美国银行制度变迁中联邦政府与地方势力的博弈探析——以银行业的数量变化为中心，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,量变论文,探析论文,美国论文,银行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国现代银行业起源于18世纪80年代，长期以来，形成了独具美国特色的数量庞大且绝大多数银行又是单一制的银行业体系；但在20世纪30年代以后，银行数量不断衰减，目前更是呈加速减少之势。究其原因是复杂多样的，其中银行制度变迁所造成的数量变化则是主要的方面，反映了联邦政府与地方私人力量之间的不断博弈。 现有研究大多从宏观和微观的层面从不同角度对银行制度变迁，以及金融与经济发展的关系等进行论述，美国官方机构定期发布对银行业的有关统计资料，但鲜有将这些数据与银行业的制度变迁问题联系起来加以研究的。本文主要从美国银行业数量变化的数据和现象入手，探究银行制度演变中联邦政府与地方和私人银行家之间合作共生的互动关系，揭示美国银行业的变化规律和发展趋势，以期为研究者和业者提供有益的参考借鉴和启示①。 一、文献综述和问题的提出 关于美国银行制度变迁的研究大致从18世纪末期就开始了，主要是当时美国的政治家和历史见证者所撰写的有关美国银行业发展的政论文章和政府报告，后来还有银行家和学者们对这一问题的研究成果，长期以来积累了丰富的文献资料。具体包括以下几个方面： （一）政治和政策角度的研究和分析 由美国联邦政府第一任财政部长汉密尔顿等人撰写的《联邦党人文集》，及其撰写的一系列报告，对这些问题做了缜密的回答。联邦党人主张建立一个强大的联邦政府，政府应拥有强大的征税权、货币发行权、国债发行权，以及管理州际和国际贸易的权力等。② 曾任财经杂志记者和财政部职员的威廉·古奇1833年出版了《美国纸币和银行业简史》一书，强烈反对可以自由发行纸币的银行制度。历史学家理查德·希尔德雷斯、政治学家乔治·图克、银行家约翰·亚历山大、社会学和经济学家威廉·格雷厄姆·萨姆纳等人也是侧重从政治经济学的角度，对美国货币和银行发展的实践和理论问题进行了专门的研究，出版了相关专著。③ 从资政方面研究的学者，如著名学者约翰·杰伊·诺克斯、凯特罗尔·拉尔夫，以及麻省理工学院教授戴维斯·里克·杜威等人，对第一、第二美国银行、分支银行制度、绿钞纸币、以及国家银行制度等问题进行了深入研究。④1937年美国经济研究会主席、罗斯福总统金融改革顾问、哈佛大学教授斯普雷格，以研究美国经济周期和创建美国国家经济研究局广为人知、美联储的主要倡导者和第一届理事会成员米契尔，德裔美国银行家保罗·瓦尔堡，曾在美联储任过职的弗雷德里克·布拉德福德，都对此问题进行了深入的研究。他们的研究成果都突出了应用性和政策取向，侧重研究具体问题，总结美国金融发展和制度变化过程中的经验和教训，从而探讨了政府与金融业的关系。⑤ 20世纪50年代以后，自由主义、进步主义和马克思主义的历史学家和经济学家都纷纷对杰克逊时期政府与金融业发展的问题进行了重新探讨和评价。如1957年布雷·哈蒙德出版的关于南北战争前美国银行与政治互动发展的著作，以及默里·罗斯巴德的《1819年经济危机：回应和政策》等。这一时期“稳健经营原则”成为评价金融业的重要标准。⑥ （二）监管视角进行的研究和探讨 1963年，弗里德曼和施瓦茨的《美国货币史（1867—1960年）》出版后，逐步形成两种鲜明的研究和思维模式。以布拉德福德为代表的学者认为，政府有必要尽可能地监管银行业，银行是准公共机构，应该更集权化，市场本身是不可能自行监管的；而以弗里德曼为代表的货币主义者认为，银行业应该在市场监管之外，银行家是特立独行的企业家，一直反对政府的监管，而作为管理者，它必然是要获利的，由此提出了政府对金融业的规制问题。⑦ 从20世纪70年代后，从监管视角研究政府与银行业的关系问题成为热门的话题。 美国著名学者如哈耶克、伯恩斯、彼特·特敏，以及理性预期学派等，从历史、政治、经济、文化和社会心理等方面，从对美国金融发展和制度变迁的许多问题进行了重新研究和解释，研究方法和手段也大为改观，出版了大量的研究成果。⑧一些学者及时对当时美国银行制度的变革做出回应，更加关注现实问题的研究，如放松管制、自由银行制度、储蓄和贷款协会的破产危机和联邦存款保险制度等问题。⑨关于中央银行制度和美联储的研究也越来越多，对央行制度的起源、美联储的制度结构，以及货币政策的独立性等问题进行了深入研究和分析。⑩ 21世纪以来，关于银行制度变迁问题的研究主要集中在监管、金融稳定和金融危机爆发的机制和原因等方面，（11）同时也有一些关于宏观金融业发展方面的研究，如杰里·马卡姆和默里·罗斯巴托德等人的论著。（12） （三）官方机构和智库组织的研究 从组织机构来看，美国国会记录和保存了大量有关银行机构设立、货币发行和监管立法等详细文件和有关听证材料。如美国众议院和多数委员会和总统经济报告，为研究第一和第二美国银行的有关问题提供了原始和可靠的一手材料。（13）美国联邦储备体系定期出版有关统计数据和研究报告，如月度和年度报告、综合性出版物、专题统计资料，以及工作手稿和成果，美国联邦存款保险公司也定期发布有关美国银行业发展的数量统计报告。这些研究资料和报告已经形成制度化的发布和保存。 两个独立的智库型研究机构，如1875年成立的美国银行家协会（ABA）和1921年成立美国国家经济研究局（NBER），非常重视美国金融制度问题的研究，收集了较为完整的历史数据，其中就有相当多的文献是涉及到政府与金融业关系问题的，积累了相当多的原始资料和研究文献。 相比之下，我国学者对美国银行制度变迁问题的研究起步较晚，大多从比较宏大的角度侧重于制度和现实问题的探讨，包括对某些银行制度进行横向比较和分析，同时注意翻译和吸收美国学者的相关研究成果，如翻译出版了相关的国外研究成果。（14） 总的来看，美国学者对相关问题进行了长期的探索，积累了颇有价值的文献资料和研究成果，而国内研究文献只是涉及到一些相关问题，而且往往是借鉴多于研究本身。 不同时期的学者从各个不同角度对美国银行制度变迁的诸多问题进行了研究，从政治角度所做的研究对本文研究切入点的选择起到指点迷津的作用，如研究者对银行监管、美国银行业的结构特点、美联储的政治起源和制度变革等问题的探索性成果，（15）对这一问题的进一步探讨提供了重要的研究基础，而现有的官方统计资料为本文的研究提供了一手文献资料。 但从目前的研究进展和成果来看，还存在一定的局限性。首先，所研究的问题多呈条块分割状况，有所偏重，多数集中于20世纪30年代和80年代前后的银行业发展问题，而对20世纪30年代以前美国银行制度的变迁关注不够，而且所用数据也比较零散，时间序列不够连续。其次，研究方法和角度各有侧重，缺乏系统美国新经济史学者诺斯、福格尔和科斯等人从产权、交易成本和企业的角度探讨制度变迁的原因，默里·罗斯巴德则是运用米塞斯为代表的奥地利学派的货币理论，用情意学（Thymological）方法，把实证分析与人类行为理论结合起来，研究美国金融制度变迁的动机和影响；弗里德曼和施瓦茨的《美国货币史》则偏重于实证研究和分析，忽略了人类行为动机的分析。再如国内学者的专题研究多，全面研究的成果偏少；即使是研究某些专题的学者，在一手资料的搜集和运用，以及对国外学者最新研究成果的吸收方面还有待改进。现有的研究成果介绍性文章较多，有理论深度的研究成果和专著较少。另外，从政治学角度的研究成果基本上是美国学者所著，但也不够系统化，没有将银行业的数据分析与制度变迁联系起来，探讨银行制度变迁中联邦政府、地方政府和私人金融家之间的互动关系，缺乏整体性的思维，时效性较强，但研究角度可以借鉴。 本文认为，1774年以来美国联邦政府、地方政府和私人银行家之间已经建立了动态演进的合作共生关系，从某种程度上反映了中央和地方以及政府与市场的博弈。本文将在总结美国银行业数量变化的基础上，重点探寻美国各级政府和主要利益相关者在银行制度变迁的作用，以及银行业发展的独特性、复杂性和多样性。 二、美国银行业的数量变化轨迹 独立战争后，美国银行业已经起步，但发展有限，且不成规模。1791年之后，银行业的发展步入一个快速增长的轨道，由此拉开了美国银行业200多年波澜壮阔的发展历程。以1921年为界，在银行的数量方面基本完成了从增长到减少的长波发展周期。 1791～1921年是美国银行业数量迅速增长和膨胀时期。1791年，美国只有6家银行；到1800年，发展到28家；1815年，迅速增加到208家。1836年，美国银行已经增加到713家，其中只有两家是由联邦政府建立的国家银行，即第一美国银行（1791～1811年）和第二美国银行（1816～1836年）。1836年，第二美国银行停业后，美国银行业进入了“自由银行制度”的发展时期，州立银行（16）获得了“一枝独秀”的垄断式发展，银行数量大幅增加。到1863年《国家银行法》通过时，美国州立银行数量达到了1532家，其变化发展趋势如图1所示。
从图1可以看出，1853年后，美国银行数量开始快速增长，随后一直呈上升发展趋势；但在60年代以后发生了新的变化。 在南北战期间，为了解决战争融资和国家财政问题，根据1863年通过的《国家银行法》及其修正案，联邦政府创建了一套完全不同于州立银行的国家银行体系，其特点是由国会授权，联邦政府颁发营业执照，私人拥有，营业期限是长期的。新建的国家银行有三个层次：一是位于纽约市的国家银行称为中心城市储备银行，要保留其票据和存款的25%作现金储备；二是在50万以上人口的城市设立的国家银行，称为城市储备银行，要保留其票据和存款的15%作现金储备，并存放在纽约市国家银行；三是在人口少于6 000人的城市设立的国家银行，资本金是5万美元，称为村镇银行，要保留其票据和存款的15%作现金储备，并存放在城市储备银行。（17） 新建立的国家银行体系无权干预其他银行制度的存在，也不可能一下子消灭数量众多的州立银行。1863年时，只有66家国家银行；1864年，就发展到476家。这时大部分州银行纷纷转制变为国家银行，如纽约城市银行，1865年就改制为国家城市银行。（18）1868年，国家银行迅速扩张到1 640家；而州立银行数量开始急剧下降，从1863年的1 466家减少到1868年的247家，有被取而代之之势。 但州立银行却绝处逢生了。主要是通过支票存款获得了资金来源，同时可以设立分支机构和发放农业抵押贷款；最低资本金的门槛很低，只要求5 000美元。1873年，州立银行恢复到1 232家；1887年，达到3 109家，而国家银行才有3 061家，首次在数量上超过了国家银行。此后州立银行一直呈快速增长趋势，与国家银行体系长期并存发展，形成了颇具美国特色的“双重银行体制”。 在这一体制下，国家银行和州立银行成为美国银行业的重要组成部分，全美银行总量有了大幅增长。从1864～1870年，银行数量从1 556家增加到1 937家。1871年之后，银行数量的年均增长率超过10%，其中1887年的增加速度达到42.2%以上，当年的银行数量为6 170家。1888～1895年的8年间，银行数量从6 647家增加到9 818家；1896～1912年，美国银行数量的增长更为迅速，具体情况如图2所示。
从图2可以看出，在17年间美国银行数量一直处于不断增加的趋势，1905年完成了从1万家到2万家的跨越。1912年美联储成立之前，全美银行总数已超过了2.5万家；1912年之后，则呈现出加速发展态势，到1921年达到历史峰值，全美银行总数为31 076家。这在世界各国金融业发展史上是少有的。 1922年以后，美国银行业数量进入大规模缩减时期，且数量减少趋势一直持续至今，目前还呈加速减少之势。 1922～1935年间，虽然每年都有新注册成立的银行，但从总量来看，每年银行数量不再呈增加趋势，而是沿着下降的轨道在发展，具体情况详见图3所示。
图3显示，从1922年之后，美国银行数量逐年减少，特别是1929～1933年的大危机期间，美国银行数量更是发生了急剧变化和调整。数以万计的银行破产倒闭，1930年倒闭的银行有250家，1931年近2 000家，1933年约有4 000家，1930～1933年间，破产倒闭的银行共有9 000多家，是危机之前美国银行总数的1/3。到1935年时，银行数量为16 047家，其中商业银行15 488家、互助储蓄银行559家。与1921年相比，银行数量减少了差不多2/3以上。 1936～1985年期间，美国银行业进入了“大稳定”发展阶段。银行数量的缩减速度明显放缓，从1936年的15 884家减少到1985年的14 417家，50年间银行数量减少不到1 500家，平均每年约为30家。美国银行业稳定发展了近50年时间，数量基本维持在14 000家左右；但是，这样的发展状况在1985年之后发生了变化。 从1986年开始，美国银行业的数量进入了快速减少的发展过程，具体情况如下页图4所示。 根据图4和相关数据显示，1995年还在营业的美国银行有9 943家，此后即呈迅速减少趋势，平均每年减少约200家；到2012年底，美国银行业的机构总数只有6 096家；2013年是5 896家，（19）每年都有大量的银行消失，而且可以预见的是这样的快速减少趋势还将继续。
美国银行数量为什么会有如此迅速扩张和缩减的现象？美国银行业的数量变化不仅仅在于“数”，而在于数量背后的制度博弈。而制度变迁牵涉到多方面的原因，其中最为重要的则是美国联邦和地方政府以及私人金融势力之间的利益争夺和博弈，及其与银行业发展和银行制度变迁的互动关系。在不同发展时期，两者之间围绕不同的问题展开斗争。 三、南北战争之前联邦政府和地方势力的“银行战争” “银行战争”是指1791～1836年期间，美国社会围绕第一、第二美国银行的设立是否“违宪”问题的争论。“银行战争”拉开了联邦和地方政府较量的序幕。在这一场旷日持久的斗争中，联邦政府和地方势力在政策理念和实践等方面展开了多个回合的较量，由此引起了银行业的扩张和数量变化，这与银行数量的第一个增长周期是相一致的。 支持联邦政府建立国家银行的是以华盛顿总统和财政部长汉密尔顿为代表的联邦主义者，以及第一和第二美国银行的管理者；而反对方则是反联邦主义者、各州政府和私人利益集团，主要代表人物是杰斐逊和杰克逊总统及其支持者。（20）特别是杰克逊总统，他对第二美国银行的极力反对引发了一场政治斗争，其影响在整个19世纪不断发酵。 特别是第二美国银行营业执照的重新授权问题，引发了1828～1833年杰克逊总统与银行管理层及其支持者之间更为激烈的“银行战争”。杰克逊总统坚持认为第二美国银行是违宪的，创建银行的法律权力值得质疑，同时也没有创造稳定的全国通货，（21）希望用“硬通货”代替信用纸币。杰克逊的反对意见掺杂着政治党派和利益集团的色彩。（22）支持者是继承联邦主义思想的“辉格党人”，以银行第三任董事会主席比德尔（Nicholas Biddle）、另一个总统竞选人克莱（Henry Clay）以及共和党中的国家主义者卡尔霍恩（John C.Calhoun）为代表。（23）1832年，比德尔向国会提出了重新申请，并得到国会的同意。但刚刚当选总统的杰克逊却否决了国会的议案，认为该银行不仅违宪和腐败，而且是对杰斐逊农本主义理论、州政府主权、美国民主和奴隶制的直接威胁，反对者反对政府给企业或任何团体以补贴和特权，政府必须与银行体系脱离。 接着，从1833年开始，杰克逊就主张把联邦政府存款从第二美国银行转存到他所偏爱的州立银行那里；（24）随后，第二美国银行对商业银行的监管作用和贷款业务也结束了。1836年，第二美国银行的联邦营业授权被终止。（25） 政治因素是杰克逊派获得“银行战争”胜利的关键因素，这不仅是农业利益集团反对国家银行制度的胜利，而且也是州立银行和不断崛起的货币势力不满政府控制银行信贷扩张的结果。（26）美国政府对于金融制度的供给没有得到各既得利益集团的认可，联邦政府只好退出了银行领域。而在货币本位的问题上，由于杰克逊总统的支持，实际上在1834年以后实行的是黄金本位制。（27） 从1836～1863年，美国联邦政府退出了银行业。在州政府和私人银行家主导下，大多数州普遍实行自由银行制度，各州政府负责银行业的监管。根据自由银行法律的规定，任何个人只要能筹集到一定额度的最低资本金，并符合相关要求，就可以在任何地方设立银行，既不需要任何机构颁发执照，也不需要什么政治背景；但银行必须以政府债券（大多是地方政府债券）作抵押发行可作为货币使用的银行券，而银行券又必须以财政部的金银铸币按比例兑换。（28）州立银行迅速扩张，国家的货币供给完全由它们所决定。 在地方和私人银行中，纽约地区的银行势力相对较大。1812年，纽约的州立银行有19家，其中包括1812年创立的纽约城市银行，其发行的银行券可以作为全国流通钞票的替代物。（29）在这期间，一批被称为强盗贵族（The Robber Baron）的金融家私人势力，包括阿斯托（John Jacob Astor）、吉拉德（Stephen Girard）、范德比尔特（Cornelius Vanderbilt）、杜鲁（Daniel Drew）等人，在南北战争之前掌控了美国的金融业。 这一时期美国的银行主要有三类，即根据各州颁发特许执照而建立的银行、未获得特许状或根据各州一般法律建立的私人银行、根据纽约州的法律体系建立的自由银行。任何个人都可以在任何一个地方设立银行，还可以发行银行券，这提供了大量的货币供给。有不少自由银行设立在偏远地区，没有任何资本金，被称为“野猫”银行，银行的破产倒闭和银行券不能兑付是常事。但也有人认为，除了这一瑕疵之外，自由银行制度在有效配置金融资源和私人监管方面提供了典型案例。（30） 在自由银行制度时期，政治家和银行家们从各自的需要和实际情况出发，各种创新性的替代金融制度纷纷登场。如1840～1846年，国会反复讨论最后建立的由财政部管理的独立财政制度，就把联邦政府与银行业的联系进一步分离了。（31）这一替代制度一直维持到1913年，政府存款可以从“宠物银行”转移到财政部的分库体系中，财政部实施了部分中央银行的职能，部分地克服了央行制度缺失后的金融管理问题。 四、“双重银行体制”与联邦政府和地方势力的竞争 在“双重银行体制”下，联邦政府与地方势力在给银行颁发执照方面展开了长期的竞争。国家银行是由国会授权，联邦政府颁发营业执照，私人拥有，期限也是长期的，可以买卖债务凭证，接受存款、外汇和金银买卖，以及给私人贷款。对于州立银行来说，国家银行的最大优势就是可以发行全国流通的、不用打折扣的银行券，前提是通过购买相当于最低资本金1/3的美国政府债券，并将债券抵押在财政部的货币监理总署，作为发行银行券的保证，就可以获得相当于面值90%的全国银行钞票作为回报。这种全国性钞票是美国除了海关偿付之外所有场合都能流通的法定货币，并可以百分之百地兑换金属货币。而州立银行的银行券要征2%～10%不等的税，在流通中还可能要打折扣。因此，实际上州立和私人银行被剥夺了发行银行券的权力。 表面上看，国家银行制度是为紧急战争融资的临时之策，但实际上却建立了国家银行与美国国债的共生合作机制。通过这个机制，美国基础货币的供给就将由中心城市的国家银行决定，而不是由中小城市的地方和私人银行决定。这个倒转的货币供给金字塔，说明国家银行发行钞票的能力和多倍创造功能取决于其购买国债的能力，同时也说明了在国家财政和货币发行问题上，国家银行取得了主导权。 但国家银行被禁止借资金给商人进行股票投资，出借资金不能超过其资本金的10%，不能给房地产借款。遇到银行破产倒闭时，国家银行也不能发挥救援作用，存款者的利益得不到政府的保护；另外，国家银行不能随意设立分支机构。而这些劣势正好就是州立银行的发展机会，州政府可以根据地方法律授权给地方性的州立和私人银行颁发营业执照，州立银行虽然在银行券发行方面不如国家银行，但它们可以发放农业抵押贷款，设立分支机构，且最低资本金要求很低（5 000美元就可以），还可以通过吸收存款和签发支票等渠道获得资金来源。州立银行反而显示出与国家银行不同的比较优势。 因此，南北战争以后，联邦政府和州政府都可以给银行发放执照，业主可以自行选择，由此展开了给银行颁发执照的竞争。结果是国家银行和州立银行都得到了空前的发展，在数量方面同时有了大规模扩张，实际上变成了两种银行体系长期并存的“双重银行体制”，银行业的发展变得更为复杂。 “双重银行体制”造就了美国数量庞大的银行业。在地域分布上，州立和私人银行一般是在西部和南部，而国家银行一般设立在人口比较稠密、工业化比较发达的地区。如1900年，3 935家国家银行中的大多数分布在经济发达和人口较为密集的大中城市，这一情况可以从图5中得到更好地说明。
图5显示，1900年时，国家银行的设立地域与人口密度基本上是一致的，与美国工业化和城镇化的发展进程也是相辅相成的。 1900年之后，由于国会修改了《国家银行法》，降低了对国家银行的法定资本要求，使国家银行数量也大为增加。但是与州立银行相比，国家银行在数量上还是处于劣势的。但在整个20世纪，在货币市场上，国家银行一直发挥着核心金融力量的作用。 由于各自在制度上的竞争优势，长期以来国家银行与州立银行在数量上呈现出此消彼长的发展趋势，1865～1980年，国家银行和州立银行的变化路径如图6所示。 图6显示，从1886之前，国家银行的数量是大于州立银行的；但是在1887年，州立银行的数量开始超过国家银行了。在1900～1925年美国银行业的大跃进时期，州立银行的增幅明显地超过了国家银行；1935～1980年，基本上是同比例减少，但是州立银行的绝对数还是大于国家银行的。 1980年之后，国家银行与州立银行的界限越来越模糊。特别是1994年以后，美国国会通过了《跨州银行和分支银行效率法案》（32），废除了所有妨碍银行跨州经营活动的限制，无论是国家银行还是州立银行，都开始了多元化和全国化的步伐，或设立综合营运部门，或转制为银行控股公司和金融控股公司。无论是国家银行还是州立银行，都要求成为美联储的会员银行，都要参加美国联邦存款保险公司，它们的差别仅在于颁发营业执照的机构不同而已。（33）从那以后，在法律规制上，美国的“双重银行体制”发生了质的变化。
美国政府创建国家银行的初衷是统一和控制银行业，结果却衍生了银行业、监管制度和金融业富有竞争性的“双轨制”。长期以来，数量庞大的银行业分属两个机构监管，即国家银行体系由货币监理总署负责，（34）而州银行由州政府的有关机构负责，由此形成与“双重银行体系”相适应的“双重监管制度”。与此相适应，整个美国金融业也呈二元发展格局，一是受政府严格监管的银行业，主导了货币市场；二是不受任何组织监管的自由放任的资本市场，被金融家们所主导。 联邦政府与地方政府和私人势力形成了既竞争又合作的复杂关系。（35）19世纪70年代以后，以纽约市的华尔街为中心，美国发展起庞大的投资银行和资本市场，一批金融精英成长起来。他们买卖政府和铁路债券、积聚美国的储蓄资源，调动国内外资本，成为工业化的资源调节者。到20世纪初期，金融寡头主导了整个美国金融业的发展。 五、单一制和分支制银行与联邦和地方政府的博弈 单一制银行是美国银行业发展中的独特现象，是指只有一个办公场所和部门、不设立分行、全部业务由一个窗口完成的一种银行组织形式。在1900年之前，美国的分支制银行不占重要位置，大多数是单一制小银行。 从19世纪以来，美国法律虽然允许建立分支制银行，但对银行设立分支机构有诸多限制。单一制银行与分支制银行的演变不仅是美国银行业数量变化的重要因素，而且也是联邦政府和地方势力博弈的另一个舞台。 国家银行是不允许设立分机构的，只有那些从州立银行转制为国家银行的金融组织有少数分行，但只占有银行业资源约2%。20世纪初，只有5家国家银行和82家州立银行有分行，共有119家分行；到1923年，91家国家银行和500家州立银行有分行，共有2 000家分行；随后分支机构开始增加，加州是分行制最为自由的州，80家银行就有475家分行。 反对分支制银行的声音没有中断过，美国银行协会和货币监理总署都反对分行制，认为无限制的分支行会破坏国家银行体系，因而一直寻求立法限制分支行的设立。在1927年之前，国家银行是被严格禁止设立分行的，只能有一家办公室，只能在其所在城市开设分行，这样的分行业务仅限于存款和贷款。 1927年通过的《麦克法登法案》（McFadden Act）对于设立分支银行的限制有所放松，国家银行可以在允许设立分行的州设立分行，以及人口超过2.5万人的城市设立分行；5万人口以下的城市只能设立1个分行；5万～10万人口的城市可以设立2个分行；10万以上人口的城市设立分行要受到货币监理总署的有关限制。这些限制保证大银行不会通过多元化的分支行而把小银行驱逐出银行领域；允许从州立银行转为国家银行，或者被国家银行并购的州立银行已经设立和营业的分行继续保留下来。 虽然如此，各州还是通过立法和其他办法阻止国家银行设立分行。为了绕开设立分行的限制，连锁银行和集团银行比较普遍。连锁银行是由多数股东持有、股票不公开交易、集团银行的股票是公众持有、由控股公司对所持有的银行进行集中控制的。 从财政联邦主义和信贷扩张出发，联邦政府坚持要建立分行制的银行结构，而州立政府则要建立自由经营的单一制银行。直到1935年，单一制银行占绝大多数，共有13 329家，开设有分支机构的银行只有796家，但却控制了全美金融资源的一半。1935～1950年，单一制银行减少到约13 000家，而开设有分支机构的银行有1 267家，分支机构数量增加到4 721个；1965年底，开设分支机构的银行增加到3 192家，分支机构数量为15 486个，控制全美银行资源的2/3以上。1950～1965年，单一制银行数量从12 179家减少到10 352家；1965年以后，美国单一制银行和分支制银行的发展趋势可以从图7中得到说明。
从图7和相关数据显示，近50年间，美国单一制银行已经不占多数。随着对分支制银行限制的不断放松，单一制银行迅速减少。1990年，单一制银行有5 386家，到2012年减少到1 324家，只占银行总数的22%左右；而分支制银行增长迅速，逐步成为银行业发展的主流，银行集中的趋势已越来越明显了。作为美国银行业特色的单一制银行最终都会转制为分支制银行，作为一种银行组织制度，它有可能走向消亡，这是美国银行数量减少的一个重要原因。 在银行经营的地域范围问题上，对国家银行的法律限制终将取消，联邦政府和地方私人力量的博弈也告一段落。 六、联邦政府与私人金融家博弈的新战场 1863年的《国家银行法》虽然赋予国家银行一些特权，但有一个对国家银行发展的致命限制——不能设立分支机构，以及不能从事信托投资业务，只能实行单一银行制度和专业银行制度。因此，为了突破联邦政府对金融业的监管和规制，私人金融家想方设法进行规避，由此出现了各种替代的制度形式，如信托投资公司和投资银行制度等。 （一）国家银行与私人金融家争夺的战场转向了投资银行 19世纪后期，美国资本市场上最富有吸引力的投资工具是美国政府债券和铁路债券，只有实力雄厚的国家银行才能开展这一投资银行业务。为了进入并掌控这一金融富矿，不少州立银行纷纷转制为国家银行。如后来美国十大财团之一的创始人梅隆（Thomas Mellon）建立的梅隆兄弟公司，在19世纪末期转为梅隆国家银行，通过联合信托公司和储蓄银行扩展投资银行业务，进而控制了煤炭、钢铁、铁路、电力公司和其他企业。又如成立于1812年的纽约城市银行，1865年改制为国家城市银行（即现在的花旗银行），后来成为标准石油公司的主要往来银行，由此得名“石油银行”。1893年时，国家城市银行是纽约最大的银行，1895年成为最大的证券承销商，是19世纪末期美国最大的国家银行，由洛克菲勒、摩根和希夫等金融巨头控制，1897年与第三国家银行合并后快速扩张。1902年，货币监理总署要求花旗银行严格限制证券承销业务，或者整个地远离投资银行业务，但花旗银行却通过内部的信托部门继续开展这些业务。到20世纪初期，昔日的强盗贵族已彻底地被投资银行家所取代，联邦政府与地方力量的较量转变为联邦政府与以纽约华尔街为核心的私人金融家的斗争。 事实上，在这一场较量中，私人金融家总是技高一筹，他们可以规避联邦政府的各种规制和监管。在1904～1906年间，道·琼斯平均工业指数几乎翻了一倍，股票价格飙升，华尔街笼罩在一片投机声中近乎疯狂，一群投机者利用花旗银行和几家纽约当地的大银行控制整个资本市场。在证券和资本市场上，美国政府基本上没有太多有效的规制办法。 金融业无序发展的结果是可想而知的。1907年3月和8月出现了两次金融恐慌，由此引发了一场几乎要倾覆美国金融市场和经济的大危机，100多家州立银行和30家国家银行破产倒闭。危机发生后，联邦政府缺少救市工具和手段，只好由纽约清算所进行救市，但没有成功。后来是私人金融家摩根以个人力量来拯救整个美国金融市场，俨然成为“一个人的美联储”，他采取非常措施制止了危机的不断蔓延；而美国联邦政府在这一次金融危机中表现得非常软弱无力。 （二）联邦政府和私人银行势力对于国家金融控制权的争夺 1907年金融危机之后，再次引发了关于建立国家中央银行的讨论，以及对金融市场的调查。调查的结果之一导致了美联储的酝酿和创建，表明美国联邦政府不再依靠私人投资银行家来处理金融危机了。调查结果之二是发现了货币托拉斯的问题。1912～1913年，美国国会发动了关于“货币托拉斯”的调查，即普尤听证会，揭露了美国货币和信贷高度集中以及由华尔街少数金融大鳄组成的“货币托拉斯”对整个美国金融业控制的真相。“货币托拉斯”的头目就是摩根，及其所代表的私人金融家们。（36） 美国联邦政府对摩根公司的巨大威力非常不满，在危机期间有如此权威挑战联邦政府的权力是不能被接受的。联邦政府不能在制度上接受这样一个事实——依赖私人力量度过危机，而美国民众也不信任金融与工业联合企业的财富巨头。 如前所述，由于自由银行制度和双重银行制度的缺陷，美国的金融和经济运行陷入了无序的状态；同时，由于美国政府融资制度和货币制度的先天不足，导致了美国经济和金融发展的“瓶颈”。联邦政府遂着手精心筹划，建立美国联邦储备体系（简称“美联储”），以行使政府对经济和金融方面的规制职能。 经过长期的讨价还价，1912年以奥德里奇为首的全国货币委员会提出了一份报告，即“奥德里奇计划”，建议成立一个全国性中央银行权威组织，在危机之时给银行业提供流动性支持。后来政治精英、西部和南部的农业利益集团、进步主义势力和大金融家集团等就美联储的创建和制度设计讨论了多个计划版本。矛盾双方最后落在了政府和大金融家之间关于美联储到底是由银行家控制还是由政府控制而争论不休。有研究认为，设计美联储计划的原始版本是由一群所谓的“猎鸭者”（The Duck Hunter）、佐治亚州杰基岛上“富人俱乐部”的成员经过半个多月的秘密讨论拟定的；（37）奥德里奇与洛克菲勒家族的密切联系也招致了更多的反对声；所有参与起草计划的人与外国银行家和华尔街的联系太密切了。（38） 由于社会和舆论压力，金融家们不得不让步，最后于1913年12月以双方妥协的态度通过了《联邦储备法案》。这是多个计划方案的混合物，美联储获得了永久性法律授权，免除了第一和第二美国银行面临的重新申请授权的风险，是美国金融业发展中最为重要的制度创新。私人金融家们、进步主义者、威尔逊和改革派都得到了他们所想要的一些东西。 《联邦储备法案》通过后，1914年1月，联邦储备体系进入正式的机构设立和制度构建阶段。在联邦储备体系的选址、区域划分、人事安排和制度设置方面，威尔逊总统与参议院、保守势力和进步势力，以及银行家们又展开了漫长的斗争和博弈，立法过程中遇到的矛盾和争论一直延续着。 经过详细的实地考察和研究，组织委员会决定成立12个联邦储备银行，并慎重地选出波士顿、纽约、费城和旧金山等12个城市作为储备银行所在地，并划分了相应的储备银行区域。经过差不多一年的较量和运作，1914年11月16日，美国联邦储备体系才最终宣告成立和正式运行。（39） 美联储是私人银行拥有的中央银行，由美联储理事会、12家地区联邦储备银行、货币政策委员会、联邦顾问委员会和会员银行组成。其制度特点是相互制衡和分权，在政府和私人部门、不同地区、农村和城市、银行家与非银行家和社会大众之间达成了微妙的平衡和权力的分散，通过12家具有相当自治权力的地区储备银行实现分权，通过美联储理事会实现权力的集中，并与12家地区储备银行共同分享权力。美联储地区分布如图8所示。 图8显示，美联储主要集中在中东部地区，共有5家储备银行，其中纽约分行的力量最大，占美联储资产的1/4。 美联储发行的钞票是美国的法偿货币，这剥夺了国家银行发行钞票的权力。美联储与货币监理总署形成了联邦政府两套金融监管体系，前者负责货币的发行和对会员银行的监管，后者负责监管国家银行，但财政部对货币政策还保持一定的权威。
在美联储的制度建构问题上，联邦政府与私人金融家之间采取了分权与集权、权力与制衡，以及地区、阶层和行业均衡的制度构架，因此，美联储及其机制架构实际上是联邦政府和私人势力之间博弈的结果。后来美联储成为银行的银行、政府的发钞银行、代理国库，但不能与商业银行争夺业务。国家银行都要求加入美联储体系，州立银行在美联储同意的前提下可以成为美联储的会员银行，同时不用放弃由州政府颁发的执照。1863年以来设立的国家银行再也没有发行钞票的权力了，必须让位于美联储；但允许国家银行可以作为股票和债券的信托人、执行者和登记者，使国家银行可以与信托投资公司在这些领域进行竞争，也可以给房地产企业提供5年期的贷款业务。 美联储成立以后，通过自身制度建设和完善，运用准备金政策、贴现窗口政策和公开市场操作等手段，对货币市场进行调控。同时，美联储与财政部的货币监理总署形成了两套权威的联邦政府金融监管体系，货币监理总署负责监管国家银行，而美联储负责货币的发行，但是财政部对货币政策还要保持一定的权威。可是在美联储成立初期，其权威地位并没有真正建立起来，货币政策的操作也是在学习之中，掌控美国金融市场的还是大金融家集团。 南北战争后至20世纪初期，美国联邦主义进入新的发展时期，联邦政府的权力开始稳步扩张，取得了如州际贸易管理权，以及联邦政府在企业管制、税收和金融等领域的管辖权。到第一次世界大战爆发之前，美国政府的权威有所加强，不断成熟的联邦政府和政治精英与强大的金融精英集团在金融规制方面的斗争和博弈在所难免。 七、私人金融势力对美国政府管制的突破 20世纪30年代的“大萧条”之后，罗斯福“新政”的推行使得联邦政府的权威大为扩张。根据1933年美国国会通过的《格拉斯—斯蒂格尔法》和《证券法》等多个金融法案，美国政府建立了对银行业的严格管制制度。 一是商业银行和投资银行的分业经营原则。商业银行不能经营投资银行业务，如承销和买卖证券，但允许买卖政府债券。不少大型金融财团因此被拆分，如摩根集团就必须将其投资银行业务从商业银行中分离出来，单独成立了一个新的实体——摩根·斯坦利公司。美国的独立投资银行制度由此发展起来。从1935年至80年代，美国基本上沿袭“新政”时期所制定的严格监管和安全优先的制度原则，金融业恪守着分业经营的制度模式。 二是出于保护存款者利益的目的，1934年美国政府建立了“联邦存款保险公司”（FDIC）专门处理银行破产和倒闭的事情。所有联邦储备银行体系的会员银行都要求参加存款保险计划，非会员银行在得到联邦存款保险公司同意后也可加入。 三是实行利率管制政策。根据《格拉斯—斯蒂格尔法》中的第Q项条款，美国开始实施利率管制（“即Q条例”），对商业银行的存贷款利率进行了严格的限制，即禁止商业银行对活期存款支付利息，授予美联储有权对定期存款和储蓄存款设定最高利率限制（2.5%～5%），部分州政府还规定了贷款利率上限。随着20世纪80年代的利率市场化改革，美国的利率管制才逐步放松；但是对于活期存款利率的限制直到2010年7月21日才经《多德-弗兰克法案》的签署而废止。 四是进一步改革美联储，将其管理制度政治化。美联储理事会被重新命名，总部从纽约迁往华盛顿，并赋予其对银行储备和证券贷款的控制权；创立了公开市场操作委员会（FOMC），负责对货币政策的统一管理；免去了财政部长和货币监理总署署长的理事会成员资格，规定了理事会成员14年的任期期限。美国联邦储备体系的管理制度逐步政治化，削弱了货币政策决策中私人部门的力量，（40）强化了联邦政府的权威。 同时，根据《1933年证券法案》和《1934年证券交易法》，1934年美国政府建立了“证券交易委员会”（SEC），对资本市场进行严格管理。“新政”后期还促成了全国证券交易商协会（41）的成立，以规范柜台交易行为，维护证券市场的纪律要求。 在“新政”的要求下，以前由各州监管的其他资本市场现在都由联邦政府接管，如建立了联邦住房贷款银行委员会、联邦房屋管理局和联邦国家抵押协会等，管理了房屋贷款和按揭市场等。 至此，联邦政府建立了包括货币监理总署、美联储、联邦存款保险公司和证券交易委员会在内的多个监管组织，它们各司其职，形成了多重监管体制。“新政”期间美国政府对金融制度的变革结束了自由银行和大金融家主导的时代，奠定了以后半个多世纪美国政府对银行业严格管制的传统。 从20世纪30年代至80年代，美国银行业基本上是在分业经营体制下运行的。但私人金融势力为了突破分业经营体制的各种限制，特别是要突破银行的业务和地域范围的限制，在体制之外探索了不少金融制度的创新形式。如1956年，美国国会通过了《银行控股公司法案》（Bank Holding Company Act），虽然禁止多银行控股公司，但是单一银行控股公司是不违法的，一些大银行可以成立单一银行控股公司，如大通曼哈顿银行、美国银行、花旗银行等。1966～1969年，200家单一银行控股公司持有全部存款的1/3。1975年，1 700家单一银行控股公司控制了4 000家商业银行，一些单一制小银行被控股公司兼并和收购，银行数量通过这一渠道被逐步消解。商业银行和投资银行的业务界限不断模糊，商业银行不断发挥投资顾问和货币管理者的作用，可进入保险业、证券业、商品期货行业、个人金融业务，还可以开展房地产投资信托业务，混业经营成为必然趋势。 在业界、理论界和新自由主义思潮的影响下，在20世纪最后30年是金融自由化和放松管制发展阶段，“新政”时期的金融制度改革遗产被逐步废除。如1980年，美国国会通过《银行法》，取消了对存款利率上限的限制，利率市场化悄然开始。1994年通过的《跨州银行法》，废除了对银行跨州建立分行的限制。1999年12月，美国国会通过了《美国金融服务现代化法案》，事实上是对实施近70年的《格拉斯—斯蒂格尔法》以及相应制度框架的彻底修正。美国银行业合法地走上了混业经营的发展道路，坚持了近70年的分业经营和严格管制体制最终走向终结，金融控股公司大行其道，单一制小银行被控股公司兼并和收购，美国庞大的银行数量通过这一渠道被逐步消解，许多中小银行“消失”了。这也是银行数量减少的主要原因。 在自由金融制度下，金融业成为美国经济发展的支柱产业之一，美国成为名副其实的金融资本主义的超级大国。但是，金融化的浪潮被2007年发生的“次贷危机”所打断，美国的金融制度不得不进行重新调整。 八、结论和启示 200多年来，美国联邦政府与私人力量的博弈贯穿于银行业数量变化和制度变迁的始终，他们之间的较量和斗争不仅反映了不同利益集团的诉求，而且也是经济治理和管理理念的冲突。美国银行业的发展经历了多次的大起大落，金融制度也一直处于动态的变化之中，其中的经验和教训值得总结和深思，对我国今后的银行业改革有一定的借鉴和启示。 （一）银行和金融制度的发展具有植根于各国特殊国情的特殊性 从历史发展来看，美国的银行和金融制度是其经济和社会发展综合作用的产物，如美国的单一制银行、双重银行制度、中央银行制度和多头监管制度等。这些制度是在美国不同历史时期政治、经济和文化背景下形成的，但其影响却不仅限于美国。如美联储的制度架构就影响到了欧洲中央银行的制度设计。在欧洲央行的运行中，可以找到美联储的某些制度影子，但又胜于美联储。 因此，虽然美国是金融业非常发达的国家，其金融制度也相对完善，但其银行制度和文化是非常具有美国特色的。美国货币的供给和管理就出现过私人主导和联邦政府主导的竞争，所谓的“民主自由”和“公平竞争”的理念和价值观很难运用到金融业的发展之中。不过，在金融全球化的浪潮中，美国金融制度的特色和棱角也有可能被冲刷和消磨殆尽。 （二）政府的作用和定位要明确 按照美国宪法的规定，联邦政府是不应该介入具体的经济事务的。但是从美国银行业的发展历史来看，联邦政府却一直试图进入金融业，联邦主义者坚持中央政府要对国家的经济和金融事业要有一定的发言权，不能对私人和商业力量的自由和无序发展听之任之，要对他们进行严格的约束和规制。因此，美国对金融业的监管立法很多，特别是20世纪以后的立法，对银行业的监管非常严格，影响深远。但是，事与愿违的是，美国的银行业经常出问题，而且往往都是牵动全局的大问题。原因何在？这就牵涉到政府的作用、定位，以及管理方式等多方面的问题。 政府对银行业的监管要到位，如果不身临其境是很难做好监管工作的。当美国联邦政府自己也开设银行的时候，对约束和规制就不会那么当回事。但是，如果放弃了这些既得利益，政府的权威和财源都会受到威胁和影响，这确实是一个两难的选择。 政府的政策经常遭到金融家和其他不同利益集团的反对和抵制，特别是私人金融家，他们需要的是由其掌控的“小政府，大金融”，因此民主自由和公平竞争的理念和价值观很难运用到金融业的发展之中，政治市场与金融市场遵循着不同的发展规律。 在与私人金融家势力的博弈过程中，实际上美国政府从未彻底驾驭金融业，其根本原因就在于其联邦制的政治安排。在这一约束条件下，美国金融业的发展是沿着地方政府和联邦政府的支持和规制而展开的，往往形成二元式结构，体现分权和制衡、联邦政府权力和各州主权并存的两极竞争体制，美国金融制度变迁路径是“双重轨迹”。 （三）创新超前与监管滞后的矛盾 金融业往往聚集了世界各国的各种尖端人才，其创新活动层出不穷，其创新的工具和制度也是超前的，但是反观监管方面的方式和手段，就显得比较滞后。监管立法缺少前瞻性，不能达到应有的监管效应。政府的监管人员与私人银行家经常在玩猫捉老鼠的游戏，但游戏的结果往往是聪明的老鼠逃脱了。这也说明即使是像美国这样金融业发达的国家，其监管手段和工具也都是滞后的。政府监管往往滞后于金融业的发展水平，金融监管的效率与经济主体的活力难以兼容。因此，监管不仅需要一套动态调整的制度设计，而且也需要大量的高端内行人才，才能善于发现问题以及及时地解决问题。 （四）制度变革需要战略思维和政治智慧 制度变迁是各方利益格局的重新调整，需要战略思维和政治智慧。金融业是经济发展的中心，牵动着每个人的切身利益，任何政策的实施和制度的调整都是利益的再配置。南北战争时期，美国政府强制推行国家银行制度，以及美联储的创建和制度设计就体现了这样的特点。监管与规避、秩序与自由、限制与竞争，效率与公平等都是不易把握的矛盾和问题。 ①美国银行业包括联邦政府发行营业执照的商业银行、州政府发行营业执照的商业银行、互助储蓄银行和贷款协会，本文研究的商业银行数量是前三种类型，没有包括贷款协会。 ②汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，2007年，第146-147页、第216-218页。Warburg,P.M.,"Central Bank of the United States",American Economic Association Quarterly,3rd Series,vol.10,no.1（Apr.1909）,pp.338-358; The Federal Reserve System,It's Origins and Growth,New York:The Macmillan Company,1930. ③Larry Schweikart,"U.S Commercial Banking:A Historiographical Survey",The Business History Re-view,vol.65,no.3（Autumn 1991）,pp.606-661. ④这些研究成果主要有:Knox,John Jay,A History of Banking in the United States,New York,1900; United States Notes:A History of the Various Issues of Paper Money by the Government of the United States,Nabu Press,2010; Davis Rich Dewey,"Financial History of the United States",The American Historical Review,vol.9,no.1 （Oct.1903）,pp 166-167,Catterall,Ralph C.H.,The Second Bank of the United States,Chicago,1903; "The Successes and Failures of the First and Second Banks of the United States",Proceedings of the Academy of Political Science in the City of New York,vol.1,no.2 （Jan.1911）,pp 199-209. ⑤他们的论著包括:O.M W.Sprague,"Branch Banking in the United States",The Quarterly Journal of Economics,vol.17,no.2 （Feb.1903）,pp.242-260; Mitchell,Wesley Clair,A History of the Greenbacks,Chicago,1903; Paul M.Warburg,"Political Pressure and the Future of the Federal Reserve System",Annals of the American Academy of Political and Social Science,vol.99（Jan 1922）,pp 70-74; Frederick A Bradford,"Pro-posed National Banking Legislation",The American Economic Review,vol.20,no.3 （Sep.1930）,pp.400-425. ⑥Bray Hammond,Banks and Politics in America from the Revolution to the Civil War,Princeton,N.J.,1957; Sharkey,Robert P.,Money,Class,and Party:An Economic Study of the Civil War and Reconstruction,Baltimore,Md.,1959; Rothbard,Murray,The Panic of 1819:Reactions and Policies,New York,1962. ⑦Larry Schweikart,"U.S Commercial Banking:A Historiographical Survey",The Business History Review,vol.65,no.3 （Autumn 1991）,pp.606-661. ⑧这些著作包括Hayek,Friedrich A,Choice in Currency:A Way to Stop Inflation,London,1976; Bray Hammond,Sovereignty and an Empty Purse:Banks and Politics in the Civil War,Princeton,N.J.,1970; Temin,Peter,Did Monetary Forces Cause the Great Depression?,New York,1976; Arthur F.Burns,"The Independence of the Federal Reserve System",Challenge,vol.19,no.3 （July/August 1976）,pp.21-24。 ⑨这方面的研究论著,如Eugene Nelson White,"The Political Economy of Banking Regulation,1864—1933",The Journal of Economic History,vo1.42,no.1（Mar.1982）,pp.33-40; Hugh Rockoff,"Lessons from the American Experience with Free Banking",NBER Working Paper on Historical Factors in Long-run Growth,no.9 （Dec.1989）；Randall S Kroszner and Philip E.Strahan,"What Drives Deregulation? Economics and Politics of the Relaxation of Bank Branching Restrictions",The Quarterly Journal of Economics,vol.114,no.4（Nov.1999）,pp.1437-1467。 ⑩这方面的研究成果,如James Livingston,Origins of the Federal Reserve System:Money,Class,and Corporate Capitalism,1890—1913,Cornell University Press,1986; Sue C.Patrick,Re form of the Federal Reserve System in the Early 1930s:The Politics of Money and Banking,New York:Garland,1993; J.Lawrence Broz,The International Origins of the Federal Reserve System,Cornell University Press,1997。 （11）这方面的研究著述,如Gary Gorton,Lixin Huang,"Bank Panic and the Endogeneity of Central Banking",Working Paper 9102,（Aug.2002）; Richardson,G.,"The Collapse of the United States Banking System during the Great Depression,1929 to 1933,New Archival Evidence",Australasian Accounting Business and Finance Journal,vol.1,no.1 （2007）; Gary B Gorton,Andrew Metrick,"The Federal Reserve and Financial Regulation:the First Hundred Years",NBER Working Paper 19292,（Aug.2013）。 （12）主要包括:Jerry W.Markham,Financial History of the United States（Volume 1-3）,M.E.Sharpe,2002; Murray N.Rothbard,A History of Money and Banking in the United States:The Colonial Era to World War Ⅱ,Ludwig von Mises Institute,2002; Kris James Mitchener,David C.Wheelock,"Does The Structure of Banking Markets Affect Economic Growth? Evidence From U.S State Banking Markets",NBER Working Paper15710,（January 2010）。 （13）The Congress of the Unites States,"Article Ⅷ—Bank of the United States,Report of the Majority of the Committee of the House of Representatives,Appointed on the14th March,1832,to Inspect the Books,and Examine into the Proceedings of the Bank of the United States; Report of the Minority of the Select Committee,Appointed to Examine the Books and Proceedings of the Bank of the United States",The North American Review,vol.35,no.77（Oct.,1832）,pp.485-517. （14）国内翻译出版的著作，如米尔顿·弗里德曼著：《货币的祸害——货币史片段》，北京：商务印书馆，2007年；肯尼迪·斯朋：《美国银行监管制度》，上海：复旦大学出版社，2008年；伍德：《英美中央银行史》，上海：上海财经大学出版社有限公司，2011年等。 （15）这方面的研究成果请参阅，Paul M.Warburg,"Political Pressure and the Future of the Federal Reserve System",Annals of the American Academy of Political and Social Science,vol.99 （Jan.1922）,pp.70-74; Randall S.Kroszner and Philip E.Strahan,"What Drives Deregulation? Economics and Politics of the Relaxation of Bank Branching Restrictions",The Quarterly Journal of Economics,vol.114,no.4 （Nov.1999）,pp.1437-1467; Gyung-Ho Jeong,Gary J.Miller,Andrew C.Sobel,"Political Compromise and Bureaucratic Structure:The Political Origins of the Federal Reserve System",Journal of Law,Economics,& Organization,vol.25,no.2 （Oct.,2009），pp.472-498等。 （16）州立银行是指由各州地方法律授权、由各州政府颁发执照的商业银行和互助储蓄银行，以及非法人的私人银行，为了行文方便，下文都简称为州立银行。 （17）Murray N.Rothbard,A History of Money and Banking in the United States:The Colonial Era to World War Ⅱ,Ludwig von Mises Institute,2002,pp.36-137. （18）纽约城市银行（the National City Bank）即现在的花旗银行，后来成为标准石油公司的主要往来银行，由此得名“石油银行”。1893年时，花旗银行是纽约最大的银行，1895年成为最大的证券承销商。 （19）Federal Deposit Insurance Corporation,Number of Institutions,Branches and Total Offices:FDIC-Insured Commercial Banks,Table CB01,Balances at Year End,1934—2013，https://www2.fdic.gov/hsob/HSOBRpt.asp. （20）杰克逊及其支持者是民主党左翼，代表美国南部农业集团、“黄金俱乐部”集团，以及纯粹自由民主的理想主义者的利益，主张严格控制信贷，以限制商业和金融业的发展。除此之外，还有迅速扩张的州立和私人银行势力，他们不愿意让中央银行监管货币的发行，也坚决站到支持杰克逊派一边。 （21）Bray Hammond,"Jackson,Biddle,and the Bank of the United States",The Journal of Economic History,vol.7,no.1（May,1947）,pp.6. （22）根据美国学者米尔顿·弗里德曼观点，“硬通货”实际上即是黄金本位制，是由当时美国的“黄金俱乐部”提出来的，用以对抗联邦主义和共和党人的信用本位制。1834年，美国众议院研究铸币问题的特别委员会一而再、再而三地提出了黄金与白银的世界市场比价问题，声称要为黄金做点什么。但弗里德曼认为，这就不是在为黄金做什么了——尽管确实为黄金做了什么——而是要为反对尼古拉·比德尔的合众国银行（即第二美国银行，作者注）做些什么了。参见米尔顿·弗里德曼：《货币的祸害——货币史片段》，北京：商务印书馆，2007年，第57-58页。 （23）他们是新生代的美国商人、投机者和银行发起者的代言人，主张用“贸易民主”代替汉密尔顿的“原则性民主”，发展自由市场经济和实现个人主义的理想。 （24）这些银行被戏称为杰克逊的“宠物银行”，到1836年，共有90家这样的银行。 （25）1836年之后，第二美国银行从宾夕法尼亚州获得了特许状，以州立银行的形式继续经营。1841年，它试图利用资金操纵原棉市场，但失败了，州政府的特许状也终止了。 （26）Bray Hammond,Banks and Politics in America from the Revolution to the Civil War,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1957; Bray Hammond,Sovereignty and an Empty Purse:Banks and Politics in the Civil War,Princeton,1970. （27）弗里德曼认为，从19世纪30至60年代，美国实际上实行的是黄金本位制。从1834年开始，金币进入流通，黄金成为事实上的本位货币。19世纪40和50年代，澳大利亚和加利福尼亚发现黄金后，黄金似乎获得的是廉价货币的地位。米尔顿·弗里德曼：《货币的祸害——货币史片段》，北京：商务印书馆，2007年，第58-59页。 （28）Hugh Rockoff,"Lessons from the American Experience with the Free Banking",NBER Working Paper Series on Historical Factors in Long-Run Growth,no.9 （Dec.1989）,pp.5. （29）即New York City Bank，现在花旗银行的前身，当时继承了已停业的第一美国银行的资产和股票权益。 （30）Hugh Rockoff,"American Free Banking Before the Civil War:A Re-Examination",The Journal of Economic History,vol.32,no.1 （Mar.1972）,pp.417-420. （31）H.A.Scott Trask,"The Independent Treasury:Origins,Rationale,and Record,1846-186",Presented at the Austrian Scholars Conference,（March 2002）,pp.1-11. （32）即The Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act,1994。 （33）1980年之后，美国对银行业的统计不太注重以国家银行和州立银行的分类，因此缺乏有关二者的权威统计数据。 （34）货币监理总署（Office of the Comptroller of the Currency，OCC）是根据1863年《国家银行法》建立的联邦政府财政部属下的独立部门，被授权专门检查和监管国家银行及其所有分支组织，改变了美国有史以来缺乏统一银行监管机构的局面；后来又被授权监管联邦储蓄机构及其分支机构，以及在美国的外国银行机构。 （35）Emmette S Redford,"Dual Banking:A Case Study in Federalism",Law and Contemporary Problems,vol.31,no.4 （Autumn 1966）,pp.749-773; Eugene Nelson White,"The Political Economy of Banking Regulation,1864—1933",The Journal of Economic History,vol.42,no.1 （Mar.1982）,pp.33-40. （36）Roger T.Johnson,Historical Beginnings:The Federal Reserve,Public and Community Affairs Department,Federal reserve Bank of Boston,2010,pp.19. （37）这一俱乐部是由洛克菲勒（John D.Rockefeller）、摩根（J.P.Morgan）、范德比尔特（William K.Vanderbilt）和麦考密克（Silas McCormick）等人建立的。1910年11月，参加讨论的人假装成一群休闲旅游的“猎鸭者”秘密乘坐私人轨道车来到岛上，并按编号入住。参加者包括华尔街大投资银行集团库恩公司（Kuhn，Loeb & Co.）的合伙人瓦尔堡（Paul M.Warburg）、银行家信托公司的创建者和摩根的合伙人戴维森（Henry Davison）、纽约花旗银行的执行官范德里普（Frank A.Vanderlip）、银行家信托公司的副总裁斯特朗（Benjamin Strong），以及财政部助理秘书安德鲁斯（Walter A.Piatt Andrews）等，其中瓦尔堡是领头者，他对中央银行制度颇有研究，是货币委员会的顾问。Jerry W.Markham,Financial History of the United States,Volume 2,M.E.Sharpe,2002,pp.43-44. （38）奥德里奇是当时保守势力的坚定分子，是东部城市最有权势的企业和金融集团的代言人，其女儿嫁给了洛克菲勒家族，儿子是洛克菲勒家族银行——大通银行（Chase National Bank）的领导人，使人更加相信他是富人势力的代表人物。人们把德裔银行家瓦尔堡看做是欧洲罗斯柴尔德家族在美国的代表，他们通过共和党（后来是民主党）作为其代理人。参阅Research department,Federal Reserve Bank of San Francisco,The Aldrich Plan,（January 6,1984）,p.1. （39）美国联邦储备体系建立时正值第一次世界大战爆发，在战争期间，美联储发挥了贴现窗口政策的作用。1917年，当美国正式向德国宣战后，为战争融资成为美联储最重要的任务。1923年，美联储主席斯特朗意外地发现了一个新的货币政策工具——公开市场操作，通过买卖政府债券，可以影响整个银行体系的信贷。 （40）1951年《美联储与财政部协议》签署后，奠定了美联储享有较高独立性的法律地位，及其实施货币政策的权力。 （41）全国证券交易商协会即纳斯达克（NASD，the National Association of Securities Dealers），成立于1939年。
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