较高收入阶段时其相关性明显高于较低的阶段。
但同时我们关心的另一个问题是：两者相关性的主要作用方向是治理水平对经济产出的促进，还是经济产出自然带动了治理水平的上升?考夫曼等人的研究否定了经济产出对于治理水平的带动作用，他们认为两者间的主要作用方向是政府治理水平促进了经济产出(Kaufmann & Kraay，2002)。在我们的比较中，石油输出国的情况也提供了一些反例。在高收入国家中，卡塔尔、阿联酋、沙特阿拉伯、不丹四个国家2010年平均的人均GDP达到了45000美元，高于同时期的美国，然而这些国家治理指数的平均值却远低于高收入国家的平均值，与这些国家自身非常高的产出水平更是不相匹配。较为极端的例子是赤道几内亚，该国历史上长期处于最不发达国家行列，然而自1996年其领海内发现大量石油后，迅速从贫困国家变为高收入国家，2010年人均GDP超过了31000美元。然而其政府治理水平在经济迅速增长的15年间并未有任何改善，各项指标均低于-1.2，政府绩效指数甚至发生了显著的倒退。虽然这些国家的经济增长方式较为特殊，但这些例子依然提醒我们，并不能过高期望治理能力会随经济增长和国家富裕而自动上升，相反，我们更应重视通过提升治理能力来促进经济发展。
综上所述，根据前人的结果和我们的比较，我们认为，经济与治理能力相关的主要方向是治理能力对于经济产出的促进作用，这样结合表2和前文分析，在较高的收入阶段，治理能力对于经济产出的影响力高于较低阶段的两倍。对于处在过渡阶段的中国而言，这意味着在过去的发展阶段，治理能力的影响可能并不明显，但在未来的发展中，治理能力的作用将明显增强，重视治理能力的提升是尤为必要的。
四、治理能力的提升是否带来了经济增长：动态比较
在前文的静态比较中，我们发现治理能力对于经济产出的影响与收入阶段有关，在较高收入阶段中治理能力对经济产出的促进作用更为显著和突出。接下来我们希望进一步做动态的对比：那些政府治理能力取得明显进步的国家，是否取得了显著的经济增长?
为避免短期经济波动的影响，需进行长时期的比较，在本文数据中，治理能力最早的年份为1996年，但该年度涉及国家较少，因此我们选择1998年的截面数据作为基期，将其与2010年的截面数据进行对比，观察在共12年的跨度上各国政府治理能力的变化与经济增长的相关性。为区分显著的变化，WGI针对每个数据都给出了标准误，因为我们已经去除了数据源很少的数据，这样其余大部分数据的标准误都在0.2左右，据此我们可以认为，指标值在2010年的情况与1996年相比大于0.4时即是发生了显著的变化。对于人均GDP，因为消减了通货膨胀的影响，该指标全球年均增长率约在2％，我们认为，在这12年间年均增长率超过2.5％即为显著较快的经济增长。据上述标准可以统计出治理能力和经济发生了显著变化的国家。
我们关心的是，政府治理能力显著上升的国家与其他国家相比，是否更多地取得了经济的快速增长?因此除了按前文收入阶段将国家分为两组外，还在每组内按治理能力是否显著上升分成两个子组，分别计算其中有较快经济增长的国家所占的比例，结果由表3所示。
严格来讲，利用表3中的百分比进行对比时需要考虑标准误的影响，通过自助法我们可以估计标准误约在10％左右，因此我们认为，当两个百分比差别大于20％时即为显著的不同。通过对比，我们可以得出如下结论：
第一，在较低收入阶段，政府治理能力的提升与经济增长的相关性并不明显。特别是在腐败控制、政府绩效、法治水平三个方面获得提升的国家中并未发现有明显更高比例的国家实现了经济的快速增长。例如，巴拉圭在十二年中腐败控制的百分位名次上升了20％，同时监管质量也有较明显的进步，但年均经济增长却不超过1％；与此形成鲜明对比的是吉尔吉斯斯坦和老挝，在腐败控制、政府绩效、法治水平上的名次下降了10％～20％，但却分别实现了年均超过3％和5％的增长。同时，市场监管质量的提升在这个阶段表现出较为明显的作用，说明对于收入水平较低的国家，市场化改革在一定程度上会促进经济增长。
第二，在较高收入阶段，政府治理能力的提升对经济增长具有明显的促进作用。在四个方面治理能力显著提升的国家或地区中，实现经济快速增长的国家或地区比例明显上升，并显著高于治理能力未提升的组别，最高的比例差距接近40％。例如，香港回归后在腐败控制、政府绩效、法治水平方面分别上升了0.8、0.8、0.6，名次进步了10％以上，位居全球前10％行列(其市场经济较为成熟，监管质量原本也已经很高)。在治理能力取得这些进步的同时，香港维持了年均超过3.5％的增长。另一个例子是韩国，政府绩效和监管质量也取得了十分显著的进步，与此同时年均经济增长超过4.3％。在这一阶段，还有一些国家被认为陷入了“中等收入陷阱”，例如拉美的巴西与阿根廷，经济水平长期徘徊不前，政府治理能力在其中等收入阶段也没有明显的变化，阿根廷的政府治理能力甚至还出现倒退的迹象。
第三，中国正处于两个不同阶段的过渡期，治理能力应得到充分重视。我国经济的高速增长是举世瞩目的，但在我们观察的十二年间，仅政府绩效指标有一定提升，监管质量和法治水平提升并不明显，腐败程度还有愈演愈烈的态势。这也是对治理能力的作用有怀疑态度的学者使用中国作为其例证的原因。然而，需要指出的是，根据我们的比较结果，治理能力的作用是会随着发展而发生变化的，中国当前已经步入了上中等收入阶段，治理能力将产生明显的作用，在我国未来的发展中，政府治理能力亟须有效的提升。
事实上，政府治理能力是一种制度因素，本身具有制度惯性和稳定性的特征。如果说经济可以飞速进步，那么政府治理能力的提升却往往是相对缓慢的过程，这就形成了发展中的一对矛盾。根据我们比较的结果，这一矛盾在较低的收入阶段并不会显著影响发展，但到了较高的收入阶段，较低的政府治理能力则可能成为经济进步的掣肘。
五、结论与建议
长久以来，围绕对经济发展的重视，我国形成了重视各类具体的经济政策和投资的传统，与此同时，发达国家中却在进行一波又一波致力于提升治理能力的公共部门改革运动。在我国过去的发展中，相比于具体的经济政策和投入，政府治理能力的提升始终未成为关注的重点，这是否意味着治理能力对于我们来说并不重要?本文的比较研究给出了明确的答案：并非不重要，而是治理能力在不同发展阶段的作用并不相同。
本文从腐败控制、政府绩效、监管质量、法治水平四个方面入手对治理能力与经济产出及经济增长间的关系和阶段性演变进行了实证比较，结果发现政府治理能力与经济增长间的相关性因收入阶段的不同而存在显著差别。在低收入和下中等收入阶段，政府治理的作用并不显著，总体上政府治理能力的提升并未明显促进经济的增长，市场监管的完善在一定程度上可以促进经济的增长；在上中等收入和高收入阶段，政府治理能力与经济产出水平呈现了高度的相关，相关系数超过了前一阶段的两倍，政府治理能力的提升对经济增长产生了明显的促进作用。
基于比较我们认为，政府治理能力与经济增长的相关性在中等收入阶段产生了显著改变，特别是腐败的影响改变最为明显。对于处在该阶段的国家而言，治理能力的潜在影响将与其过去的发展经验产生差别。如果不能尽快适应这种差别，加强对政府治理能力的重视，经济的进一步发展将可能受到影响，甚至步入“中等收入陷阱”。
改革开放三十余年来，我国经济取得了突飞猛进的发展，并由低收入阶段迅速跨越下中等收入阶段，于2010年跨入了上中等收入阶段。在通过各类经济政策和资本投入促进发展的同时，政府治理能力一直是我们关注的重点。随着经济的增长，腐败程度似乎并没有减弱，甚至有加重的趋势，政府效率虽然得到提升，但市场监管质量和法治建设依然有较大的完善空间。历史经验与前人研究已经说明，我们不能过高期望经济增长和国家富裕自然带动治理能力的提升。本文研究认为，在我国过去的发展经验中，影响似乎并不显著的治理能力，在未来的发展中却会成为经济进步的重要因素，并进一步影响社会各方面的进步。我们应该意识到，在新的发展阶段，有效的发展手段将会发生变化。政府在重视例如财政政策、货币政策、产业政策等具体政策之外，应当更加重视政府治理能力的作用。
在治理能力的作用明晰后，如何提升治理能力即成为下一步的问题。然而，由于政府治理的概念提出较晚，即使在国外的研究也处于起步和发展阶段，对其认识依然不够充分。在促进治理能力的提升上，现有的共识是仅靠政府的强制权力和市场的资源分配并不能形成有效的治理，在治理过程中不同组织和群体的参与和协作是重要的，但在具体的层面关于分散与集中、群体治理、网络治理、社会融合、有效规制等很多方面依然存在着理论与实践中的困境。具体到中国的情况，由于政府治理概念的提出与当前的主要研究依然集中于西方发达国家，作为制度因素，政府治理须与所处环境紧密结合，因此根据我国具体情况的消化吸收与再创新也尤为重要。随着中国的发展，在政府治理的理论与实践领域，中国将可能成为新的前沿阵地，因此，我们也应把政府治理作为进一步探索、研究与实践的重点。
注释：
①http：//info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.
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