农村土地制度深化改革模式研究，本文主要内容关键词为：深化改革论文,农村土地论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村土地制度深化改革模式、优势及其适应范围
经营权与使用权的分离，土地得以流转是我国农村土地制度深化改革模式的主要内容。这些在土地制度深化改革中出现的新模式可以分为两种类型：即分散流转和集中流转。
（一）分散流转模式、优势及适应范围。分散流转是一种自发流转，主要方式有：
1.转包。一序承包人将从集体中承包来的责任田，转包给有经营能力的农民。二序承包人除按土地份额负担国家农业税和定购任务及集体提留外，还要按土地级差等级和土地使用权供求势态向一序承包人交纳一定量的承包费。
2.出租。一序承包人将责任田的使用权租赁给他人使用，自己承担这份土地的农业税、定购粮以及集体提留，按5∶5或4∶6的比例收取“租粮”或租金。或者按土地级差等级每亩收取400～600斤谷或其他一定量的实物而将租赁费用固定。
3.转让。一序承包人把责任田的经营权转让给家属、亲属及朋友经营。转让分为三种形式：即有偿或低偿转让、无偿转让和补偿转让。前两种形式是主要的，第三种形式主要出现在那些非农产业发达，小规模种田相对效益低下甚至亏损的地区。一序承包人在某些行政措施约束下，从长远考虑，对接受土地经营权转让的亲朋好友实行一定的差额补偿，是一序承包者个人的以工补农。
4.抵押。一序承包人在与其他农户签订某些具有法律效力的合同契约时，将承包责任田的经营权抵押给他人经营。在抵押期内，一序承包人不享有经营收益，当然也不承担税费上交或提留。这种抵押形式的经营都有契约合同约束，时间就是抵押时间。
5.拍卖。一序承包人把责任地，大多是荒山、荒坡、荒滩及荒水的经营权，通过集体经济组织，一次性作价卖给他人。拍卖年限、价格及其他有关事宜协商确定，签订合同，时间至少在3年以上，长的达10～30年。
土地分散流转一方面使得少部分农户得以从土地的束缚中解放出来，专心致志地从事非农产业；另一方面，又部分地满足了一些想种田的农户对土地经营权与使用权的需求，部分地解决了土地的粗放经营和抛荒问题，这是它的优势所在。但由于它的分散性和自发性，这种土地流转模式没有从根本上解决农业的社会化大生产的发展趋势与土地零碎化的矛盾，更不可能从根本上解决农业生产经营的市场化趋势与土地分散经营的矛盾。所以，这种土地流转模式只能是土地集中连片流转模式的一种过渡模式。但是，由于我国农业生产经营水平不仅存在地域上的差别，而且各个生产经营者之间亦存在很大的差别。所以，在现有生产力水平的条件下，土地分散流转在我国新的一轮土地承包中，比起土地集中连片流转具有更广泛的适应性。这种模式不仅在不发达农村可以推广，而且在发达农村亦可推广。
（二）集中连片流转模式、优势及适应范围。集中流转是一种有组织的流转，主要方式有：
1.“两田制”。这种模式是土地集中连片流转出现的最早模式，在河南、湖北、江西、浙江以及湖南等省都有大范围的推广，取得了成功的经验，已经发展成为一种成熟的模式。这种模式就是把土地划分为口粮田和承包田两种不同类型的田，或划分为口粮田、承包田以及经济田三种不同类型的田（三田制），口粮田作为社会保障用地，满足农民的基本生活需要，负担农业税，但不交纳承包费，不负担国家定购任务，按人头划分到户。承包田有偿使用，负担农业税和国家定购任务。经济田集中连片招标承包，除负担国家的一切任务外，还要向集体交纳标定的承包费。在“两田”制中，则是承包田集中连片招标承包，负担国家任务和向集体交纳标定的承包费。实施“两田制”模式的具体操作程序是：耕地摸底→划分“两田”→承包田分类定级→公开招标拍包→签订合同→法律公正→合同生效。
“两田制”的优势有4点：①打破了“均包制”，促进了适度规模经营，实现了“口粮田”以外的耕地集中连片流传；②引入了竞争机制，促使耕地向有经营能力的农户集中，实现了农业生产要素的市场优化组合；③管理规范化、法制化，稳定了人心，提高了农民自身对土地投入的积极性；④有利于村级集体经济组织的生产资金积累，有利于改善农业生产条件和其他公益事业。
“两田制”依赖于一定的生存条件：一是人少地多，能够在保证农民基本生活需要的同时，拿出一些地来集中连片招标承包。有些地方人均只有几分田，连自身需要的“口粮田”都不够，谈不上“两田制”；二是社会化服务体系和耕、种、收机械化有一定基础，农民有一定的知识、技术和经营经验的积累，规模经营有利可图。根据这些条件，“两田制”比较适合于人少地多或经济比较发达的平原地区。
2.经营权股份合作制。有些地方叫“股田占有制”或“土地入股”，这都是不准确的。一序承包人得到的只是土地的经营权，在以土地为基础的农村股份合作制中，农民只是以土地的经营权入股，使土地相对集中，统一经营，组成乡、村农业生产经营联合体或土地经营股份合作公司。这种模式按股份合作形式管理，经营利润按股分配，股权可以继承转让和抵押。
土地经营权股份合作制的优势有3点：①通过土地经营入股，明确界定了哪些人占有集体土地及占有的份额，建立了一种土地权益由集体和农民个人共享的新型的富有生机活力的土地产权制度。不仅实现了土地所有权、经营权和使用权的彻底分离，而且为土地资源在股份合作组织之间或其内部以更大规模，更高起点实行集中和重组创造了条件；②在土地经营权股份合作制中，农民是股东，土地经营权转化为资本，土地收益权有了保障。不管农民还种不种田，不管土地怎么开发利用，也不管土地今后增值有多大，都可以凭股权得到土地收益的分配，为土地的集中连片流转解决了后顾之忧；③对土地的企业化管理和市场化经营，促使农村集体经济组织向专业化的土地经营公司的职能转变，管理由行政化转向民主化。
土地经营权股份合作制的适应范围主要是一些沿海发达地区、城市郊区以及工矿区，如长江三角区、珠江三角区及一些城市郊区。这些地区人多地少，农业技术的装备基础较好。大部分农民实际上已把土地经营看做是副业和搭头，土地集中连片流转的条件已成熟，为土地经营权股份合作制提供了适宜的土壤和环境。
3.“反租倒包”。这种模式是在农民自愿的基础上，由乡、村集体经济组织把农民承包的责任田、山或水面反租过来，由乡、村集体经济组织确定种、养计划，再倒包给有能力进行规模经营的农户，并向其提供良种、化肥、农药和技术指导，而原土地承包户可以从中得到相应的租金和劳务工资。
“反租倒包”的优势有3点：①加强了农业商品化生产的计划性和统筹性，从而在分散生产的基础上实现规模经营；②随着土地经营权由一家一户的农民转入集体经济组织，其商品生产的经营风险也由农民转移到有一定抗风险能力的集体经济组织，农民收入有了稳定的保障。集体经济组织则可从规模经营带来的利润中，建立起自己的风险基金，增强自己的抗风险能力；③“反租倒包”有效地防止了土地抛荒、弃耕和粗放经营的发生，使土地经营向资金、技术和劳动力投入集约化方向发展，土地资源利用率明显提高。
“反租倒包”适应性很广，从平原到山区，从富裕地区到贫困地区都可实行。但“反租倒包”的生产经营直接面向市场，往往以经济作物的种植为主，产品的商品率很高，获利的机遇与经营风险同时并存。这就要求乡、村两级集体经济组织具有敏锐的市场竞争意识和抗风险能力，要有懂农业技术、会经营、熟悉市场的人才。
4.“四荒”集中连片经营权拍卖。“四荒”经营权拍卖是由集体经济组织代表本社区的全体农民，通过公开拍卖的办法将集体所有的“四荒”的经营权向社区内外的农民、工人、机关干部及单位出售。期限届满后，“四荒”经营权连同“四荒”上的部分附着物返还集体经济组织。从实质上看，“四荒”经营权拍卖是一种租赁，即集体经济组织以一定的条件将其所有的“四荒”长期交由其成员或其他组织和个人经营。在这种模式中，农村集体经济组织是出租方，农民和其他经济组织及个人是承租方。承租方向集体经济组织交纳的价款为租金。
“四荒”经营权租赁经营的优势有2点：①租赁主体扩大，可以吸收社会闲置资金和调动社会力量投入“四荒”的开发，提高了“四荒”治理效率；②公开拍卖，竞争机制的引入，一方面提高了集体经济组织对“四荒”土地的经营效益。另一方面使“四荒”集中连片流向有一定资金、技术、劳动力实力，又会经营的承租主体手中，生产要素得到优化组合，提高了农村生产力水平。
“四荒”经营权拍卖模式适应于拥有这些荒地资源的地区，主要是贫困山区及边远地区。这些地区的农民资金有限，有的温饱问题都没有完全解决。在竞卖中无疑处于不利地位，他们有心治理开发“四荒”，但无力承租。所以，在引入这种模式时，要求把“四荒”的租赁经营与当地农民的脱贫致富和吸收剩余劳动力结合起来。在拍卖中，适当向地当地农民中的能人倾斜。另外，“四荒”经营权的租赁经营在形式上还可多样化，使之有利于当地农民。
二、农村土地制度深化改革还能不能再创新招
农村土地制度深化改革模式还能不能再创新招？对这个问题的回答是肯定的。笔者经过调查研究和试点探索，试着提出下述四种模式供商榷和实践检验。
1.租赁经营。笔者作为一名专业理论研究者，今年4月份受湖南省岳阳市屈原行政区的委托，与这个区的两个办事处的负责同志一道进行土地制度改革试点。在实践中，我们课题组在全国首创“房产抵押土地租赁经营”新模式，已经取得了初步成果。这种模式适宜于人少地多的平原地区，也适宜于人多地少但非农经济发达的地区。我们试点的这个办事处则二者兼有，一是人少地多，二是非农经济发达，农民比较富裕。“房产抵押土地租赁经营”这种模式的具体操作程序是：第一步，先对试点队（村）的土地进行摸底和分类定级，确定各级土地的单位标的租金（把农业税、集体提留等折合成2～3百斤谷）。同时，房产部门对农民的房产进行评估标价，造册发证（包括房产证和专门用于抵押的“他放权证”）。第二步，对农民报耕的土地实行定价租赁（报耕数不得超过原承包数，但可以少报耕或不报耕）对报耕后剩余的成片土地（一般是生产条件较差的）实行招标租赁。第三步，签订房产抵押土地租赁经营的长期合同（30年），承租农户把其房产的“他放权证”作为抵押交村集体经济组织，同时对合同进行法律公证。
这种模式一方面促进了土地的规模经营和集约化经营，加强了农民种田的责任感，有利于农民对土地的投入和挖掘土地的产出潜力，消灭了土地抛荒无人种的现象；另一方面，也是它的最大优势，即有利于村级集体经济组织对土地的有效管理。规范化和法制化的操作程序，房产的抵押，对于按期、按质、按量收取公粮税费都是一个有利的保证，解决了长期困挠乡、村两级干部的一个难题。再则，集体经济组织通过公开招标租赁的这部分土地的出租，可以获得一定的收益，这些收益为集体中全体成员共同占有，用于公益事业。这使得那些从土地经营转入非农产业的农民也有一定的想头，促进了土地流转。
土地租赁经营是国外土地经营的最主要模式，它不涉及到土地的所有权。土地租赁经营的形式主要有三种：即协议出租、定价出租和招标出租。每种形式可以单独使用，也可交叉使用。笔者认为，这种模式应随着我国农村生产力水平的提高和劳动力的大量转移而发展成为主要模式。土地经营由承包制向租赁制过渡，是社会主义市场经济对土地经营体制改革的必要要求，其前途无量。
2.委托经营。土地的委托经营就是指土地的产权所有者通过一定的法律形式，将土地及相关的生产设施委托给具有经营管理能力并能承担相应风险的法人或自然人有偿经营。委托方通过支付一定的报酬，从而获得受托方经营力这种商品的使用价值，委托经营得以实现，受托方通过经营力这种商品的转让获得相应的报酬，经营力商品的价值得以实现。
土地委托经营在以色列、法国、美国等国比较多，特别是以色列，其土地很多是属于公社的财产，委托经营与租赁经营一样成为主要的土地经营模式。土地的委托经营能否引入我国，这取决于一个前提条件，那就是土地经营力商品化。在以色列、法国、美国等发达国家，有专门从事土地耕种经营的专业公司，这种公司生产的商品就是土地经营能力，专门从事土地的委托经营。在我国，一方面要大力扶持这种从事土地委托经营的专业化公司，使土地的委托经营朝企业化的经营管理过渡；另一方面，建立土地经营力商品市场，促使拥有土地经营力的个人、家庭及各种联合体进入市场，受托从事土地的委托经营。
土地的委托经营特别是土地委托耕种经营在我国还是一个空白，还没有试点，但这种模式的优势是十分明显的。第一，它是实现土地经营力价值和土地产出效益最大化的有效途径；第二，在确保土地集体所有的同时，找到了土地经营与社会主义市场经济接轨的新模式。
3.土地产权有限经营。这是对土地所有权的有限改革模式，比较敏感，但农民已经提出了这样的要求。笔者曾到湖南省安乡县安福乡一个村进行过调查，22户农民中，有19户同意出资购买所承包的土地的部分产权，实现对土地产权的有限占有。土地有限产权经营在我国也是一个空白，也没有试点，但笔者认为是可以试点的。笔者曾对此模式进行了操作设计，其具体程序是：土地评估标价→确定土地产权有限化幅度→农民出资购买部分产权→签订合同并公证。土地产权有限经营以后，农民的承包费就要相对减少，其减少额就是农民购买部分产权时所出资金的利息。当土地被国家或其他单位征购时，其升值部分按土地产权有限化比例共同享有和分割。笔者认为，土地产仅有限化比例应定在6∶4至8∶2之间为宜。
土地产权有限经营的优势是增强了农民对土地的主人翁感和责任感，农民对土地的投入相当于长期投资，能获得所预期的投资回报。农民对土地的投入有了安全感，就会克服短期行为，加大对土地的投入，促进其土地升值。
4.土地使用权永久性经营。这种模式是美国华盛顿大学农村发展研究所所长罗依·普罗斯特曼提出来的。罗依长期从事第三世界国家土地问题的研究，曾多次到中国农村作实地调查。针对中国的具体国情，他提出了“土地使用权永久性经营”模式，即在保留土地公有制的同时，让农民拥有可以继承的土地永久使用权。他认为，如果从现在的土地有限期使用完全转变到永久使用的政策变动太大的话，那么至少可以在目前已放宽到99年的拍卖土地和事实上已经归农民无限期使用的宅基地上，实施永久使用权。总之，我国农村土地制度深化改革模式在时间上显示出继承性和发展性；在空间上显示出多样性和立体性。所以，各级政府应当采取的对策是：从本地实际出发，因势利导，尊重农民首创精神，由农民自主抉择。
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