基于史密斯模型的重大节假日高速公路免费政策分析
◆ 梁 晖
（广西大学公共管理学院，广西 玉林 537000）
摘要： 2012年，国务院出台了重大节假日免收7 座以下小型客车通行费的政策。该公共政策的执行在一定程度上给公众带来了便利和实惠，但同时也出现高速公路拥堵、事故率上升等问题。本文通过模型分析法，以史密斯模型分析政策本身、执行机构、目标群体、环境因素影响等，针对政策提出对策建议。
关键词： 节假日；高速公路免费；史密斯模型
一、政策背景
2012年，根据国务院批复，交通运输部下发通知，要求从2012年国庆节长假开始，今后每年春节、清明节、劳动节、国庆节以及国务院办公厅明确的法定节假日连休日，7 座及以下小型客车免收高速公路通行费。此政策的出台，降低了公路出行费用，刺激了国内旅游消费，也促进了地区之间文化的交流。但免费的同时，也带来了不少问题，如交通堵塞、事故率上升、景区超负荷等问题。
二、政策执行情况
（一）正面效果
1.降低公众节假日出行成本。节假日期间公众探亲或旅游增加。自驾出行有时间的自主性和便利性，且不用考虑买票难题、携带行李、换乘等问题。节假日高速公路免费政策出台后，直接降低了公众出行成本，迎合了公众的需求，提高了公众的幸福感。
2011年发生在太平洋沿岸近海的东北地震（此后称东北地震），摧毁了本州岛东北部的大部分区域。在P波达到后的8s，即发震时刻后的31s，对东北地区的公众就发布了地震预警（EEW。Hoshiba and Iwakiri，2011；Hoshiba et al，2011；Sagiyaet al，2011）。在这个区域中没有盲区，也就是说，在S波达到之前，所有位置都接收到了预警，这是因为该地震离海岸相当远。
2.拉动内需，推动旅游业发展。节假日免收小型客车高速公路通行费的政策，激发了公众自驾出游的热情，各地旅游业从这项政策中收益最大。据相关统计，如2018年春节期间，全国各地大多数旅游景点周边高速公路呈现出拥堵的状况。
3.得到公众的认可支持。由于历史原因，我国的财政难以支撑高速公路的投资建设，为降低负债、维持高速公路建设发展的可持续性，高速公路收费势在必行，而民众对于高速公路收费的不断提高等问题确实存在很大怨言。重大节假日取消高速公路收费在一定程度上代表公众的心声，让公众看到了政府改革高速公路收费政策的探索，得到多数群众的支持，对于政府提升公信力及公众满意度等方面有积极意义。
（二）负面作用
在节假日高速公路免费政策执行过程中出现了许多问题，如每逢节假日高速公路拥堵十分严重、景区超出接待能力、交通事故率上升等。
环境因素包括政治、经济、文化等，是政策执行相关联的因素。政策执行受其依赖和重要影响。从政治环境看，节假日高速公路免费，给了车主切切实实的实惠，必然会得到这部分群体的支持拥护，但同时，无车群众乘坐客车还需要负担高速拥堵带来的时间损耗，部分车主认为节假日的时间比通行费宝贵，宁可收取通行费顺畅通行，这也造成了政策执行的评价莫衷一是。从经济环境来看，我国汽车保有量逐年上升，2018年已超过3 亿辆，政策在惠及更多人的同时，也面临不匹配高速公路负荷，会造成拥堵的问题，影响政策执行。从文化环境看，勤俭节约是中华民族的传统美德，公众会主动选择经济便捷的出行方式，这对节假日高速公路拥堵产生影响，对政策执行的效果产生影响。
2.景区接待量。我国地域辽阔，旅游资源丰富。随着生活水平的不断提高，出门旅游逐渐成为人们节假日的第一选择，高速公路免费后，人们出游的欲望增强，导致景区人满为患，远远超出平时的接待量。这对于景区管理来说，安全、环境、消费等各个方面都是一个严峻的挑战。
节假日高速公路免费主要面向的群体是有车的公众（车主） ，同时还应考虑到收费群体—路桥公司。首先，高速公路属于公共物品，不存在竞争关系，节假日高速公路免收通行费，广大车主是直接的受益者，可以节约一笔通行费。但同时，免费政策又会促使车主选择自驾车出行，集中在免费通行的这几天涌入高速公路享受这一政策带来的福利，导致部分高速公路短时间超负荷，造成缓行甚至拥堵变成“停车场”。其次，节假日高速公路免费，影响最大的利益群体之一是路桥运营方，面临在节假日车流量大增的时间失去一大笔通行费，同时，还需要匹配相应更多的管理、高速公路养护人员，无疑会加大企业负债和负担。“贷款修路，收费还贷”是我国高速公路建设的主要模式，投资者通过收取过路费偿还建设费用，免费通行的政策必定会给路桥公司带来部分亏损。同时，还会影响路桥公司对高速公路投资建设的热情。
三、存在的问题及原因分析
政策制定的初衷是好的但是实际也产生了一些问题。首先，政策可行性上未考虑公众出行的心理因素。政策制定仅仅考虑到了减少小客车通过收费站的时间，而未测算高速公路免费后，公众因为经济、便利等因素放弃铁路、民航等出行方式，选择自驾车出行，涌入高速公路享受这一福利。其次，政策制定缺乏公平性，政策只针对7 座以下的小客车，而无车群众无法享受这一政策带来的实惠。根据有关数据显示，2012年我国每百户居民拥有私家车21.5 辆，只占五分之一，而即使到今天，根据公安部交通管理局的消息，全国机动车保有量已超过3 亿辆，政策远远不能惠及广大群众。最后，政策程序不合理。此项政策既没有开展听证，也未进行试点就在全国范围内推开。同时，政策出台，未充分征求利益相关方——路桥公司的意见，政策出台程序难免会有质疑和争议。
公共政策制定要实现公共政策的民主化，应让公众、有关单位、社会团体以及专家参与其中，充分征求意见，开展听证等，并在试点可行后再要求结合各地实际进行推广，避免政策“一刀切”。同时，政府应根据政策执行过程中产生的问题，不断调整政策，使之匹配当下公众需求及环境需要。对于节假日公众出行的政策，还可以考虑出台政策，对大巴、火车、飞机等公共出行方式也给予一定的补贴，使公众有更多选择；也可考虑将每年免费通行天数分配给每一辆车，让车主自由选择，实现错峰出行。
（一）理想化的政策分析
高速公路的公共政策由交通运输部研究制定，经国务院审批通过后，由交通运输部执行。省级交通运输部门根据交通运输部和省级人民政府的指导，结合本省（区、市）制定相应的高速公路政策，经省级政府审批后执行，市级、县级同理。而各地的高速公路建设情况和运营模式均不同，有BOT、PPP等模式，执行机关未结合当地实际，而“一刀切”地直接实行免费，未考虑高速公路本身的收费情况和承载能力。同时，执行机关未完善相应的保障措施，如应对拥堵、防范道路交通安全事故、加大高速公路养护、完善服务区保障等措施。
政策执行过程中所涉及的重大因素根据史密斯模型理论有：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。第一，理想化的政策是指合理、合法并且可行的政策。第二，执行机关，通常指负责政策执行的政府部门机构。第三，目标群体，指由于根据政策必须改变行为的群体，也叫政策对象。第四，环境因素，包括政治、经济、文化等环境，是政策执行相关联的因素。
（二）执行机关分析
重大节假日高速公路免费政策是一项重要惠民举措，它能促进经济增长、扩大内需，是重要战略决策之一。一是能够直接惠民利民，进一步彰显收费公路的公益属性。二是能够发挥公路交通的比较优势，扩大内需、拉动经济增长。三是能够进一步降低公众出行成本。四是能够缓解收费站的拥堵状况，保障收费公路的高效畅通。
（三）目标群体分析
3.安全问题。在实施高速公路免费政策前，我国重点节假日只有0.28%的高速公路安全事故率，但是自2012年实施高速公路免通行费政策以来，这一数字攀升到了2.1%，增长了近10倍，而且还在不断上升。
（四）环境因素分析
1.交通拥堵。我国机动车保有量逐年上升，很多人节假日出行还是选择价格低廉又方便快速的路面交通，导致我国一线大中城市交通堵塞问题一直难以缓解，尤其自节假日高速公路免费通行以来，免除通行费政策的执行，一定程度上刺激人们的出行欲望，从而带来了严峻的交通堵塞问题。
在雇用雇员之前，要充分考虑机关的每一个岗位是否需要雇员，如果确实需要再启动雇用程序，而且，要对所需雇用雇员的岗位进行充分论证，从而找到合适的雇员，实现人岗相适，不能只考虑雇员的应急作用。一般而言，岗位和选择要首先选择公务员来完成，公务员能干的事就不要雇用雇员，可以通过考核激励办法调动公务员积极性。只有当公务员确实没有时间和能力而雇员有时间也有能力来完成的事项才需要雇用雇员，并且要严格科学分析岗位性质和可雇性，这对于不增加行政成本和非变相提高公务员福利大有裨益。
四、对策与建议
（一）加强政策制定的合理化和程序化
The coldest temperature（温度）in the world was-89.2 degrees（度）in Antarctica（南极洲）.
（二）加强执行机构之间的沟通协作，做好准备工作
首先，要加强执行机构之间的紧密配合。节假日高速公路免费政策的执行机构主要有政府和交通、路政、公安交警部门，应加强各级各部门之间的统筹协调，密切配合。其次，执行机构在执行政策时，应未雨绸缪，做好各项准备工作。
考核坚持民主公开、客观公正、注重实绩的原则，以各单位工作年度目标任务和各岗位职责任务为依据，考核基础是工作人员服务对象的满意度，考核的重点内容是岗位人员的工作绩效。考核根据既定的内容、标准以及方法和程序进行。
（三）对于目标群体，要加强引导宣传
目标群体是公共政策执行的重要因素。应该加强道路安全教育，确保百姓文明安全出行。一是加强日常安全宣传教育。二是做好节假日期间交通安全宣传教育，通过交通广播电台、电视台节假日宣传报道高速公路交通信息、查处重点违法行为事例，让群众受到警示教育，提升交通安全意识。三是对路桥公司给予补贴。路桥公司有权通过收取过路费收回其投资，节假日免收过路费，对企业来说造成亏损，应制定相应补贴措施补贴路桥公司。
（四）结合经济社会发展等环境因素，适当调整完善政策
随着汽车保有量的增加，原政策应根据实际不断完善。结合当下经济社会的发展情况及汽车保有量、高速公路建设等情况，再对重大节假日小型客车免费通行政策的实施情况进行总结评估，综合考虑公众、各群体、各利益方意见，对政策进行调整完善。
电气设备以电作为动力，电气设备在工作时必然消耗电能，有功率消耗，均会不同程度地散发出热量，对工作环境的温度有着明确的要求，特殊是半导体器件对温度非常敏感，必须严格控制环境的温度，必须采取各种温度补偿回路或通风冷却措施，确保设备性能稳定。
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