试论高等教育管理体制改革的目标，本文主要内容关键词为：高等教育论文,试论论文,管理体制改革论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国在计划经济体制条件下，形成并实行了国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的高等教育管理体制。这一体制曾对我国高等教育的发展发挥过重要的作用，但当今已不适应改革开放和现代化建设新时代的要求。随着我国政治、经济、科技等体制改革的不断深化，高等教育的管理体制也在不断地加大力度，并取得一定的进展，但总体上仍滞后于经济体制改革，与建立社会主义市场经济体制的要求不相适应，与高等教育的发展需要不相适应，因此，对于高等教育管理体制这一高等教育体制改革的重点和难点必须进一步解放思想，加大力度。而要使其取得预期的成效则必须首先明确这一改革的主要目标。因为有了目标，改革才有方向和动力。
体制是指国家机关、企业事业单位机构设置、相互关系和责权划分的制度。高等教育管理体制则是国家在高等教育行政管理工作中机构设置、相互关系和责权划分的制度，主要是明确国家对高等教育进行行政管理中，由哪级政府统筹和决策，它们之间的责权如何划分及对高等教育机构如何管理等。它是高等教育体制的重要组成部分，是带有根本性和全局性的组织管理制度。其原则：一是明确高等教育应由国家管理，政府是高等教育管理的主体；二是国家对高等教育进行行政管理，由哪级政府承担，采取何种模式，则决定于一个国家现行的政治制度和经济体制及其具体国情与文化背景；三是国家或政府教育行政及其管理活动，必须遵循高等教育的规律，以促进高等教育发展为目的，以法律为依据，依法行政。
据此，高等教育管理体制改革的主要目标应是：
一、实行中央和地方“统分结合”的管理模式，逐步扩大地方（省级政府）的统筹权和决策权
高等教育具有育人的本质功能和政治、经济、文化等多种社会功能，它直接关系到国家所需要的高等专门人才的培养和科学技术的发展，在相当程度上决定着国家和民族的兴衰存亡。从现代高等教育产生之日起，它历来就是国家的事业，只有国家才能站在经济和社会发展的全局和民族前途命运的高度，重视这一立国之本，把高等教育放在突出位置，并进行统筹规划，使其优先发展。在当今世界，尽管各国的政治经济制度各不相同，但加强政府对高等教育的管理，则已成为共同的认识和普遍的趋势，并把发展教育，包括高等教育列为在21世纪综合国力竞争中取得主动权的关键。
高等教育必须置于政府的管理之下，但政府对高等教育的管理是采取中央集权式的管理模式，还是采取地方分权式或中央集权和地方分权相结合的模式，这与各国的政治和经济体制密切相关，与高等教育发展和变革紧密相连。管理模式是动态的、可变的，随着时代的发展，根据外部环境的变化和内部运行系统要素的变化，各国都在对集权和分权的利弊进行比较分析，对集权和分权的“度”进行适时的调节。既防止“统”得过多、集中过度，又纠正“分”得过散、各行其事，把集权和分权结合起来。以美国为代表的原来实行大学自治、地方分权的国家，现在在加强中央政府的调控职能；以法国为代表的原来实行中央集权制的国家，则在逐步扩大地方的管理权限。可以说，对高等教育实行集权和分权相结合的管理模式是世界各国的共同趋势，只是程度有异而已。我国对计划经济体制下形成的中央过于集中的高等教育管理体制已开始进行改革，但仍滞后于建立社会主义市场经济体制的改革。市场经济体制要求经济和社会发展的区域化、人才供求的社会化和高等教育资源配置的市场化。这要求处于改革开放中的高等教育扩大面向区域发展的服务功能，也要求高等教育的发展与改革列入地方政府的目标，发挥省级地方政府的主动性和积极性。于是，《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”这从法律上不仅明确体现了政府管理高等教育的原则，而且明确规定了高等教育管理的主体是中央和省两级人民政府。
因此，变原来中央过于集中的管理为中央和省两级政府管理，实行统分结合，分工负责，并逐步扩大省级政府的统筹权和决策权，是我国高等教育管理体制改革的重点和主要目标，核心在于中央向省级政府适度放权，发挥省级政府在高等教育发展和改革中的重要作用，使其对本辖区内的所有高等教育机构具有真正的决策权和管理权。正在进行的多种形式的“共建”、合并、转制等，是在中央政府的指导下，对中央部门和地方政府分割举办的单一隶属关系的公办高等学校进行隶属关系的变革或多元化，是对公办高等学校进行结构布局的进一步调整和优化。这有利于公办高等学校克服“条块分割”的办学格局，提高办学效益。但这并非中央和省级政府进行责权的划分，也不是中央向省级政府放权，并明确扩大省级政府决策权和管理权的改革。高等教育管理体制改革的重点应是按全国性的决策归中央政府，区域性的决策权归省级政府的原则，划分中央和省级政府的责权，并进行分工负责和相互协作。具体而言，中央政府集中精力进行全国性的教育立法，制定全国高教事业的发展规划；制定增加教育投入的法规和校长、教师的任职资格和聘任制度；制定各级各类高校的设置标准、审批程序和权限；制定基本学制、学历、学位制度及学科专业目录，以及各级各类人才培养规格和模式；办好若干所代表国家意志和水平的高等学校等，并对省级政府及高等教育机构进行指导、监督、评估。
省级政府根据国家的法律、法规并结合本地实际，制定地方性法规或实施细则；制定本省高等教育事业发展规划；统筹管理本省范围内隶属中央和地方的各类高等学校；根据国家学制和高校设置标准，以优化学校布局和高教资源配置为原则，审批地方高等教育机构，特别是高等专科学校、高等职业学校及其他非学历教育的高等教育机构设置；根据国家高等教育专业目录和专业设置标准，审批地方高校的专业设置；根据需要和可能、数量和质量相统一的原则，确定地方高校的本、专科招生计划及研究生招生计划；组织高校入学考试和招生录取工作；指导和推进教育教学改革，不断探索人才培养规格和模式，提高教育质量；组织和开展地方高校的国际教育和学术交流工作；检查、评估本省高校的教育质量、办学效益和办学水平，开展教育研究和办学经验的交流活动等。
中央人民政府和省级人民政府是领导和被领导的关系，省级人民政府应准确地、创造性地贯彻执行全国性的法规和大政方针，认真地履行自己的义务和职权，中央人民政府则应鼓励省级人民政府进行创造性的工作。只有各负其责，互相配合和支持，高等教育的发展和改革才会走出新路。
二、明确高等教育的管理者和高等教育机构举办者与办学者的责权及其相互关系
高等教育管理的主体是中央和省两级政府，高等教育管理的对象或客体主要是高等教育机构的举办者和办学者。管理者、举办者、办学者是从事高等教育活动的主要社会角色。它们之间有着密切的关系，又有不同的责、权、利，在高教管理体制改革中应把它们的不同作用和相互关系进一步明晰起来。
高等教育的管理者指的是高等教育的行政管理机构。在我国，代表中央政府的管理者是教育部，代表省级政府的管理者是省（自治区、直辖市）教育委员会。中央其他部委、省其他厅局和市（地区）及其以下各级政府可依法举办高等教育机构，但非高等教育的管理者。管理者的主要责权是利用立法、经济、政策、评估及必要的行政手段对举办者和办学者实行宏观管理。具体管理内容主要有：依法审批举办者提出的设立、改组、解散高等教育机构的申请；规定各级各类高等教育机构设置的标准及相应的教师任职资格；依法认可举办者根据章程选定的高等教育机构的行政负责人；为高等教育机构提供信息服务；对高等教育机构依法进行监督、检查和评估，并进行奖惩等。
高等教育机构的举办者，指高等教育机构的创立者或设立者。各级政府、社会各界、公民个人均是它们所创办的高等教育机构的举办者。政府是公办高等教育机构的举办者；社会各界是民办高等教育机构的举办者；公民个人则是私立高等教育机构的举办者。举办者拥有对所办的高等教育机构的产业性管理权。其主要职责是：依法开办、改组、解散所设立的高等教育机构；依法决定办学的宗旨，贯彻教育方针，制定所设高等教育机构的章程；依法提供办学所必需的经费及教学设施、技术装备等；依法聘请合格的行政负责人和教师；听取并审核所设高等教育机构的办学计划、年度预算与决算；对所设高等教育机构实施办学宗旨、贯彻教育方针、提高教育质量和办学效益等方面进行监督和评议等。
高等教育机构的办学者是指高等教育机构的教职工和校长，而校长是办学者的法人代表。办学者（校长）享有对高等教育机构的经营性管理权，在自觉遵守国家的法律和教育方针、政策的基础上，负责实施举办者的办学宗旨和人才培养目标；拥有面向社会依法自主办学的权限，以拓宽服务面向，提高办学效益和活力。
管理者、举办者、办学者之间的关系可用下图表示：
由此可见：（1）高等教育的管理者对管理客体实施管理时， 更直接的是高等教育机构的举办者，而非办学者。管理者首先应对举办者在遵守教育法规、贯彻教育方针、坚持办学宗旨及提供办学条件、履行职责等方面依法进行管理、指导、监督和奖惩。而管理者对办学者则应进行客观管理，充分尊重办学者应有的自主权。纠正管理者对举办者管理和监督不力，而对办学者干预过多的偏差。（2 ）根据建立社会主义市场经济体制的改革目标，适应公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度，高等教育办学主体必将形成政府为主、社会参与相结合的多元化格局。因此，管理者对举办者的管理，不仅只是公办高等教育机构的举办者，而且要加强立法，促进民办的和各种形式的高等教育机构的发展，并把非公办高等教育列入自己的管理职责范围之内，使其依法、有序、健康发展。（3）办学者是受举办者的依法选聘，对举办者负责， 努力实施举办者的办学宗旨，并接受举办者的审议、监督和评估。他接受管理者的客观管理和举办者的直接监督，但对学校的管理和具体教育活动依法具有自主权。
三、形成“政府宏观调控，社会积极参与，学校自主办学”的运行机制
体制和机制是密不可分的，是同一事物的两个方面。体制是选择相应机制的根据，相应的机制则是实现和发挥体制功能的关键。高等教育的体制改革要正确反映政府、社会、学校三者之间的各自责权及其相互关系，形成政府宏观管理、社会积极参与、学校自主办学的运行机制。由于政府、社会、学校在高等教育发展和改革中具有各自不可替代的作用，而要使其运行有序、形成合力，关键则在政府行为的到位。只有政府转变职能，依法行政，社会积极参与和学校自主办学的机制才能到位，并进入良好的运行。
在市场经济体制的背景下，高等教育发展的原动力已由单一的国家计划和政府办学的驱动，变为政府、社会、市场、学校和公民个人多因素需求的牵动。从而，中央和省级政府对高等教育的宏观管理，其对象不仅是各级政府和公办高等学校，而且包括各企事业单位、各社会团体及公民个人的责任和权利等。在实施宏观管理的过程中，应根据高等教育发展和改革的总目标，着重调节高等教育系统内外部的宏观关系，不应过多干预高等教育机构内部的运行和事务。
政府主要应运用立法、拨款和必要的行政手段，调控管理的目标，发展的规模和速度，教育的质量和效益，同时，改革管理方法，建立和运用社会中介机构，推进决策和管理的科学化、民主化等。近期要发挥政府的宏观调控和管理职能，在以下几个重要问题上有所突破：
1.把政府举办的高等教育机构从“条块分割”变为“条块结合”
《教育法》规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。”因此，举办高等教育机构是政府应尽的法律责任。但在计划经济体制条件下，由于中央部门和地方封闭办学，我国形成了政府单一办学，公办高等学校“条块分割”的格局。这种重复建设、浪费资源、效益不高的办学格局，已严重地不适应改革开放和现代化建设的需求，急需对政府举办的高等教育及其机构进行整体性、适应性和结构性的调整。为此，第一，按照服务现代化和提高教育质量与办学效益的目标，加强中央和省级政府的责权，特别是授予省级人民政府真正的统筹权、决策权，对其本辖区内的所有高等学校进行适应区域发展要求的结构布局的调整，变“条块分割”为“条块结合”。第二，淡化隶属关系，驱动利益机制，调动举办者和办学者的主动性，形成中央直接举办和管理若干所代表国家水平和意志的重点高等学校，其他公办的各级各类高等学校均由省级人民政府统筹，或由地方政府举办，或由地方政府和有关部委、行业联办的格局。第三，实行行政管理和市场机制相结合。按规划目标进行指导，用市场机制进行调节，必要时应用行政手段来裁决。
2.解放思想，推进办学主体的多元化
高等教育管理体制改革应坚持与国家的政治和经济体制相适应的原则。我国已从原来的计划经济体制转为建立社会主义市场经济体制，实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度，并且提出了公有制的宏观形式也可多样化的改革方向。这样，高等教育的办学体制也必须与此相适应，变原来政府单一办学的格局为政府为主、社会参与的举办者主体多元化的新格局。这是市场经济体制改革的要求，也是世界各国和我国高等教育发展的必由之路。首先应解放思想，把鼓励和支持社会力量和公民个人举办高等教育机构作为国家高等教育发展和改革的重要战略，列为政府管理的目标，促使其适度发展。其次是要进一步健全法制，对社会团体和公民个人举办高等教育机构的基本条件、申报和审批程序、义务和权利、管理和评估等制订出切实可行的有利于鼓励社会参与的法律法规，使民办和私立高等教育走上依法治教、健康有序的发展道路。再次是鼓励和支持社会团体和公民个人不仅积极参与办学，而且以多种形式参与对现有高等教育机构的投入，参与人才培养和学校管理。同时，也应允许社会团体和公民个人与公办高等教育机构合作共建或联合举办，形成公办、民办及多种组合形式的高等教育机构并存和共同发展的举办主体多元化的格局。
3.在政府的宏观调控下，建立学校依法面向社会自主办学的新体制
在改革开放的时代背景下，高等学校已不是政府的附属单位。学校作为高等教育的载体，是发挥高等教育的功能，进行办学的实体。因此，它与政府（主要是中央和省级政府）的关系是间接的，主要是接受政府依法进行宏观管理和指导。而与社会（有市场）的关系则变得越来越密切，依法面向社会，实行自主办学，在服务中求发展、增活力、创特色将成为学校的生命线。因此，政府作为高等教育管理的主体应真正转到宏观管理上，从确立教育优先发展的战略地位，保证教育投入和师资队伍，形成尊师重教的社会风气等方面，为高等教育的发展和高等学校的自主办学创造良好的社会环境。高等学校则应自觉接受政府的宏观管理和指导，遵守国家的法律和大政方针，在贯彻举办者的办学思想和办学目标的同时，密切与社会的联系，不断调整学校的教育体制和服务面向，加强学科专业建设，开展教育教学改革，提高教育质量和科学研究水平及直接为社会服务，开展国内外学术交流，深化校内管理体制改革，加强人、财、物的自主管理。在为社会服务和自主办学中创出水平，形成特色。