廉政建设社会评价系统研究的理论与实践，本文主要内容关键词为：廉政建设论文,评价论文,理论论文,社会论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治管理的科学化、民主化是世界各国的共同课题。政治管理的科学化、民主化程度是衡量一个国家、一个地区政治管理水平的重要标志，也是一个国家、一个地区经济与社会协调持续发展的重要前提。
反腐败和廉政建设是政治管理中的核心内容之一。对这个非常敏感的政治问题进行科学的评估，使反腐败斗争和廉政建设工作有一个客观的检验标准，已成为我国纪检监察部门的一个亟待解决但又难度很大的研究课题。
反腐败斗争和廉政建设进行科学的量化评估，是一项系统工程，由于其本身是一个重大敏感的政治问题，就更增加了研究的难度。天津市纪检委办公厅和南开大学有关理论工作者，抱着“攻城不畏坚”的精神，从1994年5月组成“廉政建设社会评价系统研究”课题组， 开始进行突破这一重大课题的尝试。经过1年多的艰苦努力， 终于取得了可喜的成果。有关专家鉴定后认为，“该课题是针对我国开展反腐败斗争和廉政建设的实际情况和迫切需要提出的，指导思想明确，研究方法科学，指标体系设计比较全面，测评标准基本符合实际，操作方法简便易行，能够较科学地反映廉政建设的情况，具有较强的针对性和实用价值。该项成果具有开创性，在国内同类研究领域中处于领先地位，如能广泛推广，将对我国开展反腐败斗争和廉政建设的规范化起到积极的促进作用，具有重大的现实意义”。研究成果被天津市纪检委采纳运用，作为每年测量各区县廉政建设状况和指导下一步廉政建设工作的重要依据之一。
一、理论和方法
腐败是自国家产生以来就存在的一种现象，有权力存在，就有产生腐败现象的可能性。甚至有的学者认为，有权力就会有腐败。腐败是古今中外都存在的共同问题，所不同的只是表现形式上的差异。
政治腐败是指国家机关及国家公职人员不正当地利用公共权力谋取私利和违反社会公德的腐化堕落行为。其主体是国家机关及其工作人员；其侵犯的客体是国家管理秩序；其核心表现形式是贪赃枉法，以权谋私。腐败不仅损害国家管理秩序，亵渎法律，而且损害国家机构自身，使公众丧失对政府的信心，对经济社会的发展造成恶劣影响，严重的可能由此导致社会普遍不满，诱发社会动乱，甚至政权倾覆。因此，各个社会的统治阶级，为了维护本阶级的统治地位，从本阶级的整体利益出发，对其内部出现的腐败现象加以惩治。我国是社会主义国家，政权所代表的是人民的利益，因此要从人民的根本利益出发，广泛深入地开展反腐败斗争和廉政建设。
人们通常把统治阶级消除腐败现象，建设廉洁政权、廉洁政府、廉洁政治的过程称为反腐败或廉政建设，反腐败与廉政建设是一个问题的两个方面。
国外有学者认为，任何学科如果达不到可量化的程度就还算不上是科学。虽然这种观点有些极端，但毫无疑问，对于单一定性分析或管理而言，定性与定量相结合的分析或管理是一个飞跃。这个飞跃的标志就是有没有在定性的同时实现定量化。工作要有反馈，反馈要量化，这是全世界管理科学化的趋势之一。由此可见，要想把反腐败和廉政建设推向深入，就必须克服过去主要靠听汇报打“印象分”的状况，制定出一个定性与定量相结合的、客观准确地评价反腐败和廉政建设状况及成效的标准；同时，还必须将反腐败和廉政建设工作纳入经常化、制度化、规范化、科学化的轨道。因此，必须建立起一套廉政建设的科学评估体系，从而使廉政建设的状况和成效的评价科学化、数量化、规范化。通过经常性测量，使“廉政建设社会评价系统”发挥应有的功能，为有关领导部门决策提供翔实依据，从而有的放矢地开展工作，取得事半功倍的效果，推动反腐败斗争和廉政建设不断发展进步。
廉政建设社会评价系统的研究与设计，必须以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导思想；以中央关于党的建设的有关规定精神为依据；以为改革开放、发展经济和社会稳定服务为目的。同时，还要处理好以下几种关系：
第一，廉政建设与国情的关系。其中包括：从我国政治制度的特点出发确定廉政主体；从我国社会主义国家的性质出发确定廉政建设的内容；从我国廉政状况的实际出发确定廉政建设重点。
第二，廉政与勤政的关系。廉政和勤政是考察政府和官员的相辅相成的两个维度。进行廉政建设，不是为廉政而廉政，而是为了以廉促勤，以达到廉与勤并举的目标。只勤不廉不是好官员、好政府；只廉不勤也不是好官员、好政府。但廉政建设社会评价系统是以考察廉政状况为重点的，所以既要全面地看问题，又要突出研究重点。
第三，廉政建设与党风建设的关系。中国共产党是执政党，廉政建设和党风建设在很大程度上是吻合的。但党风建设的对象是全体党员，而廉政建设的对象是有一定职务和权力的公职人员（包括党员和非党员）。党风建设的目的是治党，而廉政建设的目的是治政。只是由于我国公职人员大都是党员，从建设廉洁政权、廉洁政府、廉洁政治的意义上考察，才使两者的对象具有了一致性。正因为中国共产党是执政党，社会公众便在“党风不正”与“政治腐败”之间划上了等号。所以，从国情出发，在操作上，可以把这两个概念等量齐观。
第四，廉政建设与行业不正之风的关系。行业不正之风是一些行业的工作人员违反职业规范和职业道德，谋取不正当利益的行为。其主体既有国家公职人员，也有企事业单位的工作人员。某些行业不正之风属于某种腐败现象，但也有一些行业不正之风只是一种不良社会风气，不能统称之为腐败。如上所述，廉政建设的目的是治政，而纠正行业不正之风的目的是端正职业道德，治理社会风气。虽然行业不正之风与腐败不是内涵相同的概念，但它是形成政治腐败的社会条件之一。在我国的社会体制下，社会公众往往把行业不正之风和政治腐败混为一体。因此，应把纠正行业不正之风工作的情况，作为考察一个地区廉政建设状况的重要因素来对待。
第五，“堵”与“疏”的关系（或惩治越轨与正面诱导的关系）。在反腐败和廉政建设工作中，过去是“堵”的政策多而“疏”的方法相对较少，如“老五条”和“新五条”都基本是给官员的行为划下限。虽然这对廉政建设发挥着重要作用，但相对而言，“堵”是消极性的，而“疏”则具积极性意义。或者说，惩治的对象是有越轨行为者、“不及格者”；而诱导的对象是没有越轨行为者、“及格者”，是通过诱导的方式，告诉官员们怎样做才算最好，才能“得一百分”。如果用“双因素理论”进行解释即是：“违犯廉政规定”的对应词是“没有违犯廉政规定”；而“廉政建设做得好”的对应词是“廉政建设没有做好”。也就是说，“没有违犯廉政规定”的官员和政府，并不等于是“廉政建设做得好”的官员和政府。所以，廉政建设社会评价系统必须坚持“堵”与“疏”并重，以“疏”为主的原则，从而对反腐败和廉政建设产生更具建设性的作用。
腐败现象本身是一个政治问题，而这种现象的形成原因和造成的后果，则都是社会问题。因此，分析评估一个地区的廉政建设状况时，必须把这一问题放到社会环境的大背景中去，这就决定了廉政建设社会评价系统必须采取系统论的方法，从对影响廉政建设工作的各项相关因素中，把握廉政建设的程度。由于反腐败和廉政建设所包括的主体的具体情况和表现形式是复杂的，其所产生的影响或作用是多维的，这又决定了廉政建设社会评价系统必须采取多维立体的测量方法，即社会指标体系的方法。通过从多方获取客观性具体数据，并把这些数据进行加权平均和加总，形成一个“廉政建设综合指数”，从而使对廉政建设的考察达到可量化的新水平。
二、测量指标及其特点
廉政建设社会评价系统的具体测量指标的确定，必须坚持4 个原则，即科学性、全面性、数量化、可操作化。同时，必须通过这个社会评价系统，客观、准确地用量化的方式反映出以下4方面的情况， 即党政领导对反腐败的重视程度及自律程度；反腐败3项任务的落实程度； 群众对反腐败斗争进展的满意程度；反腐败和廉政建设对社会经济发展的促进程度。
根据上述原则、目标和反腐败与廉政建设需要标本兼治的精神，我们采取系统论的多维立体的思维方法，选择确定了4组指标， 即政治结构指标、公职人员素质指标、官民关系指标和社会环境指标。每项指标又包括若干个子项（共12个子项，见附表），每个子项又分为若干个具体测量项目（共37个具体测量项目），每个具体测量项目下又分别指出“测量内容和要求”、“测量评分标准”、“测量方法”及“分值”。将各子项之下的各个具体测量项目的得分加总平均，即得出各子项的得分；将各子项的得分加总平均之后加权，即得出各组指标的指数；然后将各组指标的指数加总，即得出一个地区的“廉政综合指数”，从而实现了将反腐败和廉政建设状况量化的目标。这个“社会评价系统”的基本框架见附表。
这个“社会评价系统”具有以下特点：
第一，系统性。它本身是一个有机的系统，因而严格区别于某些单一问卷调查。同时，测量项目的系统性也决定了数据具有较高的有效性。
第二，多维性。数据的获得是多机关、多层次、多维度的，即分别从被测地区的上一级机关、被测地区的干部、政府一般工作人员、政府工作档案、社会公众和企业中获取，因而在最大程度上避免了弄虚作假的可能性，保证了数据的可信度。
第三，制衡性。指标中所涵盖的数据分为主观性的和客观性的两方面，既包括实际工作的情况，又包括一般工作人员及社会公众与企业的态度（满意度）和感受；既包括当地领导对反腐败工作的重视程度，又包括实际工作力度和成效；既包括主要领导者的自我认知，又包括一般工作人员对他们的评价等。例如，官员自我评价高但社会公众对其满意度低，就不能得到高分；一个地区的廉政搞得较好，但与相邻的、外部环境相同或相近的其他地区相比较，其经济发展速度过于缓慢，也同样不能得到高分。如此等等，各个测项的数据之间相互制约，进一步保证了所获取的数据的可信度。
第四，简便性。这个社会评价系统所需数据，都是各机关规范的工作中所必有的数据，或是通过向公众调查直接可获取的。与此同时，测量所采取的是重点调查和随机抽样调查相结合的方式，而不是采取普查方式（共调查10个部门，其中公安、税务、工商为必调查部门。此外，再用随机抽样的方法选取7个部门），因此，操作起来比较简便。 测量一个区县，一般只需2—3天即可完成，有较高的效率。加之已有专门研制的计算机软件，能很快地通过计算机进行数据处理，7—8天之内即可取得被测地区的“廉政综合指数”，并可从中分析出该地区在廉政建设工作中的成绩和不足之所在。
附表：
三、“廉政建设社会评价系统”的功能
从在天津18个区县所进行的2次测评实践（1994年12月，1995年8月）和在江苏、甘肃和山西省所进行的测评实践中可见，这套评价系统主要具有4项功能：
1.评价功能。这套评价系统中设计的各项指标，实际上是进行廉政建设所必须做好的各项要素，哪项指标得分高，说明这一地区在廉政建设的这个方面做得比较好，有成绩；得分低，说明在这个方面还有不足，还需要多加努力。
2.监测功能。所谓监测功能，就是能比较灵敏地发现和揭露问题，为有关领导部门决策提供依据。长期测量可监测一个地区廉政建设工作的发展变化情况。
3.导向功能。这套评价系统中各项指标的确立，为全面考察廉政建设提供了一种思想方法和思维倾向，并为廉政建设确立了一系列参照标准和尺度。
4.预警功能。这套评价系统中“群众对廉政建设的满意程度”指标，是反映公众情绪和忍受程度的一个尺度。政府的廉政状况与群众的满意程度是成正比的。如果一定时期政府廉政状况恶化，换言之，也就是群众满意程度降低，就有可能对社会稳定构成威胁。运用这套评价系统进行广泛多次的测定后，我们就可以将这个指标与其他指标综合考虑，在“廉政综合指数”上确定一个表明政府腐败程度的危险分值（警戒线），也就是群众的最低忍受线，从而起到某种预警作用。
廉政建设社会评价系统研究，既是一个综合性很强的学术问题，又是一个应用性很强的重大现实政治问题，从一定意义上说，它是社会政治生活中的一大难题。因此，尽管当今世界的评估事业已相当发达，但对反腐败和廉政建设进行全面评估测定的方法至今仍不多见。正因为如此，1995年6月原中纪检委常务书记韩光同志来津期间， 听取了本课题组的汇报后非常高兴，并特地给天津市委书记高德占写信，称赞这个课题的成果是“天津的创举”。这项课题的消息在美国《侨报》上转载后，引起美国有关学者的重视，他们来信称：“社会运作本身很复杂，怎样从定性和定量两个方面去研究，这在美国也是目前的一大课题。”国际评估界权威学者俄亥俄州阿克伦大学社会学系陈惠次教授认为：随着中国改革开放的深入，评估事业必将在中国得到发展，天津的这项成果起着开路先锋的作用。各方面情况证明，对政府的各项政策和工作效果进行量化评估是个世界性趋势，也是政治管理科学化的重要标志之一。对反腐败和廉政建设这一社会广泛关注的重大敏感政治问题实行定性和定量的科学评估，也同样是个必然趋势。可以说，我们所进行的“廉政建设社会评价系统研究”，只是向这方面迈进的一次探索，虽然取得了一些可喜的成果，但也还有很多问题和难点需要解决，其中包括人们对廉政测评科学化、数量化重大意义的理解仍须加强。