以分级所有为趋势的国有资产管理创新，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国拥有庞大的国有资产，据财政部材料表明，截至2000年底，我国国有资产总量共计98859.2亿元，高于同年国内生产总值。其中，经营性国有资产总量为68612.6亿元，占69.4％；非经营性国有资产总量为30246.6亿元，占30.6％。然而面对如此规模巨大的国有资产，我国的国有资产管理体制长期以来却显得有些力不从心，尽管我们从来没有停止过对我国国有资产管理的探索和研究，也取得了大量的具有战略意义的改革成果，但同时我们也发现了诸多新的问题。当前，国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的弊端越来越明显地表现出来。因此，改革现有的国有资产管理体制，是深化国有企业改革迫切需要解决的重大问题，是探索国有制有效实现形式的重要方面，也是十五大以后遗留下来的一直没有得到有效解决的疑难问题。十六大报告指出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”从这个表述之中我们不难看出，以分级所有为趋势的国有资产管理模式已经在我国正式地登上了历史舞台，这实际上意味着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”的模式已经走到了尽头。按照十六大报告的这个思想，今后地方政府将享有完整的出资人权益，将对其占有的国有资产真正行使产权职能，即“国家所有，分级行使产权”。
一、从“分级管理”到“分级所有”
我国目前的国有资产所有制形式是“中央所有，分级管理”。这种所有制形式将所有权与管理权人为地割裂为两个部分，产生了很多问题，我国原有的国有资产管理体制在此基础上也暴露出了诸多的弊端，这在本文的第二部分将有详细分析。
而部分学者近年来呼吁的“分级所有”指的是地方的国有企业完全和彻底地属当地政府所有，地方政府拥有对该企业的全部所有者权益。“分级所有”的思想认为，中国是一个大国，必须承认地方利益的存在。目前中国财政体制事实上已是分级体制，应实现财权、事权、产权的有效统一。一级事权需要一级财权来做保证，而一级财权的形成又必须拥有一级清晰的产权。没有产权，财权只是无源之水。还有学者指出，经过十几年的体制改革，国有资产实际上已经基本形成分级所有的格局，国有企业的中央所有和地方所有并存已是一个事实，实行国有资产的分级所有只是对这一既成事实的法律化，阻力小，改革容易进行；相反，若实行统一所有，必将打破现有的利益格局，阻力大，改革的难度要大得多。中国改革成功的一条重要经验就是承认既得利益，这对国有资产管理体制改革仍然适用。
因此，相对于“中央所有、分级管理”的模式而言，国有资产分级所有具有如下几个方面的优点：第一，它可以改变国有资产所有权的割裂状态，有助于实现责、权、利关系的对等，从而大大提高其运营效率；第二，通过分级所有地方政府可以获得一部分国有资产的完整所有权，有利于调动它们的积极性，因地制宜地进行国有资产的经营和管理，中国这么大，国有资产如此之多，没有地方的积极性是很难将国有资产管理好的；第三，如果实行分级所有体制，则可以固化各级政府的利益格局，保护地方政府的所有者权益。而过去的机制容易导致地方政府的短期化行为或投机行为，即有的地方政府担心中央收权而加速出售国有企业以谋取自身的利益，或者把下级政府的好企业收上来，把本级政府的差企业放下去，这种行为大大挫伤了地方发展经济的积极性；第四，国有资产分级所有有助于明晰产权，塑造市场多元产权主体。在中央政府一家所有的模式下，中央政府经常对国有资产的管理权限进行无偿划拨，这直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成了国有资产所有者缺位和吃“大锅饭”的状况，国有资产分级所有有望解决这种状况；第五，实行分级所有可以节约监督成本，简化体制设计，因为实行分级所有后中央只管中央的国有资产，地方公有资产由地方自己管理，管理体制设计要容易得多。
然而，也有观点认为实行“分级所有”存在政治风险，即在没有梳理好有关的经济和法律关系，以及分级财政体制尚未健全的情况下，有可能带来国体的变化或政治体制的变化。
因此，“分级管理”作为主流观点，在现实中居于主导地位，而“分级所有”近年来也时有主张，诸多学者提出了要逐步变“分级管理”为“分级所有”的看法。
而最后的结果正是十六大报告提出的“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”。这种有别于分级管理和分级所有的提法，可谓第三种提法，即“分级行使产权”。“分级行使产权”实际上是主张将终极所有权和出资人产权的概念分离，强调国家对所有中央和地方的国有资产拥有终极所有权，而报告中提出的分级履行出资人职责只是行使出资人产权，并非行使终极所有权。因此“分级行使产权”较之真正的“分级所有”仅有一点差别，即中央政府保留了国有资产的终极所有权。
二、基于“分级管理”的国有资产管理体制存在的主要问题
开始于1979年的国有企业改革对传统的国有资产管理体制提出了挑战。为了配合国有企业改革的深入进行，党和政府先后对国有资产管理体制进行了一系列的调整，我国国有资产管理体制自1988年开始发生了重大的变化。1988年以后，面对日渐增多的企业合资等现状，为解决国有资产管理混乱等问题我国成立了国有资产管理局。
1998年国务院机构改革时国家国有资产管理局被撤消，其国有资产管理职能移交财政部企业司。与此同时，各专业经济部门撤销后，对行业内企业的管理职能也分散到了各个政府职能部门。我国现行的国有资产管理体制是由国务院作为国有资产出资人惟一代表，并由多个部门分割行使出资人职能，也就是我们常说的“五龙治水”的办法（即指投资权由计委系统行使，日常生产经营决策权由经贸委行使，高级经理人员任命权由党委、工委来行使，收益权和财产的登记由财政部门来行使，上市公司出资人权利由一个授权投资机构来行使）。
长期以来我国的国有资产管理体制在运行过程中存在不少矛盾和问题，概括起来主要有三个方面：
（一）政资不分
所谓政资不分指的是政府所具有的社会行政管理职能和国有资产所有权管理职能两种职能不分。长期以来我国的政府部门对于这两种权能的行使采取的是合一的形式，即政府各部门在行使行政管理职能的同时又行使所有权管理职能，而且所有权管理职能在政府各部门之间又没有明确的划分。由于政府的经济管理部门兼有社会行政管理职能，其管理目标与所有者管理目标不尽一致，甚至某些情况下相互矛盾，政府往往采取如下两种行为：1.凭借其所有权将社会行政管理职能转嫁给企业。这就直接导致了国有企业的负担加重，国有企业无法摆脱办社会、承担安置就业以及离退休人员开支等问题的干扰，另一方面则弱化了政府的社会行政管理职能，例如建立社会保障体系这样本应由政府承担起来的问题长期以来却没有被政府承担起来，而被加到了国有企业的头上；2.政府凭借其行政管理权对占用国有资产的义务主体——国有企业进行干预。包括国有企业的最高管理者的任免，国有企业的技术改造、新产品开发等正常生产经营活动的审批，以及对国有企业进行名目繁多的检查、考核。这种行为的直接后果是企业无法独立地自主经营，企业不能以盈利为目标面向市场，造成了企业无所适从和企业目标多元化，严重影响了国有资产的有效运营，也不利于企业中职业经理人队伍的形成。同时对国有企业的直接干预也弱化了政府管理全社会的职能，因为这种行为的机会成本就是政府无暇顾及那些本应是政府功能中应当承担的工作，很多应当通过政府解决的问题长期得不到解决。
同时政资不分的状态还导致了如下的后果：
1.国有资产所有权和管理权脱节。政府各部门都行使所有权，都有权利对企业进行直接干预，管理权被不同的政府部门条块分割，所有权管理职能在政府各部门间没有明确划分，这就导致了在对企业行使管理的政府各部门中缺少企业财产责任的承担者。国有企业陷入了多头管理、政出多门而事实是无人负责、无人管理的境地。
2.“裁判员”和“运动员”——政府主管部门的双重角色。政府主管部门既负责行业管理，又直接负责一部分企业即国有企业的经营管理，其职权范围内所制定的行业规则、产业政策往往更倾向于本部门所辖国有企业经营的利益，从而造成国有企业和其他所有制企业间的不平等地位，使同行业中的不同性质的企业难以进行平等竞争，也会导致这部分企业竞争能力的逐步衰退。
3.政府按行业设置部门直接管理企业，导致事实上的部门所有制。国有企业归政府主管部门所有，限制了资产的流动和优化重组。由于部门管辖范围大小影响部门利益，所以行业部门都会倾向最大限度地扩充生产能力和增加产品种类及产量，即致力于“自成体系”，这样不但不能主动淘汰行业内的劣势企业，而且还会为其他行业的企业对本行业内一些经营状况不佳的劣势企业的兼并设置障碍，即造成了“行业保护主义”。
国有资产管理体制改革的目标之一是政府社会经济行政管理职能与国有资产管理职能分开，但现行国有资产管理体制未能在这方面有根本突破。我们追求的政资分开因政府部门间的分割也难有实质进展。
（二）政企不分
我国的国有资产是统一由国务院代行所有权的。国务院将国有资产所有权职能层层委托给各级政府部门及国有企业来代理行使。在这种特殊的委托代理关系中，每一层次的委托人与代理人之间都必须建立有效的监管机制来保证委托人的目标。同时，作为初始委托人的政府，本来不应当干预企业的具体经营事务，而着力于宏观经济调控。但是，政府职能的转变却遇到了观念和既得利益的阻滞，同时委托人和代理人之间尚未建立良好的制衡关系，于是政企分开和资产监管便流于形式了。
在过去很长时间里，我国政府管理职能与国有企业的经营管理职能是合一的，其主要表现是：由于现有的国有企业的资产存量一般源于国家的无偿投资，于是政府管理部门往往代表国家通过各种指令性计划的下达来指挥和参与国有企业的产供销、人财物等生产经营活动，企业生产经营中的重要事项都必须请示政府各部门批准，这样的层层报批不可避免地加大了管理和决策的成本，为国有企业改革的进程设置了许多不必要的障碍；而国家则可以无偿调拨国有企业的财产，企业即使长期亏损也由财政补给，并可获得银行贷款和偿债资金，这样就导致了企业没有自主经营权，无法适应市场经济的要求。企业实际上成了政府的附属物。
由于企业没有生产经营自主权和自身独立的利益，其经营的积极性受到了很大的限制。而政府部门远离企业的生产过程，政府官员也往往不具有企业家的素质和责任，这样由于信息不对称，政府部门的直接干预往往事与愿违，造成了不良后果。政企不分导致了政府和企业间职责不清，责任不明，出现了问题无法追究经济责任，同时也使政府部门精力分散，大量的社会负担无情地落在了企业的头上，造成了企业负担的加重。
（三）经营者选拔机制的困境
保证企业有效运行的关键问题是如何把最有企业家才能的人选拔到经营者岗位上，并使其有积极性经营企业。只有实现了优秀经营者和优秀资产的结合，才能实现资源配置的优化。在原有的国有资产管理体制下，有许多经营者仍然需要由特定的政府部门来任命，而不是由出资人通过客观公正的市场来选择，加上市场本身存在信息不对称和代理问题，导致了政府官员并不对选择经营者的后果负责，也没有积极性去选择真正有才能的人到经营者的岗位上去，同时所有者缺位的问题也导致了经营者得不到有效的监督和激励，出现了经营者的“在职消费”等短期行为，于是大量的国有资产无法与优秀的经营者相结合，这便很难保证优秀的经营者能够营运更大规模和更优质的国有资产。
目前，我们都已经认识到，国有企业所占用的国有资产的运营状况与管理绩效与是否拥有一个优秀的经营者紧密相关。国有企业人事管理体制应当被看作是国有资产管理体制的重要组成部分。但是，国有企业的现行人事管理体制严重制约着优秀企业家的选拔和成长，必须予以改革。十六大报告提出要建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，这就实现了管人与管资产的统一。
三、以“分级行使产权”为基础的国有资产管理体制的创新
从我国国有资产管理体制改革的实践来看，各地都在积极地探索新的国有资产管理模式。上海、深圳和武汉等地都进行了一系列的大胆创新，并取得了一定的成效。结合这些成功的经验，并参考国外的先进做法，我们认为要适应十六大提出的要求，实现“分级行使产权”的思想，并能体现“分级所有”的优势，则必须实现国有资产管理体制的创新。新的国有资产管理模式的主要内容就是建立三个层次的国有资产管理机制，其中第一层级是代行所有者权利的专职机构，第二层级是国有资产经营公司，第三层级是国有资产具体经营和参与单位，主要是国有企业。三个层级逐级负责，同时彼此之间具有明确的权责划分，完成国有资产管理目标。
1.第一层级。第一层级是国有资产管理委员会，是代行所有者权利的专职机构。国有资产管理委员会的设立不是一项普通的机构变动，而是建立市场经济体制和现代企业制度所必需的一个关键性步骤，因为要实现政府的社会行政管理职能与国有资产管理职能的分离，首要的任务就是把目前分散在各个政府部门的所有者职能集中起来，交给一个不行使社会行政管理职能的部门来行使，这个部门即国家国有资产管理委员会。因此，国有资产管理委员会的设立具有重要的战略意义。
从国外的情况来看，这样的一个机构多数放在政府，如新加坡设在财政部内的财长公司，是国有资产所有者的最高代表机构。从我国的实践来看，目前许多地方已经设立了地方“国有资产管理委员会”，负责国有资产的授权营运工作，该机构多是由政府成立，由本级政府的最高行政领导兼任主任。因此，我们建议将国有资产管理委员会设在国务院之下，作为一个与其他部委平级的独立的职能机构，专职于国有资产管理工作。同时可在全国人大下面设立一个国有资产监督委员会，负责监督国有资产管理委员会的工作。国有资产管理委员会委员的任命可由国务院总理提出，全国人大批准。
国有资产管理委员会的主要职责是贯彻执行国有资产管理方面法律法规，制定具有导向性的政策，确定其下一层级——国有资产经营公司——的经营目标并对其制定完善的考核和奖惩制度，依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。也就是说，国资委仅与其直接下层——国有资产经营公司——相联系，而且主要手段是人事控制。
2.第二层级。第二层级是国有资产经营公司。国有资产管理委员会不能亲自经营国有资产，需要授权若干投资主体来经营国有资产，即产生了作为投资主体的授权经营机构——国有资产经营公司。需要指出的是，这里的投资主体必须是专门经营国有资产的企业，因为这个投资主体要在企业中代表国家行使出资人权利，其基本行为目标是所经营的国有资产的保值增值，从而必须进行独立核算，而行政部门（即国家授权的部门）不符合这样的要求。因此，投资主体是专门经营国有资产的投资公司，并非一般意义上的企业。
国有资产经营公司成立后，国有资产管理委员会依法将管理国有企业的权利委托给国有资产经营公司，国有资产经营公司接受相应国资委的领导，完成与之签订的各项契约。国有资产经营公司依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行经营运作。国有资产经营公司对于国有企业的经营是通过资产纽带进行的，而不是行政命令，这种经营直接受公司法和民法的约束。
3.第三层级。第三层级是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利，但不接受其行政命令。这样可在一定程度上解决政企不分的状况。
另外需要补充说明的是，为了使国有资产管理体制能有效运转，减少官僚主义，国有资产经营机构应尽量少而精。为此，根据有些学者的建议，国有资产除了由前面已经提到的国家授权的经营机构（授权经营机构）来经营之外，还可由另一类机构来经营，即国家委托经营国有资产的金融中介机构（委托经营机构）。授权经营机构即国有资产经营公司，其经营范围主要是作为股权的国有资产和少数国家持股企业的作为债权的国有资产。委托经营机构可以是国家银行，也可以是非国有的其他金融机构（如投资公司），我们可以将所有国家不持股的企业的所有国有债权委托给这些机构经营。国有资产管理委员会与授权经营机构之间是上下级关系，而与委托经营机构之间是市场化的委托——代理关系（如图1虚线所示）。委托经营的好处在于政府可以搭其他投资者的便车而无需成立自己的资产经营公司，却可以保证资产的稳定增值，所以成本低、收益高。如果国家只以债权形式投资的企业（即绝大多数竞争性企业）的国有资产委托给中介机构经营后，授权经营机构即国有资产经营公司的数量就可相对减少，从而达到了前面所述的目的。
图1 三个层级的国有资产管理机制
综上所述，十六大报告提出的“分级行使产权”的思想是建立在对过去的国有资产管理实践进行反复思索、总结和借鉴的基础上的，同时体现了“分级所有”的发展趋势。从“国家统一所有，地方分级管理”到“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，这个表述的改变实际上浓缩了十几年的争论、实践与期盼。
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